中國(guó)高等教育政府問(wèn)責(zé)的缺位與補(bǔ)償

楊蘭芳++陳萬(wàn)明??

摘 要：本文以政府高等教育問(wèn)責(zé)為命題，基于中美兩國(guó)政府和高校問(wèn)責(zé)報(bào)告案例的對(duì)比與分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)高等教育政府年度問(wèn)責(zé)報(bào)告存在四點(diǎn)缺位。它們分別是問(wèn)責(zé)主體、客體不明確，問(wèn)責(zé)程序不完善，問(wèn)責(zé)法律依據(jù)不完整；忽視財(cái)政投入、教育公平、大學(xué)生就業(yè)等社會(huì)關(guān)注度較高問(wèn)題的回應(yīng)，問(wèn)責(zé)數(shù)據(jù)陳述性多而可比性不足；中央與地方問(wèn)責(zé)權(quán)責(zé)體系不清晰，中央政府問(wèn)責(zé)過(guò)多，地方政府問(wèn)責(zé)特色不明顯；同體問(wèn)責(zé)多而異體問(wèn)責(zé)少，績(jī)效問(wèn)責(zé)與財(cái)政撥款脫鉤，問(wèn)責(zé)結(jié)果利用有限等。由此提出加快高等教育問(wèn)責(zé)立法，重視財(cái)政投入問(wèn)責(zé)，增加教育公平、社會(huì)就業(yè)等社會(huì)責(zé)任問(wèn)責(zé)指標(biāo)，鼓勵(lì)地方政府和高校結(jié)合自己特色進(jìn)行問(wèn)責(zé)等補(bǔ)償措施。

關(guān)鍵詞：高等教育；政府問(wèn)責(zé)；年度報(bào)告；案例分析

高等教育問(wèn)責(zé)制已經(jīng)成為我國(guó)政府部門及社會(huì)公眾監(jiān)督高校管理的一項(xiàng)重要手段及制度。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：“加強(qiáng)教育監(jiān)督，完善教育問(wèn)責(zé)機(jī)制，把推進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展作為各級(jí)黨委和政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容，建立高等學(xué)校質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度?！?011年，各學(xué)校相繼公布《本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告》，報(bào)告以自我評(píng)價(jià)、主動(dòng)問(wèn)責(zé)的形式，回應(yīng)社會(huì)對(duì)教育的問(wèn)責(zé)，提高了公眾對(duì)高等教育質(zhì)量的知情權(quán)。然而，報(bào)告一般以自我表?yè)P(yáng)為主，回避了高等教育公平、就業(yè)率低、教育經(jīng)費(fèi)投入不足等社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，政府及高校的公信力受到質(zhì)疑。因此，建立科學(xué)、嚴(yán)格、權(quán)責(zé)清晰的問(wèn)責(zé)體制，對(duì)保證政府對(duì)高等教育的監(jiān)督，保證高等教育質(zhì)量，滿足社會(huì)公眾期望，實(shí)現(xiàn)高校自我生存發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)高等教育問(wèn)責(zé)研究始于1998年李延成介紹美國(guó)高等教育認(rèn)證制度。目前相關(guān)領(lǐng)域研究主要集中在兩個(gè)方面：其一是對(duì)高等教育問(wèn)責(zé)的概念、體系和模式的理論梳理；其二是介紹發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育問(wèn)責(zé)制。但總體研究有三個(gè)方面的不足：一是理論知識(shí)存量不足。截止2013年7月30日止，在中國(guó)知網(wǎng)CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)中以題名為“高等教育”或“高?！被颉按髮W(xué)”并且有“問(wèn)責(zé)”的期刊文章只有77篇，84%的文章集中在高等教育學(xué)科，68%的文章是2009年以后的，需要借鑒公共行政領(lǐng)域的概念和分析范式。[1]二是研究高等教育政府問(wèn)責(zé)問(wèn)題較少，尤其是地方政府教育問(wèn)責(zé)制關(guān)注較少。三是實(shí)證研究少，缺乏針對(duì)教育行政部門和學(xué)校年度報(bào)告的實(shí)證性案例分析。研究理論的滯后性、方法的單一性和缺乏針對(duì)性直接制約著我國(guó)高等教育問(wèn)責(zé)制的成效。

