淺議新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)范作用

馬妙娟

淺議新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)范作用

馬妙娟

2015年1月1日《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》開(kāi)始施行，新預(yù)算法對(duì)于規(guī)范政府收支行為、健全規(guī)范、透明的預(yù)算制度、改進(jìn)預(yù)算控制方法、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、完善轉(zhuǎn)移支付等具有重要作用。

新預(yù)算法；地方政府債務(wù)；規(guī)范

預(yù)算是財(cái)政的核心，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》自2015年1月1日起施行。本文將就新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)范作用進(jìn)行分析，并就新預(yù)算法頒布施行后有待完善的地方提出個(gè)人的一點(diǎn)意見(jiàn)。

一、地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

目前，地方政府債務(wù)可以分為兩大類(lèi)，一是地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)，另一類(lèi)是地方政府負(fù)責(zé)擔(dān)保和具有一定救助責(zé)任的債務(wù)。審計(jì)署公布的截止2013年6月末的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示：地方政府性債務(wù)為17.9萬(wàn)億。按照國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)占GDP的比重不能超過(guò)60%，而我國(guó)現(xiàn)在只有44%，審計(jì)署公布的全國(guó)政府性債務(wù)負(fù)債率和債務(wù)率均在國(guó)際警戒線之下，目前地方債一直保持著剛性兌付，從未違約，但已處較重水平；從另一個(gè)債務(wù)結(jié)構(gòu)來(lái)看，20.7萬(wàn)億為實(shí)有債務(wù)，9.6萬(wàn)億為或有債務(wù)，其中違規(guī)操作的債務(wù)為6921億元，占總債務(wù)的2%，從違規(guī)金額的地區(qū)來(lái)看，重慶和貴州分列一、二位，涉及金額分別為668億元和630億元，占兩地地方債務(wù)總額的9%和10%，在過(guò)去的三年，兩地的GDP增速均排在全國(guó)的前列，顯示地方債務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展功不可沒(méi)。重慶模式的特征是：政府主導(dǎo)成立融資平臺(tái)公司，轉(zhuǎn)入土地、國(guó)債、稅收等資產(chǎn)，以以上資產(chǎn)做抵押，向銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)借款，從而為基建籌資，從違規(guī)的方式來(lái)看主要有：各級(jí)政府通過(guò)出具承諾書(shū)等，以地方財(cái)政收入等資產(chǎn)為擔(dān)保籌集資金；違規(guī)發(fā)債；通過(guò)BT向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人等形式的借款，此項(xiàng)違規(guī)資金在審計(jì)署的報(bào)告中達(dá)2458億元；在政府清理地方融資平臺(tái)后仍繼續(xù)使用；將土地、市政道路等以資本金形式違規(guī)轉(zhuǎn)入融資平臺(tái)；用錢(qián)違規(guī)。

從法律上講，地方政府是不允許向銀行借貸的，但實(shí)際上，地方政府開(kāi)展市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施需要大筆資金，出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，地方政府大多采取各種方式舉借債務(wù)，且債務(wù)已具有一定規(guī)模，對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成一定的壓力，而這些債務(wù)中，其中大部分未納入預(yù)算管理，各級(jí)人大及上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其缺少有效的監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，新預(yù)算法為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，對(duì)其發(fā)行主體、用途、規(guī)模、方式、風(fēng)險(xiǎn)控制做出了相應(yīng)規(guī)定。

二、新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)范

（一）主體的限制

新預(yù)算法對(duì)地方舉債主體的限制，只有省級(jí)政府才可以發(fā)債。在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)遵循量入為出、收支平衡的原則，1994年分稅制改革以后，中央政府拿走了大量稅種，而地方財(cái)政支出巨大，在地方財(cái)力不能滿足財(cái)政支出的時(shí)候，地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必然利用融資平臺(tái)、BT、信托、土地財(cái)政等來(lái)籌集資金，由此形成了大量的地方政府債務(wù)?？紤]到省級(jí)政府的地方財(cái)政收入相對(duì)穩(wěn)定，有可靠的稅收來(lái)源，與市縣一級(jí)政府相比，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。

