河南“省直管縣”十年探路

生秀東

省直管縣體制盡管能在一定程度上減少行政成本，提高行政效率，但無(wú)法根除傳統(tǒng)體制下權(quán)力配置的種種弊端，根本原因是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。

2014年1月1日，河南省對(duì)鞏義市、蘭考縣等10個(gè)試點(diǎn)縣（市）全面實(shí)行由省直接管理縣的體制，實(shí)現(xiàn)市縣分治。這場(chǎng)發(fā)軔于2004年5月的“擴(kuò)大部分縣（市）管理權(quán)限”探索，至此邁出重要一步。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣10年

河南實(shí)施“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，至今已有10年，連續(xù)進(jìn)行了好幾輪改革。其特點(diǎn)可概括為：一是同步實(shí)施財(cái)政省直管縣（市）改革和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革；二是不僅改革范圍逐步擴(kuò)大，而且擴(kuò)權(quán)縣的管理權(quán)限也呈梯度擴(kuò)大，盡管中間出現(xiàn)了短期的反復(fù)和波折；三是在改革方向上，正穩(wěn)步走向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的服務(wù)型政府。試點(diǎn)縣變身省直管縣，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的縣（市）在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域也開(kāi)始形成了近似于“省管縣”的格局。

2004年河南省出臺(tái)《關(guān)于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于擴(kuò)大部分縣（市）管理權(quán)限的意見(jiàn)》，標(biāo)志著河南省第一批擴(kuò)權(quán)縣和財(cái)政省直管縣的誕生。文件確定鞏義、永城、項(xiàng)城、固始、鄧州五縣（市）為財(cái)政省直管縣，并賦予省轄市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限（共計(jì)80項(xiàng)權(quán)限）；賦予新密市、新鄭市、林州市等30個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）部分省轄市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限（80項(xiàng)權(quán)限中的71項(xiàng)權(quán)限）。因此，河南省財(cái)政省直管縣改革的特點(diǎn)是，既是擴(kuò)權(quán)縣又是財(cái)政省直管縣，在一定程度上是希望避免財(cái)政改革與行政改革不匹配的弊端，較好地發(fā)揮財(cái)政省直管縣體制的作用。

2006年河南省發(fā)布《關(guān)于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充意見(jiàn)》，進(jìn)一步擴(kuò)大了5個(gè)財(cái)政省直管縣的社會(huì)管理權(quán)限，除國(guó)家有規(guī)定的之外，省轄市其他社會(huì)管理權(quán)限全部下放到5縣（市）。2007年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)擴(kuò)權(quán)縣（市）政策的通知》，標(biāo)志著第二批擴(kuò)權(quán)縣和財(cái)政省直管縣的誕生，享有權(quán)限與第一批相同。中牟縣等12個(gè)縣確定為擴(kuò)權(quán)縣，其中中牟縣同時(shí)也被確定為財(cái)政省直管縣。

2009年河南省頒布《關(guān)于完善省與市縣財(cái)政體制的通知》，確定了第三批財(cái)政省直管縣。增加了蘭考縣、郟縣等15個(gè)縣為財(cái)政省直管縣，根據(jù)這些縣的實(shí)際情況，除郟縣外，其余14個(gè)縣只能享有省轄市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限。至此，河南省共有擴(kuò)權(quán)縣47個(gè)，財(cái)政省直管縣21個(gè)，既是擴(kuò)權(quán)縣又是財(cái)政省直管縣的有7個(gè)（鞏義、永城、項(xiàng)城、固始、鄧州、中牟、郟縣）。

在落實(shí)擴(kuò)權(quán)的過(guò)程中，有些項(xiàng)目還進(jìn)一步擴(kuò)大了權(quán)限，超過(guò)了文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，例如鞏義等5縣（市）地稅部門的營(yíng)業(yè)稅減免稅審批權(quán)限從50萬(wàn)元以下擴(kuò)大到100萬(wàn)元以下，擴(kuò)權(quán)縣（市）地稅部門可直接辦理的企業(yè)所得稅政策性減免額由100萬(wàn)元以下擴(kuò)大到500萬(wàn)元以下，極大地促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且從2006年到2009年，河南省政府在前期擴(kuò)權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)于稅收、固定資產(chǎn)投資等方面的管理權(quán)限進(jìn)行了進(jìn)一步的修改，擴(kuò)大了權(quán)限。

財(cái)政省直管縣改革既避免了省轄市利用行政權(quán)力集中縣財(cái)力的“市刮縣”問(wèn)題，又減少了行政層級(jí)，提高了政府管理效率，進(jìn)一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。2004年以來(lái)，河南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提速。其中鞏義市連續(xù)9年躋身全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，繼鞏義之后，新鄭市又進(jìn)入全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣行列。

