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    市民化趨勢(shì)下農(nóng)民工住房制度改革和政策研究

    2014-07-01 23:27:42
    關(guān)鍵詞:城中村市民化城鎮(zhèn)

    賈 晶

    (武漢商學(xué)院 機(jī)電工程與汽車服務(wù)學(xué)院,湖北 武漢 430056)

    市民化趨勢(shì)下農(nóng)民工住房制度改革和政策研究

    賈 晶

    (武漢商學(xué)院 機(jī)電工程與汽車服務(wù)學(xué)院,湖北 武漢 430056)

    本文通過分析進(jìn)城農(nóng)民工市民化趨勢(shì)下的居住狀況,梳理住房制度發(fā)展和政策調(diào)控成效,提出住房制度改革對(duì)策:消除制度性障礙,大力推進(jìn)公共住房體系建設(shè),規(guī)劃“城中村”發(fā)展,完善住房保障資金政策,促進(jìn)城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展。

    農(nóng)民工;市民化;住房制度改革

    城鎮(zhèn)化的過程就是農(nóng)村人口向城市遷移的過程。1978 年至2012年是我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期,2012 年全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到 52.57%。在當(dāng)今中國(guó),“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊背蔀槊恳粦艏彝サ膲?mèng)想和奮斗目標(biāo)。但是農(nóng)民工數(shù)量眾多,其居住問題十分突出,城鎮(zhèn)住房制度和政策并沒有把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房體系和保障范圍內(nèi)?!熬诱哂衅湮荨笔寝r(nóng)民工市民化的落腳點(diǎn),是社會(huì)公平的保證。解決農(nóng)民工的城市住房問題,使他們能夠穩(wěn)定長(zhǎng)久地居住在城市,有利于為城市經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)提供保障,有利于帶動(dòng)建筑業(yè)及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

    一、農(nóng)民工市民化受到住房問題阻礙

    1.農(nóng)民工市民化促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程

    城市化是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度而必然出現(xiàn)的歷史發(fā)展階段。按照美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆(Ray. M. Northam)提出的“諾瑟姆曲線”,城鎮(zhèn)化率在 30%~70% 的區(qū)間是快速發(fā)展的階段,中國(guó)目前仍然處在這個(gè)階段,預(yù)計(jì)未來幾年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將每年提高0.8%~1%。保守估計(jì),未來20到30年,中國(guó)新增城鎮(zhèn)人口約為2~3億,其中大部分是進(jìn)城的農(nóng)民工。中國(guó)社科院《中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)報(bào)告》(2013)提出,今后我國(guó)將實(shí)現(xiàn)從低成本推進(jìn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式向落實(shí)基本公共服務(wù)的質(zhì)量型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變,推動(dòng)農(nóng)民工融入城市,這是下一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容。

    2.農(nóng)民工市民化受到住房問題阻礙

    過去十年,中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人口激增產(chǎn)生了巨大的住房需求。城鎮(zhèn)住房建設(shè)與城鎮(zhèn)化水平之間存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系,根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示 ,全國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口為66557萬(wàn)人,占總?cè)丝诘?9.68%,同2000年第五次全國(guó)人口普查相比,城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。“城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需影響”課題組對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口進(jìn)行了預(yù)測(cè),分別按城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1%和 1.2%預(yù)測(cè)了2020年需要增加住宅面積分別為 42142.9萬(wàn)平方米和 49135.6萬(wàn)平方米。

    高房?jī)r(jià)導(dǎo)致低收入農(nóng)民工群體住房困難。中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布《2013年12月中國(guó)房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)百城價(jià)格指數(shù)報(bào)告》顯示,2013年12月全國(guó)100個(gè)城市(新建)住宅平均價(jià)格為10833元/平方米,環(huán)比11月上漲0.70%,2013年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的我國(guó)外出打工的農(nóng)民工月收入2290元,房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民工群體的承受能力。由于城市化進(jìn)程的加快,人口在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律主導(dǎo)資源配置的背景下高度、過快地集中于城鎮(zhèn),不斷加速對(duì)城鎮(zhèn)用地和住房供應(yīng)的巨大需求。由于城鎮(zhèn)土地資源的稀缺性,住房供給短期內(nèi)跟不上住房需求增長(zhǎng)速度,城鎮(zhèn)住房供求失衡,推動(dòng)土地價(jià)格和住房?jī)r(jià)格上漲,超越了低收入農(nóng)民工住房支付能力。

    二、農(nóng)民工居住狀況分析

    1.我國(guó)農(nóng)民工居住來源

    我國(guó)農(nóng)民工居住條件整體較差,房屋供應(yīng)不足,居住位置偏僻、環(huán)境差。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示,我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到26261萬(wàn)人。在農(nóng)民工居住情況方面,外出農(nóng)民工仍是以雇主或單位提供住宿為主,真正能夠在城市購(gòu)買房子的農(nóng)民工是少數(shù)。一般農(nóng)民工的住房主要有以下幾種來源:工棚、集體宿舍、出租房、親戚朋友的家(見表1)。

