如何化解環(huán)境能源項目鄰避危機？

陳臻　周章貴

破解環(huán)境能源項目鄰避困局，需要運用法治思維引入公眾參與機制，協(xié)調(diào)項目規(guī)劃、建設和運營各階段利益分歧，推動環(huán)境能源項目的理性開發(fā)。

2014年5月10日，杭州余杭垃圾發(fā)電項目因引發(fā)群體性事件而暫停，盡管之前政府方面已通過媒體向公眾傳播科學信息，又邀請專家釋疑，仍然不能完全獲得公眾的理解與支持，鄰避事件再次成為社會關注焦點。

在新型城鎮(zhèn)化建設背景下，綠色能源新區(qū)將成為各地規(guī)劃布局和公共服務設施建設的重要內(nèi)容，涉及輸電線路架設、垃圾發(fā)電和其他分布式環(huán)境能源項目增加，這些項目均有可能面臨鄰避危機。

根本在于協(xié)調(diào)利益

社會沖突理論認為，任何沖突的產(chǎn)生都起源于存在感知到的利益分歧。因而解決環(huán)境能源項目產(chǎn)生鄰避效應的根本，是如何調(diào)和利益分歧。而法律的根本目的就在于確認和協(xié)調(diào)各種利益。良法能夠正確劃定引起矛盾和沖突的各種利益的合理界限，明確其范圍和在社會中的位置，從而確定對其是否保護、保護的范圍和順序，進而促進或限制某種利益，協(xié)調(diào)各種利益之間的關系從而達到防止和減少矛盾與沖突，促進社會進步和發(fā)展。

環(huán)境能源項目需要直接面對的問題就是項目上馬、建設、乃至以后運營后對所在地附近的社區(qū)、民眾和其他利益相關者有多少好處。如果項目周邊地區(qū)的民眾不能從項目獲得利益實惠，哪怕是較少利益的損失，都將引發(fā)強烈的反對情緒。

對周邊社區(qū)和民眾轉(zhuǎn)移項目的部分利益或進行貨幣補償是發(fā)達國家解決環(huán)境能源項目鄰避危機的主要途徑。以丹麥哥本哈根的NARA/Noveren垃圾焚燒發(fā)電廠為例，焚燒廠副產(chǎn)的暖氣和冷氣在冬天和夏天免費供給當?shù)氐纳鐓^(qū)，而其他發(fā)達國家在解決環(huán)境能源項目民眾沖突過程中多是以減少能源使用費而得到周圍社區(qū)的支持，以達到在一定的利益格局和體系下的相對平衡。通過法律的權威來協(xié)調(diào)各方面沖突因素，使相關方利益在共存和相容的基礎上達到合理的優(yōu)化狀態(tài)，是環(huán)境能源項目鄰避危機解決的基礎。

保障公眾有效參與

環(huán)境能源項目的鄰避效應并非中國獨有，西方發(fā)達國家也長期面臨。美國、德國、日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)也曾遭遇因存在公眾沖突而擱置垃圾發(fā)電、核電項目的現(xiàn)象。鄰避運動在阻止項目進程的同時，對提高公民環(huán)境意識、推動社會民主建設具有積極意義。

發(fā)達國家正是在經(jīng)歷多次鄰避事件中推動環(huán)境知識的宣傳和教育，建立起政府與民眾互信關系。法治化可以通過其制度化、規(guī)范化、程序化予以闡釋，政府公信力的構(gòu)建與政府職能轉(zhuǎn)變統(tǒng)一起來就必然會形成長效機制。因此，解決環(huán)境能源項目鄰避危機需要在法治理念下，建立和完善公眾參與的制度逐步形成長效機制。

美國各級城市政府均建立了一整套公眾參與決策的機制，調(diào)動利益相關者全過程參與城市管理，既有重大決策的公眾參與，也有針對具體項目的公眾參與；其中，紐約市的城市利用審批程式具有很典型的實踐參考價值。