但改革也遇到了很多問(wèn)題，缺乏配套的改革措施和統(tǒng)一的可操作性部署，權(quán)力下放不徹底，而且落實(shí)難度大，改革效果大打折扣；經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一；工商、稅務(wù)等垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊；市縣利益矛盾突出，例如省轄市商丘和省直管縣永城一直存在稅源之爭(zhēng)，省轄市安陽(yáng)與擴(kuò)權(quán)縣林州一直存在著建筑業(yè)管理權(quán)限之爭(zhēng)，林州是河南的建筑之鄉(xiāng)，建筑業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，但建筑業(yè)的管理權(quán)限沒(méi)有擴(kuò)大，擴(kuò)權(quán)縣有名無(wú)實(shí)。而且在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)過(guò)程中，一度出現(xiàn)了波折和反復(fù)。2007年，由于國(guó)家有關(guān)政策的變動(dòng)及其他因素影響，全省47個(gè)擴(kuò)權(quán)縣的12項(xiàng)權(quán)力被收回，占權(quán)限總數(shù)的20%。

“兩個(gè)婆婆”困局

2011年，河南省發(fā)布《省直管縣體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》，確定鞏義、蘭考、汝州、滑縣、長(zhǎng)垣、鄧州、永城、固始、鹿邑、新蔡10個(gè)縣（市）為省直管縣體制改革試點(diǎn)。這次全國(guó)共有34個(gè)省直管縣體制改革試點(diǎn)縣，其中河南就有10個(gè)試點(diǎn)縣，接近全國(guó)試點(diǎn)縣總數(shù)的1/3。

河南之所以入選這么多縣（市），是因?yàn)槭≈惫芸h改革試點(diǎn)是對(duì)擴(kuò)權(quán)縣和財(cái)政省直管縣改革的深化，河南省委、省政府經(jīng)過(guò)分析認(rèn)為，這是河南發(fā)展的一次戰(zhàn)略機(jī)遇，十分有利于加快河南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立合理的城鎮(zhèn)體系。經(jīng)過(guò)爭(zhēng)取，河南省成為省直管縣體制改革8個(gè)聯(lián)系點(diǎn)省份之一。10個(gè)試點(diǎn)縣（市）出自全省的擴(kuò)權(quán)縣和財(cái)政省直管縣，有利于加快建成地區(qū)副中心城市，培育推動(dòng)河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。

為推行試點(diǎn)縣改革發(fā)展，河南省委、省政府根據(jù)改革試點(diǎn)方案，在試點(diǎn)縣行政建制、行政區(qū)劃和干部管理體制等維持不變的前提下，賦予試點(diǎn)縣以省轄市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限（權(quán)限共計(jì)603項(xiàng)）；逐步形成省政府直接管理試點(diǎn)縣的體制機(jī)制；試點(diǎn)縣工商、地稅、質(zhì)監(jiān)等省以下垂直部門，由省主管部門直接管理；加大了對(duì)試點(diǎn)縣的扶持力度，省直各部門在資金分配、項(xiàng)目安排等方面對(duì)試點(diǎn)縣（市）實(shí)行傾斜，增強(qiáng)了試點(diǎn)縣的財(cái)力和自身發(fā)展能力。目前省直管縣的成效已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。2012年河南省直管縣的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)好于全省一般市管縣（市）。2013年1-9月，與全省增速相比，10個(gè)試點(diǎn)縣生產(chǎn)總值高出0.7%。

但在試點(diǎn)運(yùn)行中，也暴露出多頭管理、監(jiān)督不順、指揮不暢等過(guò)渡性體制弊端，主要存在這樣幾個(gè)問(wèn)題：

省轄市放權(quán)不足。省轄市有關(guān)部門下放對(duì)試點(diǎn)縣的管理權(quán)，就意味著利益的流失，因此對(duì)待改革態(tài)度消極，阻撓或者拖延權(quán)限下放。按改革方案應(yīng)該下放給試點(diǎn)縣的權(quán)限，未能完全下放。據(jù)有關(guān)調(diào)查，有高達(dá)36-43項(xiàng)實(shí)際權(quán)限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費(fèi)、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等權(quán)限仍然沒(méi)有下放。

省轄市對(duì)試點(diǎn)縣的支持力度減弱。試點(diǎn)縣擴(kuò)權(quán)以后，省轄市對(duì)其支持力度明顯減弱，配套資金不到位的問(wèn)題也不同程度地存在，給擴(kuò)權(quán)縣的發(fā)展造成較大制約。例如，對(duì)于試點(diǎn)縣申報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目，由于資金配給比例仍按“三級(jí)負(fù)擔(dān)”原則，由于省轄市不再撥付配套資金，致使部分建設(shè)項(xiàng)目資金安排落空，導(dǎo)致一些項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