    表1 2012年中國(guó)農(nóng)民工居住來源情況統(tǒng)計(jì) (數(shù)據(jù)來源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局)

    報(bào)告指出,近幾年外出農(nóng)民工居住情況呈現(xiàn)出與他人合租住房比重上升、獨(dú)立租賃住房比重下降的趨勢(shì);另外,在務(wù)工地自購(gòu)房比重下降、外地就業(yè)回家居住比重上升。與上年相比,由雇主或單位提供免費(fèi)住宿的比重下降了0.4個(gè)百分點(diǎn);不提供住宿但有住房補(bǔ)貼的比重提高了0.4個(gè)百分點(diǎn)(見表2)。

    表2 2012年農(nóng)民工居住補(bǔ)貼情況統(tǒng)計(jì)(數(shù)據(jù)來源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局)

    2.農(nóng)民工的居住條件和空間分布

    農(nóng)民工住房的獲得途徑單一,主要來源于市場(chǎng),這導(dǎo)致農(nóng)民工住房條件差、居住擁擠和居住隔離等問題產(chǎn)生,負(fù)面影響顯著。由于農(nóng)民工的聚居,城鄉(xiāng)結(jié)合部很容易成為“貧民窟”,從而影響到人們生活的安全[1]。

    農(nóng)民工居住區(qū)郊區(qū)化趨勢(shì)明顯,大都分布在城鎮(zhèn)邊緣地帶或者城鄉(xiāng)結(jié)合部,交通便利、基本生活功能俱全,社會(huì)管理松散,有大量廉價(jià)出租的房屋。一般農(nóng)民工集聚區(qū)主要包括四大類:(1)單位宿舍。大多數(shù)農(nóng)民工在制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)工作,很多都居住在企業(yè)宿舍或工棚里;(2)規(guī)?;鈦砣丝诩蹍^(qū)。多由政府建造,有相對(duì)有力的政府干預(yù)和管理;(3)農(nóng)村在集體建設(shè)用地上面向農(nóng)民工建造的集中式住宅。多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市郊,村集體參與管理,基礎(chǔ)設(shè)施可能相對(duì)落后,治安、消防、社區(qū)環(huán)境等問題突出;(4)“城中村”。城鎮(zhèn)農(nóng)民在自己的宅基地上建造的出租屋,農(nóng)民工的空間集聚密度提高,珠三角地區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)的城中村現(xiàn)象都屬于這種類型[2]。

    三、我國(guó)住房制度發(fā)展歷程和政策調(diào)控成效

    1.住房市場(chǎng)化改革探索和推進(jìn)階段(1979-1993年)

    1978年9月,鄧小平同志指出:“解決住房問題的政策能不能路子寬些,譬如允許私人建房或者私建公助,分期付,把私人手中的錢動(dòng)員出來?!编囆∑酵镜闹v話打破了原有福利住房制度的傳統(tǒng),為城鎮(zhèn)住房制度改革提供了基本思路。1986年,我國(guó)深入推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革,成立了住房改革專門機(jī)構(gòu),指導(dǎo)全國(guó)各地住房改革。1991年,國(guó)家提出合作建房、加快公房出售等多種改革思路,并強(qiáng)調(diào)通過住房制度改革緩解城鎮(zhèn)居民住房緊張,改善住房條件,逐歩實(shí)行住房商品化,形成了租售并舉的綜合措施思路[3]。

    2.城鎮(zhèn)住房制度改革深化階段(1994-1997年)

    1994年,國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》,明確了我國(guó)住房制度改革的目的及內(nèi)容,即“建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度,實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化;加快住房建設(shè),改善居住條件,滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求”。我國(guó)住房改革方向的政策思路是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度;在住房保障方面,將經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)提上日程,明確保障對(duì)象為城鎮(zhèn)中低收入群體,并提出在全國(guó)建立住房公積金制度等配套措施。

    3.全面實(shí)行住房分配貨幣化階段(1998-2002年)

    1998年,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革 加快住房建設(shè)的通知》確定了我國(guó)深化城鎮(zhèn)住房制度改革的總體目標(biāo):“停止住房實(shí)物分配,逐步實(shí)行住房分配貨幣化;建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系;發(fā)展住房金融,培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)?!?998年下半年開始停止住房實(shí)物分配,住房福利分配制度正式終結(jié),宣告了住房全面貨幣化時(shí)代的到來。

    4.加強(qiáng)宏觀調(diào)控、建立與強(qiáng)化住房保障制度階段(2003年至今)