本文以中美兩國(guó)政府和高校的高等教育年度報(bào)告為實(shí)例，闡明中美兩國(guó)高等教育政府問(wèn)責(zé)年度報(bào)告的內(nèi)容和實(shí)施方式。將中美兩國(guó)的政府問(wèn)責(zé)年度報(bào)告進(jìn)行對(duì)比，分析我國(guó)高等教育政府問(wèn)責(zé)的缺位，并提出我國(guó)高等教育政府問(wèn)責(zé)制的補(bǔ)償機(jī)制。

一、中美兩國(guó)中央政府高等教育年度問(wèn)責(zé)報(bào)告對(duì)比

政府年度教育工作報(bào)告是系統(tǒng)披露教育管理機(jī)構(gòu)、官員政策承諾與業(yè)績(jī)報(bào)告的重要途徑，發(fā)布年度教育工作報(bào)告有利于提高官員政策承諾的民意遵從度和實(shí)現(xiàn)程度， 提升教育治理績(jī)效。因此，合理把握政府年度教育工作報(bào)告公布的方式和內(nèi)容，是推進(jìn)高等教育問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)的重要途徑。

（一）中美兩國(guó)中央政府高等教育年度問(wèn)責(zé)報(bào)告對(duì)比

美國(guó)高等教育問(wèn)責(zé)是全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化和以州問(wèn)責(zé)為核心的問(wèn)責(zé)模式，國(guó)家從法律上把高等教育的管理權(quán)劃歸于各州，聯(lián)邦教育部對(duì)高等教育并不進(jìn)行直接管理。聯(lián)邦政府通過(guò)立法和撥款對(duì)高等教育進(jìn)行宏觀控制與引導(dǎo)。2005年，聯(lián)邦政府成立高等教育未來(lái)委員會(huì)以加強(qiáng)對(duì)高等教育的問(wèn)責(zé)，未來(lái)委員會(huì)成員由來(lái)自社會(huì)中不同的利益代表組成，如高等院校校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)人員、政策倡導(dǎo)組織、商業(yè)團(tuán)體等。本文以未來(lái)委員會(huì)“2012年教育績(jī)效和問(wèn)責(zé)年度報(bào)告” 為例，含兩個(gè)子報(bào)告，一是2012年聯(lián)邦學(xué)生援助財(cái)年報(bào)告（Fisc Year 2012 Annual Report for Federal Student Aid）[2]，二是2011年財(cái)年績(jī)效和財(cái)務(wù)信息摘要（the Fisc Year 2011 Summary of Performance and Financial Information ， 2011SPFI）[3]。

聯(lián)邦政府除了進(jìn)行財(cái)政問(wèn)責(zé)外，還從司法上確立部分高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和合法性，支持他們進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。教育部設(shè)有國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)中心（National Center Education Statistics，NCES），聯(lián)邦政府從司法上確立NCES的獨(dú)立性，委托該部門向公眾公布信息。如2011年教育統(tǒng)計(jì)摘要（Digest of Education Statistics：2011）[4]年度報(bào)告，主要通過(guò)詳細(xì)的數(shù)據(jù)顯示教育基本狀態(tài)。因此，形成了政府、市場(chǎng)和專業(yè)三種相互制衡的問(wèn)責(zé)力量。