試點(diǎn)縣面對(duì)兩個(gè)“婆婆”，致使行政成本增加。因?yàn)樵谠圏c(diǎn)縣改革方案中，試點(diǎn)縣的干部仍歸省轄市管理，實(shí)質(zhì)上形成了試點(diǎn)縣的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上接受省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，在其他行政管理上又得接受省轄市領(lǐng)導(dǎo)，形成“一個(gè)媳婦兩個(gè)婆婆”的局面，徒增行政運(yùn)行和協(xié)調(diào)成本。由于統(tǒng)計(jì)口徑維持原狀，仍然計(jì)入省轄市的統(tǒng)計(jì)總量。因此本應(yīng)直接向省直部門申報(bào)的事項(xiàng)，同時(shí)又得向省轄市對(duì)應(yīng)部門申報(bào)，形成“一文兩報(bào)”。

產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因在于試點(diǎn)縣體制改革措施不配套，由此形成的雙重管理體制相互掣肘，本質(zhì)上面臨著和財(cái)政省直管縣相同的困局。而且還引發(fā)了新的矛盾與問(wèn)題，不利于調(diào)動(dòng)試點(diǎn)縣干部工作積極性：一是在同等條件下，省轄市不再推薦提拔試點(diǎn)縣的干部；二是試點(diǎn)縣干部交流渠道變窄，提拔機(jī)會(huì)減少；三是試點(diǎn)縣職務(wù)出現(xiàn)斷檔，主要領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法就地提拔。

省直管縣向何處去

2013年11月，河南省提出對(duì)鞏義市、蘭考縣等10個(gè)試點(diǎn)縣（市）全面實(shí)行由省直接管理縣的體制，實(shí)現(xiàn)市縣分治。

10縣（市）全面實(shí)行省直接管理，有利于解決雙重管理體制帶來(lái)的矛盾，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政層級(jí)，提高行政效能，有利于推動(dòng)直管縣加快建設(shè)成為區(qū)域性中心城市，引領(lǐng)河南未來(lái)發(fā)展。

省直管縣體制改革實(shí)質(zhì)上是一種分權(quán)改革，涉及省、市、縣三級(jí)政府管理權(quán)限的調(diào)整，將逐步由“省-市-縣”三個(gè)層級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?市（縣）”兩個(gè)層級(jí)。全面直管以后，還有很多細(xì)節(jié)問(wèn)題需要逐步研究解決，例如如何科學(xué)界定省轄市與直管縣的職能范圍，如何重新定位省轄市的發(fā)展模式，直管縣的職能部門如何與省級(jí)職能部門對(duì)接等問(wèn)題。

其中，最棘手的問(wèn)題就是怎樣處理好與省轄市的關(guān)系。擴(kuò)權(quán)后，擴(kuò)權(quán)縣部分業(yè)務(wù)直接聯(lián)系省直廳局，但與省轄市的關(guān)系仍不能忽視。一位科室負(fù)責(zé)人說(shuō)：“擴(kuò)權(quán)后，雖然可以直接跟省直廳局聯(lián)系，但畢竟市里關(guān)系不能忽視。有時(shí)省里下達(dá)一個(gè)會(huì)議精神，我們要省里和市里兩頭跑，如果你只去省里開(kāi)會(huì)，不去市里，那么市里會(huì)覺(jué)得你不懂尊重?！?/p>

放眼全國(guó)，以浙江為代表的改革主要是擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限，同時(shí)浙江模式很重要的經(jīng)驗(yàn)就是財(cái)政體制上的省管縣，而在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的省管縣。而海南從1988年建省開(kāi)始就沒(méi)有實(shí)行市管縣，海南省20余個(gè)縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級(jí)市對(duì)縣的行政管理問(wèn)題。

浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行省管縣改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小，縣級(jí)區(qū)域少的省情密切相關(guān)，但也代表了一種方向，即從財(cái)政的省管縣到行政的省管縣。

省直管縣體制盡管能在一定程度上減少行政成本，提高行政效率，但無(wú)法根除傳統(tǒng)體制下權(quán)力配置的種種弊端，根本原因是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。

因此，省直管縣改革最終還是要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府的功能性變革，進(jìn)一步向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和社會(huì)組織在公共事務(wù)管理中的積極作用。正如李克強(qiáng)總理最近強(qiáng)調(diào)的：中央政府把簡(jiǎn)政放權(quán)作為改革的“先手棋”。

（作者單位：河南省社會(huì)科學(xué)院）