胡健
2014年3月9日上午,張德江委員長在全國人大常委會工作報告中指出:“堅持把立法決策與改革決策更好結(jié)合起來,抓緊制定和修改同全面深化改革相關(guān)的法律,從法律制度上推動和落實改革舉措,充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動和保障改革方面的重要作用?!边@與習近平總書記所強調(diào)的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)、有序進行”的精神前后呼應(yīng)、一脈相承,進一步展示了執(zhí)政黨堅持依法執(zhí)政、建設(shè)法治中國的歷史自覺和堅定決心。發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用,實質(zhì)上是立法與改革關(guān)系的一次深刻變革。
改革開放初期,計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,改革就意味著必須突破維護計劃經(jīng)濟體制的法律制度或政策底線,“摸著石頭過河”的試錯模式一直存在并被默認,“先改革后立法”成為無奈而又必須的選擇。在這一背景下,“先違法(或違反政策)、既成事實后再修訂法律”的突破和創(chuàng)新成為常見的改革模式。在當時的環(huán)境下,這是不得已而為之,現(xiàn)在看來則是弊多利少:第一,讓改革在沒有相應(yīng)法律依據(jù)和法律保障的情況下進行,使改革者心有余悸,反對改革者理直氣壯,增加了改革的難度,影響了改革的深入發(fā)展。第二,讓改革處于無序狀態(tài),“改革允許試錯”“改革要付出成本與代價”等借口之下產(chǎn)生了不少監(jiān)管真空和灰色地帶,加大了權(quán)錢交易和權(quán)力失控的腐敗風險,形成了既得利益格局,也給下一步深入改革增加了難度。第三,雖然有些明顯違反法律甚至憲法的改革,在事后被證明是有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力,有利于經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家的整體利益,被一些學者認為是“良性違憲”“良性違法”,但這從客觀上損害了法律的權(quán)威,助長了法律虛無主義,從長久來看不利于增強全民的法律意識,不利于建設(shè)法治國家。
從整體趨勢上看,經(jīng)過多年的改革,目前我國已建立起社會主義市場經(jīng)濟體制,中國特色社會主義法律體系也已經(jīng)形成,正在逐步走出“摸著石頭過河”的歷史階段,現(xiàn)在的任務(wù)是進一步完善中國特色社會主義制度,更加重視頂層設(shè)計和總體規(guī)劃,在法治框架內(nèi)進行改革創(chuàng)新,依法推進和實現(xiàn)國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化。因此,“先改革后立法”已經(jīng)不符合時代的要求,“先立法后改革”“邊立法邊改革”,應(yīng)當成為必然趨勢。立法決策更應(yīng)當努力做到與改革決策同步,既確保改革決策的合法性,又爭取多數(shù)群眾的擁護和支持,最大限度凝聚改革共識。
一是,在組織上,需要發(fā)揮人大及其常委會的立法主導作用。立法是一項綜合性很強的工作,歷經(jīng)提出項目、起草、審查、審議、修改等各個環(huán)節(jié),需要各方面、各部門共同配合,也不可避免地會受到各方利益的影響。為了更加充分地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,作為權(quán)力機關(guān)的人大及其常委會責無旁貸,應(yīng)當在立法中切實發(fā)揮主導作用,敢于并善于“在矛盾焦點上砍一刀”。
二是,在制度上,需要完善立法制度尤其是立法體制。當前,幾乎每一項具體的改革措施,都可能涉及與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致甚至相抵觸的情況。面對這種情況,立法機關(guān)要增強立法工作的主動性,該修改的要及時修改,該廢止的要及時廢止,該解釋的要及時解釋,該授權(quán)的要及時授權(quán)。同時,還要按照簡政放權(quán)的要求,從國家長遠發(fā)展的深層次上思考,哪些權(quán)限可以下放地方,哪些方面可以予以授權(quán),哪些規(guī)制可以考慮放松,哪些審批可以予以取消,適時調(diào)整中央與地方的立法權(quán)限和事權(quán)劃分,充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性,為發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用提供堅實的體制保障。
三是,在方式上,需要更加充分地發(fā)揮立法解釋和特定授權(quán)的獨特作用。我國當前正處于改革開放這一重大的歷史變革期、社會轉(zhuǎn)型期,可謂是“三千年未有之大變局”,法律穩(wěn)定性與改革變動性的矛盾十分突出。但需要強調(diào)的是,改革并不意味著可以觸碰法律紅線、逾越法律底線,相反,改革首先要求堅持依法辦事,運用法治思維和法治方式推進各項改革舉措。需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序進行。一些局部的改革創(chuàng)新處于探索過程之中,還需要逐步總結(jié)教訓、積累經(jīng)驗,向全國范圍推廣的條件還不具備,通過立法予以確認的條件還不成熟的,還可以通過立法解釋或者法律授權(quán)的方式允許先行先試。
發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,充分體現(xiàn)了法治對于全面深化改革的“壓艙石”和“減壓閥”的重大作用。正如一位全國人大代表所說的:如果說改革會有失誤,那法治的作用就體現(xiàn)為及時糾錯;如果說改革要付出代價,法治的作用就是最大限度地降低成本;如果說改革有風險,那法治就是把控風險的有效保證。
(作者系清華大學法學博士)endprint