我國(guó)高等教育問(wèn)責(zé)基本上是中央問(wèn)責(zé)集權(quán)制模式，以同體行政問(wèn)責(zé)為主，是自上而下的垂直問(wèn)責(zé)，社會(huì)公眾的市場(chǎng)問(wèn)責(zé)以及教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)問(wèn)責(zé)是象征性的參與，沒(méi)有合法的參與途徑，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的效果與約束。本文以教育部2011年度教育發(fā)展事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)[5]、2012年度教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告[6]為例進(jìn)行分析。從2011年起，教育部要求各高校向其提交年度《本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告》，報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包含本科教育的基本情況、師資與教學(xué)條件、教學(xué)建設(shè)與改革、質(zhì)量保障體系、學(xué)生學(xué)習(xí)效果、特色發(fā)展等，同時(shí)須提供報(bào)告相關(guān)的支撐數(shù)，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)條目除了就業(yè)率、學(xué)生的學(xué)習(xí)和用人單位的滿意度調(diào)查之外，基本與教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公告條目一致。中美兩國(guó)中央政府教育管理部門高等教育的問(wèn)責(zé)內(nèi)容及其方式的差異性見表1 。

（二）中美兩國(guó)地方政府高等教育問(wèn)責(zé)年度報(bào)告對(duì)比

美國(guó)地方高等教育問(wèn)責(zé)體制以多元化為主要特征，機(jī)構(gòu)各不相同，一般有管理委員會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)和計(jì)劃委員會(huì)三種。美國(guó)各州對(duì)各高等學(xué)校進(jìn)行問(wèn)責(zé)，要求各高校每年提供辦學(xué)績(jī)效報(bào)告，評(píng)估結(jié)果是財(cái)政撥款的依據(jù)。本文以馬里蘭州、華盛頓州、加利福尼亞州三個(gè)州政府高等教育年度問(wèn)責(zé)報(bào)告為例來(lái)分析美國(guó)州政府的問(wèn)責(zé)情況。

美國(guó)馬里蘭州政府2012年6月公布的“2011績(jī)效責(zé)任報(bào)告”（2011 Performance Accountability Report）[7]按照社區(qū)學(xué)院、四年制大學(xué)分類分析，報(bào)告詳述了國(guó)家、地方財(cái)政、社會(huì)捐資等教育收入的增減，學(xué)生民族多樣性，學(xué)生保留率，本、碩、博學(xué)位的獲得率及總數(shù)，詳述學(xué)校為本州創(chuàng)造就業(yè)、科技發(fā)展等方面的社會(huì)貢獻(xiàn)，對(duì)高等教育問(wèn)責(zé)的建議等。

美國(guó)華盛頓州政府2009年1月公布的“2007-2008年高等教育問(wèn)責(zé)報(bào)告”（ Higher Education Accountability Report，2007-08）[8] ，用詳細(xì)數(shù)據(jù)分析了華盛頓區(qū)各大學(xué)近七年各指標(biāo)的增減趨勢(shì)，指標(biāo)包含：高需求學(xué)士學(xué)位獲取率，研究生和專業(yè)學(xué)位獲取率，大一新生保留率，全日制新生的一次性畢業(yè)率，副學(xué)士學(xué)位的轉(zhuǎn)學(xué)生的畢業(yè)率，沒(méi)有多余學(xué)分而獲得學(xué)士學(xué)位的比例等六個(gè)方面。

加利福尼亞州政府2007年7月公布了“公立高等教育績(jī)效責(zé)任框架報(bào)告”（Public Higher Education Performance Accountability Framework Report）[9]，報(bào)告從加州種族類別角度評(píng)估各種族的受教育程度，評(píng)估本土美國(guó)人和移民受教育的程度；分析各種族高等教育適齡人數(shù)占總適齡人數(shù)的比例和發(fā)展趨勢(shì)，移民教育流入和流出的狀態(tài)；詳述了各高校促進(jìn)中學(xué)生盡早適應(yīng)大學(xué)生生活、社區(qū)服務(wù)和社會(huì)發(fā)展采取的措施。

我國(guó)地方政府對(duì)高等教育問(wèn)責(zé)的機(jī)構(gòu)是各省、自治區(qū)、直轄市的教育廳，各地方政府的年度教育公告內(nèi)容不僅與教育部年度公告框架基本雷同，而且各省的年度教育報(bào)告框架也基本雷同。因此，本文以2012年江蘇省的“2011年江蘇省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”[10]、“關(guān)于2011年全省地方教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告” [11]兩教育年度工作報(bào)告為例來(lái)分析我國(guó)的地方政府高等教育問(wèn)責(zé)情況，其他地方政府的報(bào)告就不一一列舉。中美兩國(guó)地方政府教育管理部門高等教育的問(wèn)責(zé)內(nèi)容及其方式的差異性見表2。

