澳大利亞的議會立法程序

馬進譯

（1）聯(lián)邦議會（澳大利亞國會）的立法權(quán)

只有聯(lián)邦議會才有權(quán)制定、更改與廢除聯(lián)邦法律。澳大利亞憲法規(guī)定聯(lián)邦只能針對某些事務上立法，包括：跨國與跨州貿(mào)易，外交，國防，移民，稅務，銀行，保險，婚姻與離婚，貨幣與度量衡，郵政與通信，以及退役與退休金。澳大利亞各州在很多方面保有立法權(quán)，如地方政府事務、道路、醫(yī)院以及學校等。

參議院和眾議院的立法權(quán)有所不同。在與財政的收入和支出相關(guān)的問題上，憲法賦予了眾議院更大的權(quán)力。關(guān)于征稅和財政支出（撥款）的法案不可以由參議院通過，參議院不可以修改關(guān)于征稅和一些支出方面的法案，也不可以因修改法案而增加人民的財政負擔。不過參議院可以向眾議院要求修改相關(guān)法案。

（2）立法準備工作

法案（Bill）是作為立法草案的正式文件，是指立法或修法的提案（Proposal）。一項法案只有經(jīng)兩院通過并經(jīng)總督簽署同意之后才能成為正式法律（Act）。立法的計劃可能來自許多方面，包括政黨方針（往往發(fā)布于競選活動中）、議會成員或某些利益集團的建議，也有許多提案來源于政府部門，尤其是那些有關(guān)日常行政活動的必要議題。內(nèi)閣或總理負責審議提案，相關(guān)部門的部長也可以要求其部門人員進行法案的準備工作。議會法律辦公室（the Officer of Parliamentary Counsel）根據(jù)各部門提出的具體要求起草法案。法案草稿（Draft bills）往往由議員所屬的政黨所服務的政黨委員會進行審議。內(nèi)閣議會事務委員會（the Parliament Business Committee of Cabinet）負責決定法案進入議會討論的時間。

（3）法案通過眾議院審議的通常程序

一項法案在交由眾議院審議的過程中要經(jīng)過一系列階段，包括關(guān)于法案的進展和內(nèi)容的提案（提出動議），支持或反對該提案的演講（辯論），以及關(guān)于提案的投票（眾議院決議）。

a.通知階段

通常希望提出法案的部長將書面通知送交眾議院書記員（the Clerk of the House），由書記員將法案列入下一次開會日的通知報告（ the Notice Paper）。通知遵循標準格式：“我將我關(guān)于……（法案全名）法案的意圖于下一次會期通知?！狈ò傅娜ǔ０ㄔ摲ò傅拇蟾拍康暮头秶?，例如“關(guān)于修訂1974年商業(yè)慣例法及相關(guān)目的的法案”。每個法案同樣也有一個簡稱，如剛才提到的法案簡稱為2001商業(yè)管理修正案。關(guān)于撥款或稅收的法案則不需要通知。

b.一讀階段——向眾議院提交法案

法案通常在眾議院處理政府事務階段進入討論。首先書記員根據(jù)通知報告發(fā)布通知，例如，發(fā)布“一號通知”并宣讀法案的簡稱，然后部長起立并宣布“我提出……法案2010”，并提交一份已簽名法案和注釋備忘錄（用于解釋法案的緣由及其條款大綱）。書記員起立并宣讀法案的全稱。這被稱為“一讀”（first reading）。此前屬于機密的法案及其注釋備忘錄在此階段被發(fā)放給議員，并在國會網(wǎng)站上向社會公布。

通常當部長宣布“現(xiàn)在將進行二讀”時開始進入下一階段（second reading）。部長將就法案的目的、原則和影響作出演講。在演講結(jié)束時，對該法案的辯論將被延期并作為下一次會期的議題。這種程序的中斷是為了在發(fā)表意見和投票之前給議員充分的時間去學習法案及其影響，并提供公眾討論和反映的機會。