（二）用途的限制

新預(yù)算法對(duì)地方政府舉債的用途也做出限制，即只能用于公益性資本支出，公益性資本支出指的是政府部門(mén)提供的社會(huì)公共事業(yè)、具有公共產(chǎn)品屬性、不以營(yíng)利為目的的項(xiàng)目資產(chǎn)；而不能用于經(jīng)常性支出，經(jīng)常性支出是保證國(guó)家行使一般的管理職能和保證文化、教育、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)正常運(yùn)行所必需的開(kāi)支，主要包括國(guó)家政權(quán)建設(shè)支出、非營(yíng)利性社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出和社會(huì)保障支出。目前，地方政府債務(wù)主要投向了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房等，但審計(jì)署的報(bào)告顯示，仍有41億元的地方政府債務(wù)資金投向于修建辦公樓等，所以，地方政府舉債的用途必須嚴(yán)格控制。

（三）規(guī)模的限制

新預(yù)算法對(duì)地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模也做出了限制，即地方政府發(fā)行債務(wù)必須經(jīng)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，舉借的債務(wù)的規(guī)模在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)，同時(shí)列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

借鑒國(guó)外的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立地方政府債務(wù)規(guī)?？刂频木C合指標(biāo)體系?？梢赃x用負(fù)債率、償債率、債務(wù)率、資產(chǎn)負(fù)債率、新增債務(wù)率、利息支出率、債務(wù)依存率等指標(biāo)，并考慮我國(guó)國(guó)情，建立綜合指標(biāo)體系。同時(shí)要確定政府舉債的債務(wù)上限，設(shè)立舉借債務(wù)的警戒線。

（四）舉債方式的限制

新預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉借債務(wù)，只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，目前，地方政府債務(wù)呈逐年大幅增加態(tài)勢(shì)，尤其是或有負(fù)債大幅增長(zhǎng)和BT、信托、影子銀行等融資方式的迅速發(fā)展，地方政府面臨的償債壓力較大，且違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，需要予以規(guī)范限制。

（五）風(fēng)險(xiǎn)控制

新預(yù)算法規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)制定債務(wù)償還計(jì)劃，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，首先要對(duì)地方政府債務(wù)通過(guò)有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行分析、測(cè)算，再與地方實(shí)際相結(jié)合，最后參照警戒線，確定風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。同時(shí)應(yīng)建立應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。

將地方政府的債務(wù)納入預(yù)算管理，接受各級(jí)人大等的監(jiān)督；引入地方政府債券評(píng)級(jí)，使地方財(cái)政狀況與地方債的收益率相掛鉤，市場(chǎng)會(huì)對(duì)地方政府發(fā)債形成有效的約束；將政府債務(wù)公開(kāi)作為預(yù)算公開(kāi)的重要組成部分，通過(guò)編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)加強(qiáng)地方的預(yù)算約束，同時(shí)資產(chǎn)負(fù)債表要向社會(huì)公開(kāi)；地方政府違反預(yù)算法規(guī)定舉債的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究。

三、新預(yù)算法頒布施行后有待完善的地方

任何一部法律都不可能一輪修法就解決所有問(wèn)題。被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)算法，協(xié)調(diào)的是中央和地方、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系。中央層面還需要抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，同時(shí)，第一，推進(jìn)地方政府信用評(píng)級(jí)制度的建立，繼續(xù)擴(kuò)大和推進(jìn)地方政府債券的自發(fā)自還，切割開(kāi)中央與地方財(cái)政，中央財(cái)政不再是最后的兜底人。第二，逐步剝離融資平臺(tái)，妥善分類(lèi)處理地方債務(wù)融資平臺(tái)，對(duì)于投向保障房、水利等準(zhǔn)公益類(lèi)的在建項(xiàng)目，可以作為地方政府債務(wù)，享政府信用，對(duì)于其他地方債務(wù)融資平臺(tái)可以采取關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等辦法。第三，鼓勵(lì)更多社會(huì)民間資本通過(guò)各種模式、各種渠道進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。第四，將地方債務(wù)指標(biāo)納入地方官員考核范圍，改變以GDP為單一考核目標(biāo)的現(xiàn)狀。

總之，新預(yù)算法體現(xiàn)了財(cái)稅體制改革總體方案的要求，在預(yù)算管理的諸多領(lǐng)域有了新的突破，對(duì)于完善立法、依法建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。

[1]夏祖軍.加快建立全面規(guī)范公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度.中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2014年9月11日.

[2]劉寶亮.地方債遭遇新預(yù)算法債市或迎新變局.中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2014年9月16日.

[3]劉強(qiáng)東.進(jìn)一步完善現(xiàn)代預(yù)算制度.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2014年9月25日.

（作者單位：山西國(guó)際商務(wù)職業(yè)學(xué)院)）