二、我國(guó)高等教育政府問(wèn)責(zé)的缺位

中美兩國(guó)因政治體制的差異，教育問(wèn)責(zé)體制上有本質(zhì)的區(qū)別。通過(guò)表1、表2的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)中美高等教育政府問(wèn)責(zé)有各自的優(yōu)勢(shì)和不足。美國(guó)重視財(cái)政績(jī)效問(wèn)責(zé)，我國(guó)重專業(yè)知識(shí)技能問(wèn)責(zé)。結(jié)合我國(guó)政治體制實(shí)際，發(fā)現(xiàn)我國(guó)高等教育政府問(wèn)責(zé)的四點(diǎn)缺位。

（一）主體、客體不明確，問(wèn)責(zé)程序不完善，法律依據(jù)不完整

從表1和表2可以看出，美國(guó)的政府問(wèn)責(zé)報(bào)告主體、客體、法律依據(jù)等都比較明確。主體是國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、議會(huì)、司法、專業(yè)教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、大眾，客體是教育管理機(jī)構(gòu)、高校及其責(zé)任人。一旦問(wèn)責(zé)失效，可以按照法律進(jìn)行司法追究，不僅可以追究責(zé)任組織，而且可以追究責(zé)任人，問(wèn)責(zé)程序完善，有良好的高等教育問(wèn)責(zé)約束機(jī)制。

我國(guó)的教育年度工作報(bào)告只公布問(wèn)責(zé)的責(zé)任機(jī)構(gòu)，沒(méi)有落實(shí)到具體某官員和大學(xué)管理人員，而且問(wèn)責(zé)報(bào)告的法律來(lái)源也不完整。理論上只要是擔(dān)負(fù)著高等教育公共職責(zé)、行使高等教育公共職責(zé)權(quán)的組織和人員都是問(wèn)責(zé)的對(duì)象，任何組織和個(gè)人都不能有免受問(wèn)責(zé)的特權(quán)。我國(guó)高等教育問(wèn)責(zé)報(bào)告問(wèn)責(zé)主體、客體和法律依據(jù)不完整，程序不完善，將導(dǎo)致問(wèn)責(zé)失效后責(zé)任難以追究。

（二）忽視財(cái)政投入、教育公平、大學(xué)生就業(yè)等社會(huì)關(guān)注度較高問(wèn)題的問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)報(bào)告數(shù)據(jù)陳述多而可比性不足

從表1和表2可以看出，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)除了重視高校的辦學(xué)質(zhì)量與績(jī)效問(wèn)責(zé)外，非常重視大學(xué)生的財(cái)政援助、教育公平、大學(xué)生就業(yè)、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展等方面問(wèn)責(zé)。20世紀(jì)80年代開始，大約40%的學(xué)生每年受到聯(lián)邦資助，中央和地方的教育問(wèn)責(zé)報(bào)告都涉及少數(shù)民族、女性、貧困人口接受和完成高等教育的內(nèi)容。詳細(xì)報(bào)告政府在大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)跟蹤、勞動(dòng)力培訓(xùn)方面的努力，引導(dǎo)高校對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展擔(dān)當(dāng)?shù)募w責(zé)任的關(guān)注。各類年度報(bào)告，通篇用詳實(shí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行州內(nèi)外縱橫比較和分析，詳述本州高等教育各個(gè)方面的發(fā)展、進(jìn)步和存在的問(wèn)題。報(bào)告為社會(huì)、家長(zhǎng)等核心利益相關(guān)者評(píng)估高校的實(shí)際辦學(xué)水平、甄別學(xué)校提供了可參考的依據(jù)，顯現(xiàn)政府對(duì)文明社會(huì)基本倫理道德及其普適價(jià)值觀等社會(huì)契約的履行。