二讀以及注釋備忘錄在立法過程中十分重要，并且可能被法庭視為解釋法律條文與目的的參考。

c.二讀階段——辯論

二讀階段的辯論即討論部長所提出的動議。通常是立法過程中最實質(zhì)性的辯論。目的是考察法案的準則規(guī)范。例如辯論可能包括為何該法案應當被支持或反對，提案的必要性以及實現(xiàn)法案目標的其他途徑等。盡管在通知報告上稱“下一會期討論”，但二讀階段的辯論通常在進入會期幾天后才會開始，甚至會更晚。具體時間取決于政府的立法計劃并通常要與反對黨協(xié)商。當辯論重新開始時，反對黨議員（通常是“影子部長”）將概括出反對黨對法案的意見。執(zhí)政議員與非政府議員隨后輪流發(fā)言。辯論的總時間并不受限制。在辯論結(jié)束時，需投票決定眾議院對該動議的意見。如果眾議院表示支持，書記員將起立并宣讀法案的全稱以示二讀階段的結(jié)束。

d.詳細考察

這一階段的目的是逐句考察法案的具體內(nèi)容，并允許提出對法案的修改意見。這一程序不像二讀辯論階段那樣正式，程序比較靈活。例如議員可以針對各項相關(guān)提案多次發(fā)表意見，每次不超過五分鐘。

法案條款將按順序考察，不過如果議員沒有反對則可以將一些條款集中考察，此時稱為“待決條款”。通常議員愿意將法案整體考察這時被稱為“待決法案”。

修改的方式包括省略、替代或增加內(nèi)容。當一項修改意見被提出時，會議議長通常以“待決的修改意見”的形式向眾議院提出問題，不過有時也許要更復雜的程序。如果眾議院投票接受了修改，則還需額外進一步?jīng)Q定關(guān)于“待決條款/法案”的提案。這些程序保證了法案的所有組成部分都經(jīng)過了考察，并在修改過后得到了同意。

不過，議員也有可能一致認為某一法案不需要詳細地考察。這種情況下具體考察階段就可以被省略。會議議長負責確定議員的意愿，如果無人表示反對則允許法案直接進入三讀階段。一般得到各黨支持的法案就不需要詳細地辯論，其他有些從技術(shù)或起草角度而言范圍很窄的法案也不需要，另外，非內(nèi)閣議員也不能對撥款和稅收法案提出意見。

e.三讀階段

該階段是立法的最終階段，通常是例行公事。盡管一般規(guī)定要求三讀啟動于詳細討論法案后的另一會期，實際上眾議院允許部長即時提出“待三讀的法案”。這一階段辯論相對少見，通常集中于法案的要旨，即條款中的事項和法案的日程。當動議被同意后，書記員再次宣讀法案的全稱，以示法案在眾議院的最終通過。

（4）法案通過審議的其他程序endprint

a.聯(lián)邦議事廳通過的法案

在部長進行二讀演講之后，法案也可能被送交聯(lián)邦議事廳進行二讀和詳細考察。聯(lián)邦議事廳是針對少數(shù)特定事務設置的作為代替眾議院議事廳的委員會。所有眾議院議員都可以參與聯(lián)邦議事廳的辯論。該議事廳在眾議院會期內(nèi)進行集會，以使兩組立法過程可以同時進行。一般而言只有可能被通過的法案才會被送交聯(lián)邦議事廳，一并送交的還有政府與反對黨提出的咨詢意見。

聯(lián)邦議事廳的程序與眾議院的大致相同。聯(lián)邦議事廳與眾議院一樣可以修改法案，適用相同的辯論規(guī)則。不過聯(lián)邦議事廳只能同意，不能有分歧，無法達成一致的事宜將被送回眾議院決定。在三讀之前，由聯(lián)邦議事廳討論的法案必須經(jīng)過額外的一個階段——報告階段，此階段內(nèi)將法案報告給眾議院進行考察和投票。只有對聯(lián)邦議事廳不能達成一致的事宜才能進行辯論。

b.共同辯論

當眾議院內(nèi)出現(xiàn)兩個或更多相關(guān)聯(lián)的法案時，就可能發(fā)生共同辯論，即同時針對多個法案進行辯論。在辯論結(jié)束階段將針對不同法案提出問題，并各自分別進入下一階段。

c.對時間的控制——辯論截止時限

如果因為某些原因政府希望加快法案進度，部長就可以宣告其為“緊急法案”。會議議長將提出“待定為緊急法案”的議題并且必須得到一致同意。當眾議院同意緊急法案的宣告后，部長隨之提出確定所有階段時間的動議。如果這些細節(jié)都得到同意，當確定的時間到來時，辯論將立即被打斷，并且處理該階段的問題將被提出。這一程序被稱為“辯論截止時限”（the guillotine）。