    2003年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一歩深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》,我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車道。但與此同時(shí),房?jī)r(jià)的過快上漲超過了城鎮(zhèn)居民收入水平及購(gòu)買力。2005年3月,國(guó)務(wù)院提出了八項(xiàng)措施平穩(wěn)房地產(chǎn)市場(chǎng),調(diào)解住房市場(chǎng)供需平衡,抑制投資性住房,滿足居民基本住房需求,對(duì)住房投機(jī)嚴(yán)厲打擊。2007年8月,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中提出加快建設(shè)廉租住房,建立符合各收入階層的住房供應(yīng)體系,宏觀調(diào)控重心轉(zhuǎn)移到對(duì)低收入家庭住房問題的解決上。2011年9月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》確立我國(guó)“十二五”期間住房建設(shè)重心為“加快住房保障市場(chǎng)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)建成保障性住房3600萬(wàn)套的目標(biāo)”。

    綜上所述,我國(guó)逐步建立起了以商品房為主的住房供應(yīng)體系,房地產(chǎn)業(yè)成為支柱性產(chǎn)業(yè),住房保障制度基本建立。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)城市人均住宅面積已經(jīng)從1978年的6.7平方米提高至目前30平方米以上。同時(shí),不合理消費(fèi)使得住房投機(jī)盛行,供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡使得住房矛盾加劇,住房制度改革的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移,這意味著我國(guó)住房保障制度實(shí)施階段的全面到來。

    四、農(nóng)民工住房制度改革

    住房是居民遮風(fēng)避雨的物質(zhì)空間,決定城市居民的生活環(huán)境和社會(huì)交往空間,為社會(huì)民眾獲得各種城市資源、積累人力資本和社會(huì)資本、融入城市主流社會(huì)提供機(jī)會(huì)?,F(xiàn)階段,農(nóng)民工聚居區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的缺位是農(nóng)民工群體福利水平低下和人力資本積累緩慢的重要原因。

    1.消除制度性障礙,使農(nóng)民工在城市安居樂業(yè)

    我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元制度,各級(jí)政府壟斷了農(nóng)村集體土地的征收和城市建設(shè)用地的供應(yīng),從而切斷了農(nóng)民宅基地和住房向城市流動(dòng)的渠道。而城市住房也無(wú)法回流到農(nóng)村,這樣就形成了分割的城鄉(xiāng)二元住房體系[4]。政府應(yīng)消除針對(duì)農(nóng)民工的各項(xiàng)制度性障礙,加快戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度改革,保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益,給予農(nóng)民工平等的市民待遇,為農(nóng)民工順利融入城市提供基本的制度環(huán)境[5]。

    2.大力發(fā)展國(guó)家公共住房體系建設(shè)

    目前我國(guó)政府提供的公共住房主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃住房等,而經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房由于戶籍等各方面條件限制,都把農(nóng)民工排除在外。政府應(yīng)承擔(dān)為中低收入農(nóng)民工家庭提供住房保障的職能和責(zé)任,提供公共服務(wù)和政策調(diào)控,以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷,并全面負(fù)責(zé)住房制度制定和政策規(guī)劃;建立以公共租賃房為主要保障的農(nóng)民工住房保障體系,完善住房保障制度。將公共住房建設(shè)與城市發(fā)展規(guī)劃結(jié)合,保障公共住房的質(zhì)量,避免公共住房演化成“貧民窟”。公共租賃住房要面向城鎮(zhèn)中等偏低收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員,解決進(jìn)城農(nóng)民工群體住房困難。公共租賃住房的產(chǎn)權(quán)所有性質(zhì)是由政府或公共機(jī)構(gòu)擁有,個(gè)人沒有所有權(quán)。公共租賃住房的租用家庭用相對(duì)低于市場(chǎng)同等租用價(jià)格或者以承租家庭承受得起的比較優(yōu)惠的價(jià)格租用,獲得一定時(shí)間期限的居住權(quán)。所以從短期來看,公租房(如農(nóng)民工公寓)比較適合向非特別困難農(nóng)民工家庭出租居住[6]

    3.妥善規(guī)劃“城中村”的發(fā)展

    “城中村”與城鄉(xiāng)結(jié)合部房租房?jī)r(jià)低、交通便利,是農(nóng)民工在城市長(zhǎng)期生活的一個(gè)重要選擇。實(shí)際上,流入城市的農(nóng)民工多數(shù)缺乏教育培訓(xùn)和謀生技術(shù),很難馬上獲得穩(wěn)定的工作和收入,只好聚集在“城中村”,因此,“城中村”的存在一定程度上是具有積極意義的。目前我國(guó)大部分城市提供給農(nóng)民工等低收入群體的公共租賃住房十分有限,而“城中村”廉價(jià)的房屋租金和便利的交通為農(nóng)民工提供了一個(gè)在城市中的基本棲身地。農(nóng)民工如因“城中村”改造而失去廉價(jià)的住房,無(wú)異于被驅(qū)逐,這不僅無(wú)法從根本上解決農(nóng)民工的居住問題,也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[7]。