我國(guó)政府教育年度報(bào)告對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入、教育公平、大學(xué)生就業(yè)等熱點(diǎn)問(wèn)題無(wú)明確的回應(yīng)。通篇是宏觀的數(shù)據(jù)列舉，既缺少民族、性別、貧困人口等促進(jìn)教育公平的分析和統(tǒng)計(jì)，又缺少勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展等社會(huì)責(zé)任方面的統(tǒng)計(jì)和分析。學(xué)校提交的年度質(zhì)量報(bào)告似成果展示報(bào)告，涉及招生質(zhì)量的，生源和參加各種競(jìng)賽的數(shù)據(jù)顯示多；涉及教學(xué)質(zhì)量的，參與行政評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)審獲獎(jiǎng)的數(shù)據(jù)顯示多。高等教育屬于社會(huì)公益事業(yè)，高校以服務(wù)于公共利益為基本目標(biāo)，如果忽視對(duì)教育公平和社會(huì)責(zé)任方面的考察，一方面會(huì)導(dǎo)致高校辦學(xué)功利主義傾向，影響和諧社會(huì)體系的建立，另一方面數(shù)據(jù)的可比性不足將導(dǎo)致公眾無(wú)法知曉高校的實(shí)際辦學(xué)水平，在選擇學(xué)校時(shí)無(wú)法甄別。

（三）中央與地方問(wèn)責(zé)權(quán)責(zé)體系不清晰，中央問(wèn)責(zé)宏觀引導(dǎo)性不夠，地方問(wèn)責(zé)特色不明顯

從表1和表2可以看出，美國(guó)的聯(lián)邦政府和州政府的高等教育問(wèn)責(zé)權(quán)責(zé)體系明晰，權(quán)限各不相同。聯(lián)邦教育部主要進(jìn)行財(cái)政問(wèn)責(zé)，如制定高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃和財(cái)政撥款計(jì)劃，并通過(guò)教育統(tǒng)計(jì)中心或?qū)I(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)控、審查進(jìn)程，同時(shí)聯(lián)邦教育部鼓勵(lì)各州制定不同的問(wèn)責(zé)指標(biāo)。州教育管理機(jī)構(gòu)職責(zé)是高等教育立法、審批建立新的公立高等學(xué)校，負(fù)責(zé)向公立高校撥款。州政府問(wèn)責(zé)的主要內(nèi)容包含辦學(xué)質(zhì)量、規(guī)模、績(jī)效、教育公平、再就業(yè)培訓(xùn)等，州政府同時(shí)鼓勵(lì)各高校將其評(píng)估結(jié)果與其他高校進(jìn)行對(duì)比。美國(guó)各州的教育問(wèn)責(zé)報(bào)告依據(jù)本省的特點(diǎn)，具有地方特色。

我國(guó)教育部、省教育廳、高校之間的問(wèn)責(zé)職能沒(méi)有明確的分工和互補(bǔ)，問(wèn)責(zé)權(quán)力過(guò)分集中在教育部，問(wèn)責(zé)內(nèi)容大而全，包括財(cái)政投入、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)績(jī)效等，而美國(guó)教育部通過(guò)財(cái)政和立法手段來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)高等教育發(fā)展方向。我國(guó)各省的問(wèn)責(zé)框架和內(nèi)容雷同，既沒(méi)有省際之間的比較，也沒(méi)有立足本省對(duì)本地區(qū)教育發(fā)展方面進(jìn)行分析。我國(guó)高等教育這種問(wèn)責(zé)權(quán)責(zé)體系模糊，職能重疊，一方面造成了政府資源的浪費(fèi)，提高了問(wèn)責(zé)成本，另一方面會(huì)導(dǎo)致全國(guó)教育發(fā)展千人一面，地方問(wèn)責(zé)沒(méi)有起到引導(dǎo)本地區(qū)教育特色發(fā)展的作用。