也可以通過暫停一般規(guī)定從而限制時間或變更通常程序來加速通過法案。這種安排實際上也是一種辯論截止時限。

d.向委員會咨詢

如果可能的話一項法案將被交付與立法事宜相關(guān)的委員會尋求建議。該委員會可以聽證并搜集與法案相關(guān)的證據(jù)，并且向眾議院提出建議，不過委員會本身并不能修改法案。如果政府接受委員會關(guān)于修改的建議，這將被納入詳細考察階段提出的政府修改意見中。

e.特別法案

關(guān)于財政立法的程序與一般法案有所不同，其中包括撥款以及稅收法案，涉及修憲的法案也有不同程序。

f.由參議院提出的法案

絕大部分政府法案都是由眾議院提出的，因為憲法對參議院能夠制定的法案作出了限制，并且大部分部長都是眾議院成員。

當一項法案在參議院內(nèi)通過后，它將以“正式消息”（formal message）的名義被轉(zhuǎn)送到眾議院，議長會向眾議院宣讀消息的條款。隨后的程序?qū)⑴c眾議院法案相同。

（5）眾議院通過之后的程序

a.轉(zhuǎn)送參議院

當一項法案經(jīng)過眾議院同意后，書記員簽署一項證書附于法案宣稱：“該法案源于眾議院，并在本日之后將以合作之目的呈于參議院?！比绻ò副槐娮h院作出了修改則在送交參議院之前需重印。當法案準備妥當，會議議長簽署一項文件名為“消息”（message），向參議院會議主席提出，宣稱：“眾議院將……法案（全名）轉(zhuǎn)送參議院，并希望得到參議院的合作。”隨后該消息和法案將由儀仗官交予參議院。

b.參議院程序

在參議院內(nèi)法案再次經(jīng)過三讀。法案通過參議院后，還需單獨或與修正案一并送交回眾議院。若根據(jù)憲法規(guī)定參議院不能修正某些法案，則其可以請求眾議院作出修改。眾議院可以同意也可以否決參議院的修正案或修改提議。

c.兩院持不同意見

如果兩院有不同意見，則法案將會在兩院之間來回以尋求最終一致。如果無法達成一致，則法案會被“擱置”。根據(jù)憲法規(guī)定如果出現(xiàn)無法解決的僵局則可能導致兩院被總督解散和各院的重新選舉。

d.同意

如果法案得到了兩院的最終一致同意，并經(jīng)書記員核對和認證，則將被送交總督予以同意?？偠降耐獗硎鰹椋骸耙耘踔彝庠摲?。”此時法案成為正式的議會法律以及國家法律的一部分，不過隨后該法的合憲性還可能受到法院的審查。

e.法律生效

一項法律通常在總督同意之后便生效，但并不一定。一項法案可以選定一個生效時間，可能是回溯的，也可能是在某個特定事件之后，還可能由政府或總督隨后確定一個時間。如果沒有明確指出生效時間，則該法案在經(jīng)總督同意后28天起生效。

（6）一些相關(guān)數(shù)據(jù)

平均每年有200件法案進入議會討論。其中約90%是由眾議院提出，約80%的法案最后成為了正式法律。立法的時間占據(jù)了眾議院總活動時間的55%。

（7）委任立法

議會還可以將其部分立法權(quán)委任給行政機關(guān)，行政機關(guān)能夠制定的法律包括規(guī)定、法定規(guī)則、地方法規(guī)、命令、條例、文件或決定等，取決于議會法律所賦予的權(quán)力。委任立法必須經(jīng)正式法律授權(quán)，必須被上報給兩院，并且可以被任意一院提出動議進行否決。有些法律規(guī)定其授權(quán)的委任立法在生效前必須經(jīng)過兩院批準。所有的委任立法都將由參議院法規(guī)和條例常設委員會進行嚴密檢查。

（8）相關(guān)歷史

聯(lián)邦議會以及各州議會所遵循的立法程序沿襲自英國長達幾世紀的歷史經(jīng)驗?！胺ò浮痹疽鉃椤罢堅浮保╬etition），實際上指議會向君主提出采取行動或立法的闡述和建議。君主同意后這些法案便成為成文法。

立法過程中的若干“讀”的階段起源于最初多數(shù)議會成員不識字并且尚未有印刷版本的法案出現(xiàn)。因此當時必須由書記員宣讀全部法案內(nèi)容以告知議會成員。

附表：立法程序

（法案可以先被參議院或眾議院討論，但最終必須經(jīng)過兩院同意）

（作者系澳大利亞墨爾本大學2013級博士生。本文翻譯自House of Representatives， Info Sheet No.7， Making Laws， January 2013）endprint