首先，官方、公共機構(gòu)、個人團體都可以對城市更新改造、投資和基礎設施建設提出申請，各利益相關者可以共同參與發(fā)現(xiàn)城市的問題。如果提出的申請項目遭到社區(qū)團體、居民以及政府反對，項目就通不過ULURP。其次，如果規(guī)劃委員會通過申請資格，則啟動ULURP程式，項目嚴格受到時間、法律和涉及范圍的限制。社區(qū)董事會將雇傭規(guī)劃公司對項目進行分析和審核，所在區(qū)行政負責人對項目提出建議，但該社區(qū)董事會和負責人提出的建議只作為參考，而不具有行政命令功能。城市規(guī)劃委員會審核所有材料，決定項目的可行性，如果規(guī)劃委員會投反對票則項目不通過，反之，市政委員會還要繼續(xù)進行50天的終審，最后確定項目的可行與否。這個期間都要召開公眾聽證會進行投票，必須是社會各界共同參與的結(jié)果。ULURP程式有助于充分表達社區(qū)的立場，減少對鄰里和居民利益的損害，增加城市建設項目的公正和有效性。

通過城市設施選址標準和ULURP程式的制定和實施，紐約市在20世紀90年代率先在美國告別了“鄰避時代”，順利地推進了必要的項目設施建設。在當前環(huán)境能源項目鄰避事件高發(fā)時期，需要研究建立環(huán)境能源項目建設，公眾參與的方式、規(guī)則、流程，通過制度的建立來保障公眾對于項目決策的參與程度。

推動全過程化參與

由于公眾的末端參與并不能及時制止項目危害的發(fā)生和利益分歧的有效協(xié)調(diào)，因此被動公眾參與方式，如形式性聽證及規(guī)劃后的掛墻展示無法滿足公眾的需求，未來環(huán)境能源項目的順利開展需要從規(guī)劃、施工、維護、監(jiān)督整個過程引導公眾參與。理論上，公眾在項目活動中參與越早，政府就越能引導公眾理性思考配合相關項目活動，因此規(guī)劃與設計階段的公眾參與尤為重要。

2003年韓國首爾清溪川綜合整治工程的順利實施即得益于公眾全過程的廣泛參與。在項目施工之前，首爾市政府就通過報紙、網(wǎng)絡等方式對市民廣泛宣傳河道綜合整治的意義和必要性，向市民通報市政府在工程建設中采取的解決交通、環(huán)境、市容等一系列問題的措施；在項目實施過程中，由專家和普通市民組成的一個專門委員會負責對項目進行政策說明、收集和反饋公眾意見、召開聽證會并提供咨詢服務。在征集文化墻建設意見的過程中，廣泛吸引國內(nèi)外各界人士的參與。這些做法不僅能夠使市民更加了解工程，更重要的是能夠理解并支持工程的建設。

提高公眾自我教育能力

法律意識的自我培養(yǎng)成為法治觀念的先導和基礎，在公眾參與的過程中要實現(xiàn)政府負責制定章法，公民進行自我服務、自我教育的良性互動。通過開展公眾參與活動，切實提高公眾自我教育能力，搭建群眾性自我教育平臺，公眾通過網(wǎng)絡、報紙、雜志、電視等媒介進行學習，提升文化素質(zhì)。

環(huán)境能源項目往往涉及新技術和新工藝，專業(yè)知識較復雜，項目業(yè)主應組織專家加強對公眾參與相關技能的傳授和培訓，努力培養(yǎng)公眾的社會參與能力。項目所在地政府要向公眾傳授公共政策制定過程的相關知識，提高公眾參與公共服務的技能，增強公眾參與的有效性。

當前，全國已在民政部門注冊登記的社會組織達50多萬個，比如綠色浙江。各類社會組織應把公民組織起來，在互助服務中提高公眾自我解決社會問題的能力，實現(xiàn)公眾之間的相互了解、合作、認同，統(tǒng)籌各個區(qū)域各個層次群體的多維需求，關注特殊群體和區(qū)域，促進公眾自我成長和提高整體素質(zhì)。