（四）同體問(wèn)責(zé)多而異體問(wèn)責(zé)少，績(jī)效問(wèn)責(zé)與財(cái)政撥款脫鉤，問(wèn)責(zé)結(jié)果利用有限

美國(guó)聯(lián)邦教育部問(wèn)責(zé)報(bào)告向國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和大眾公布，公布核心利益相關(guān)者提出的建議、意見，既回應(yīng)上級(jí)行政主管的問(wèn)責(zé)，也回應(yīng)大眾的問(wèn)責(zé)。同時(shí)，從司法保證高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和合理性，支持評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，同體、異體問(wèn)責(zé)并存，政府、市場(chǎng)、專業(yè)問(wèn)責(zé)相互制約相互平衡，有效提高了問(wèn)責(zé)內(nèi)容的可靠性。此外，對(duì)高校的績(jī)效評(píng)估結(jié)果是政府財(cái)政投資的依據(jù)，對(duì)提高辦學(xué)質(zhì)量起到了促進(jìn)作用，問(wèn)責(zé)結(jié)果利用率高。

從我國(guó)教育問(wèn)責(zé)報(bào)告來(lái)看，基本上屬于典型同體行政問(wèn)責(zé)，是以中央政府為主導(dǎo)的針對(duì)學(xué)校的問(wèn)責(zé)，是自上而下的垂直問(wèn)責(zé)，社會(huì)公眾參與的渠道還不暢通，參與方式以媒體披露為主。這種政府問(wèn)責(zé)和社會(huì)問(wèn)責(zé)相脫離的高等教育問(wèn)責(zé)制，不僅影響高等教育質(zhì)量問(wèn)責(zé)公信力，而且最終影響我國(guó)高等教育質(zhì)量問(wèn)責(zé)體系的有效性。此外，我國(guó)政府對(duì)高校的績(jī)效評(píng)估與財(cái)政投資的脫鉤，對(duì)高校努力提高辦學(xué)質(zhì)量沒(méi)有相應(yīng)的刺激，問(wèn)責(zé)結(jié)果利用率低。

三、我國(guó)高等教育政府問(wèn)責(zé)的補(bǔ)償

根據(jù)上文對(duì)我國(guó)高等教育問(wèn)責(zé)缺位的分析，圍繞教育問(wèn)責(zé)體系中“對(duì)誰(shuí)問(wèn)、誰(shuí)來(lái)問(wèn)、問(wèn)什么、怎么問(wèn)、如何辦”等中心議題，提出高等教育問(wèn)責(zé)制度的四點(diǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

（一）加強(qiáng)高等教育問(wèn)責(zé)立法，明確問(wèn)責(zé)主體、客體和問(wèn)責(zé)的權(quán)責(zé)體系，完善高等教育問(wèn)責(zé)程序，防止問(wèn)責(zé)后果無(wú)法追究

我國(guó)必須從法律上完善和明確高等教育問(wèn)責(zé)的主體、客體，中央與地方政府的高等教育問(wèn)責(zé)職能，改變目前問(wèn)責(zé)主客體模糊，問(wèn)責(zé)法律依據(jù)不足，問(wèn)責(zé)結(jié)果無(wú)法利用的現(xiàn)狀。1993年的《中國(guó)教育改革發(fā)展綱要》就提出，到本世紀(jì)末財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)要占GDP的4%，可這個(gè)比例在19年后的2012年才實(shí)現(xiàn)。多年沒(méi)有達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的責(zé)任至今無(wú)法追究，究其原因與沒(méi)有明確問(wèn)責(zé)的主體和客體，中央和地方財(cái)政投入數(shù)目責(zé)任劃分，投入達(dá)標(biāo)或投入不足的獎(jiǎng)懲措施等因素有關(guān)，導(dǎo)致政府的公信力下降，被指責(zé)“政府說(shuō)話不算數(shù)”。因此，如果不明確教育管理機(jī)構(gòu)及其工作人員的問(wèn)責(zé)責(zé)任、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)失效的后果，問(wèn)責(zé)就失去嚴(yán)肅性和約束性。