    目前我國(guó)“城中村”的治理和改造要避免單純從改善城市形象角度出發(fā),急于實(shí)施大規(guī)模的“城中村”改造,而應(yīng)好好規(guī)劃,充分考慮農(nóng)民工的居住需求,降低居住成本。要考慮城中村在吸納進(jìn)城農(nóng)民工方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),將不同層面、不同類型的農(nóng)民工住房納入城中村改造規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施的全過程,切實(shí)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工提供住房保障,而不是通過大規(guī)模的拆遷將農(nóng)民工從“城中村”排除出去。

    4.完善農(nóng)民工住房保障資金政策

    公共住房資金的短缺是公共住房問題的核心原因。我國(guó)政府并沒有把住房保障清晰地納入公共財(cái)政體系,從而使其缺乏穩(wěn)定的資金渠道。第一,地方財(cái)政要將廉租住房保障資金納入年度預(yù)算安排。第二,適當(dāng)提高土地出讓凈收益用于保障性住房保障資金的比例。第三,政府可以利用資本市場(chǎng)籌集住房保障資金,如發(fā)行債券,為保障性住房建設(shè)進(jìn)行融資。第四,推動(dòng)稅收制度改革。目前我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域稅收是“重流轉(zhuǎn),輕保有”,推行保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅,使地方政府有穩(wěn)定的財(cái)政收入來源,降低“土地財(cái)政”的沖動(dòng),拿出更多的土地用于保障性住房??傊?,政府應(yīng)通過安排一定的財(cái)政資金支持住房保障,運(yùn)用多種政策手段給予低收入群體不同的保障支持力度,幫助低收入群體獲得基本的住房,以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。

    5.促進(jìn)城市化均衡發(fā)展,加快中小城鎮(zhèn)建設(shè)

    我國(guó)農(nóng)民工住房問題存在很大的地區(qū)差異性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)較大的差距,東部城市產(chǎn)業(yè)聚集,大量農(nóng)民工涌入東部城市,人多地少的矛盾更加突出,城市住房?jī)r(jià)格快速上漲,農(nóng)民工住房問題更加嚴(yán)重。國(guó)家人口計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2010》顯示向東部沿海地區(qū)人口聚集的趨勢(shì)有所弱化,出現(xiàn)了以省會(huì)城市為中心的流動(dòng)態(tài)勢(shì)。企業(yè)也將向勞動(dòng)力成本低的地區(qū)轉(zhuǎn)移,如富士康科技集團(tuán)大規(guī)模遷往內(nèi)地。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能引導(dǎo)人口遷移到中西部地區(qū),有效緩解農(nóng)民工住房問題。在中小城鎮(zhèn),農(nóng)民工本地就業(yè)將大幅降低住房成本,提高居住質(zhì)量。政府可以因勢(shì)利導(dǎo),主動(dòng)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移,加快中小城鎮(zhèn)建設(shè),讓更多農(nóng)民工離土不離鄉(xiāng),更好地解決農(nóng)民工的住房問題,達(dá)到縮小差距、促進(jìn)全國(guó)城市化均衡發(fā)展的效果[7]。

    [1]龔迪.城市化進(jìn)程中“農(nóng)民工”的住房問題探討——基于社會(huì)公平的角度[J].理論與當(dāng)代,2011(7).

    [2]丁成日,邱愛軍,王瑾.中國(guó)快速城市化時(shí)期農(nóng)民工住房類型及其評(píng)價(jià)[J].城市發(fā)展研究,2011(6).

    [3]趙建福.公平視角下我國(guó)住房制度改革創(chuàng)新研究[D].武漢:華中師范大學(xué),2012.

    [4]呂萍,丁富軍,馬異觀.快速城鎮(zhèn)化過程中我國(guó)的住房政策[J].中國(guó)軟科學(xué),2010(8).

    [5]李晶.“農(nóng)民工”住房問題及市民化發(fā)展趨勢(shì)下的住房政策調(diào)研[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2008(9).

    [6]張國(guó)勝,王征.農(nóng)民工市民化的城市住房政策研究——基于國(guó)別經(jīng)驗(yàn)的比較[J].中國(guó)軟科學(xué),2007(12).

    [7]成德寧.我國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工的居住問題及其解決思路[J].中國(guó)人口資源與環(huán)境,2008(4).

    2014-01-08

    武漢商學(xué)院校級(jí)科研規(guī)劃項(xiàng)目(2013G002)。

    賈 晶(1983- ),女,湖北武漢人,武漢商學(xué)院機(jī)電工程與汽車服務(wù)學(xué)院講師,華中科技大學(xué)博士研究生,從事房地產(chǎn)管理研究。

    F293

    A

    2095-7602(2014)02-0038-04

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