因此，我國(guó)高等教育行政問(wèn)責(zé)應(yīng)首先從法律上明確問(wèn)責(zé)主體和客體，打破政府對(duì)教育問(wèn)責(zé)的壟斷，確立公眾和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的司法地位，逐步建立國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)力量和學(xué)術(shù)立場(chǎng)等多種外部監(jiān)督者共同參與并有序組織、有法可依的問(wèn)責(zé)體系，促進(jìn)主體和客體各方相互理解。通過(guò)多方評(píng)估的“信息補(bǔ)償”方式，控制公信力下降，重塑政策公信力。其次是借鑒美國(guó)問(wèn)責(zé)經(jīng)驗(yàn)，充分利用績(jī)效問(wèn)責(zé)結(jié)果，通過(guò)績(jī)效撥款等財(cái)政手段對(duì)高校進(jìn)行制約和管理，把評(píng)估結(jié)果作為對(duì)學(xué)校項(xiàng)目投資、學(xué)生貸款、獎(jiǎng)學(xué)金資助重要依據(jù)之一。只有借助上述柔性管理手段，才不會(huì)引起激烈的動(dòng)蕩和沖突。

（二）回應(yīng)社會(huì)關(guān)切熱點(diǎn)問(wèn)題，完善財(cái)政問(wèn)責(zé)，增加教育公平和勞動(dòng)力再就業(yè)培訓(xùn)等社會(huì)責(zé)任問(wèn)責(zé)指標(biāo)，重視問(wèn)責(zé)數(shù)據(jù)的可比性，防止問(wèn)責(zé)功利化和表面化

教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)責(zé)應(yīng)該是政府的首要責(zé)任，如果缺少財(cái)政問(wèn)責(zé)，政治問(wèn)責(zé)就是空的，民主法治也是空的，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因此我國(guó)必須盡快明確各級(jí)政府的高等教育財(cái)政投入責(zé)任劃分，落實(shí)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的三個(gè)增長(zhǎng)要求。

教育公平問(wèn)題公眾和媒體呼聲密集，近幾年報(bào)名參加高考的人數(shù)越來(lái)越少，除了計(jì)劃生育和出國(guó)留學(xué)因素之外，家庭無(wú)法支付大學(xué)學(xué)費(fèi)是其中的一個(gè)重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，放棄高考的大部分分布在中西部貧困地區(qū)。這就需要通過(guò)財(cái)政、司法等問(wèn)責(zé)手段，進(jìn)行宏觀調(diào)控，在財(cái)政撥款、招生計(jì)劃等資源分配上適度向中西部?jī)A斜，促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)公平。

大學(xué)生就業(yè)難已成為社會(huì)普遍關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)政府可借鑒美國(guó)州政府做法，建立就業(yè)監(jiān)察系統(tǒng)，定期跟蹤大學(xué)生就業(yè)情況，并及時(shí)將跟蹤結(jié)果反饋給高校、學(xué)生及其家長(zhǎng)。同時(shí)通過(guò)就業(yè)再培訓(xùn)問(wèn)責(zé)，引導(dǎo)大學(xué)對(duì)社會(huì)開放，開展大學(xué)畢業(yè)生和社會(huì)勞動(dòng)力再就業(yè)培訓(xùn)。

在報(bào)告提供的數(shù)據(jù)上，中央政府應(yīng)鼓勵(lì)地方政府，地方政府應(yīng)鼓勵(lì)高校對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行縱橫比較和分析，改變目前報(bào)告羅列成績(jī)多，分析問(wèn)題少，定性描述多，定量數(shù)據(jù)少，絕對(duì)數(shù)據(jù)多，相對(duì)數(shù)據(jù)少，公眾無(wú)法通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行比較和鑒別的現(xiàn)狀。

因此，教育行政管理部門的問(wèn)責(zé)報(bào)告首先應(yīng)該回應(yīng)中央政府和大眾關(guān)于財(cái)政投入、教育公平、就業(yè)率等熱點(diǎn)問(wèn)題；其次是必須進(jìn)一步明確高等教育的公共利益問(wèn)責(zé)指標(biāo)，在引導(dǎo)高校關(guān)注辦學(xué)績(jī)效的同時(shí)，關(guān)注教育公平和社會(huì)就業(yè)等社會(huì)責(zé)任；再次是要求各類年度教育問(wèn)責(zé)報(bào)告進(jìn)行各類數(shù)據(jù)的分析與比較，為公眾甄別學(xué)校提供參考，為政府財(cái)政投入提供依據(jù)，使得教育規(guī)劃綱要問(wèn)責(zé)真正落實(shí)到位。

（三）重視地方政府高等教育問(wèn)責(zé)指標(biāo)的制定和問(wèn)責(zé)目標(biāo)的執(zhí)行，鼓勵(lì)和引導(dǎo)高等教育特色發(fā)展，防止高等教育均質(zhì)化

地域性是高校的特質(zhì)之一，它不僅表現(xiàn)在為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)， 而且對(duì)所在省區(qū)的文化指數(shù)、人文環(huán)境、公共道德建設(shè)、社會(huì)的和諧發(fā)展有重要作用，它是地區(qū)文化的象征。因此，應(yīng)重視地方政府問(wèn)責(zé)指標(biāo)的制定。

基于我國(guó)各地方政府的年度報(bào)告與中央雷同，沒(méi)有地方特色的問(wèn)題，我國(guó)中央政府應(yīng)適度下放問(wèn)責(zé)權(quán)限，充分尊重各省資源和辦學(xué)特點(diǎn)，鼓勵(lì)各省制定自己的問(wèn)責(zé)指標(biāo)，鼓勵(lì)各省之間進(jìn)行對(duì)比，使得各省區(qū)高等教育呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)。地方政府問(wèn)責(zé)應(yīng)避免與中央政府問(wèn)責(zé)報(bào)告雷同，簡(jiǎn)單羅列事實(shí)數(shù)據(jù)，應(yīng)進(jìn)一步詳述促進(jìn)教育公平、提高大學(xué)生就業(yè)率、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展的舉措及其成效。指標(biāo)選取上可以采用必選加自選的方式進(jìn)行制定，必選部分如辦學(xué)規(guī)模、質(zhì)量、績(jī)效，促進(jìn)教育公平和社會(huì)就業(yè)的社會(huì)責(zé)任等，是地方政府和高校必須提供的，自選是地方政府和高校結(jié)合區(qū)域特征和自身的優(yōu)劣勢(shì)提供的。

（四）順應(yīng)高等教育國(guó)際化趨勢(shì)，主動(dòng)及時(shí)披露高等教育相關(guān)信息，自覺(jué)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，防止發(fā)生高等教育危機(jī)事件

依據(jù)ISO26000國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織頒布的全球首個(gè)社會(huì)責(zé)任國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)責(zé)任是指“組織通過(guò)透明和道德的行為，為其決策和活動(dòng)對(duì)社會(huì)和環(huán)境的影響而承擔(dān)的責(zé)任”。ISO26000適用于所有組織類型的所有決策和活動(dòng)，包括管理一般性社會(huì)事務(wù)的政府。由于政府是高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品的委托人，決定了政府對(duì)高等教育投入、教育公平、就業(yè)服務(wù)、師資培訓(xùn)、教育規(guī)模、教育質(zhì)量、法規(guī)健全等相關(guān)活動(dòng)承擔(dān)最終責(zé)任。按照ISO26000社會(huì)責(zé)任國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)該主動(dòng)向社會(huì)公眾進(jìn)行信息披露，自覺(jué)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。ISO26000社會(huì)責(zé)任國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還強(qiáng)調(diào)組織的行為規(guī)范要與國(guó)際行為規(guī)范相適應(yīng)。在高等教育國(guó)際化發(fā)展背景下，高等教育政府問(wèn)責(zé)的水平將影響到中國(guó)高等教育國(guó)際化的步伐，進(jìn)而影響到中國(guó)政府在全球教育話語(yǔ)體系中的地位和形象。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）