湘江流域協(xié)同治理缺失分析與因應(yīng)之策

劉春湘　李樂(lè)

摘 要：湘江流域?qū)τ谘亟用裆钌a(chǎn)至關(guān)重要，然而其污染狀況堪憂。20世紀(jì)70年代中后期開(kāi)始的湘江治理可以大致分為治理萌芽時(shí)期、治理推進(jìn)時(shí)期、實(shí)質(zhì)治理時(shí)期。由于協(xié)同治理的缺失，治理進(jìn)程緩慢，治理效果不容樂(lè)觀。協(xié)同治理困境的成因可以從公共資源、治理主體、管理體制、治理政策四個(gè)方面展開(kāi)分析。為推進(jìn)湘江流域協(xié)同治理，建議各利益相關(guān)者提高認(rèn)識(shí)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一；成立湘江流域管理機(jī)構(gòu)，納入多元主體；提高政策制定科學(xué)性，完善政策內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：湘江流域；利益相關(guān)者；協(xié)同治理

作者簡(jiǎn)介：劉春湘，中南大學(xué)公共管理學(xué)院NPO研究所教授，管理科學(xué)與工程博士（湖南 長(zhǎng)沙 410083）

李 樂(lè)，中南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生（湖南 長(zhǎng)沙 410083）

湘江是長(zhǎng)江七大支流之一，流域面積9.47萬(wàn)平方公里，其中，湖南段8.5萬(wàn)平方公里，占全省總面積的40%以上。湘江流域沿江分布著永州、郴州、衡陽(yáng)、婁底、湘潭、株洲、長(zhǎng)沙、岳陽(yáng)等8市，沿江人口達(dá)到4000萬(wàn)，占湖南省人口總數(shù)將近60%。湘江水域集飲用、灌溉、漁業(yè)、航運(yùn)、納污等多功能于一體，以湘江干流為飲用水源的人口約2 000萬(wàn)人。早在2008年，流域內(nèi)GDP就占到了全省75.2%，工業(yè)增加值占全省76.4%。{1}湘江流域的重要地位舉足輕重，其污染現(xiàn)狀卻堪憂，其治理成效也不容樂(lè)觀。早在20世紀(jì)70年代初，湘江流域就出現(xiàn)重金屬超標(biāo)現(xiàn)象并因此停水。進(jìn)入21世紀(jì)，水污染事件頻發(fā)，數(shù)萬(wàn)甚至上百萬(wàn)民眾用水、飲食受到威脅，直接反映出湘江流域污染的嚴(yán)重性，給居民日常飲食帶來(lái)了極大隱患。2011年湖南省人民政府出具的《湖南省湘江流域生態(tài)環(huán)境綜合治理規(guī)劃》明確指出“湘江流域水環(huán)境受污染現(xiàn)象嚴(yán)重”。伴隨著湘江流域的污染，其治理也步步緊跟，本文對(duì)其治理進(jìn)程中的問(wèn)題進(jìn)行了一定思考，基于利益相關(guān)者協(xié)同治理，提出政、企、民協(xié)同治理是湘江流域治理的出路所在。

一、利益相關(guān)者協(xié)同治理概述

利益相關(guān)者協(xié)同治理是布萊爾基于利益相關(guān)者理論的發(fā)展、針對(duì)傳統(tǒng)公司治理中“資本雇傭邏輯”或“股東至上主義邏輯”而提出的公司治理新模式。在湘江流域治理中，該理論具有很大的適用性。

利益相關(guān)者理論基于公司治理的研究而來(lái)。SRI于1963年將利益相關(guān)者狹窄地界定為“企業(yè)持續(xù)生存所必須倚賴的群體”；弗里曼定義了廣義的利益相關(guān)者，即“那些能影響企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或被企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所影響的個(gè)人或群體”{2}。本文采納更加符合現(xiàn)代治理觀念的廣義界定，其中“企業(yè)”可以替換為其他組織或事務(wù)。根據(jù)現(xiàn)有研究，公司治理中的利益相關(guān)者包括股東、債權(quán)人、職工、經(jīng)營(yíng)者、供應(yīng)商和用戶等等{3}。涉及到湘江流域及其治理的利益相關(guān)者包括政府（中央政府和地方政府，政府內(nèi)各個(gè)部門），沿江企業(yè)（尤其是用水量較大、排污較多的企業(yè)），民眾（公民個(gè)體以及公民所組成的各類社團(tuán)、民間組織等）。

“治理”一詞首次出現(xiàn)于1989年世界銀行概括歐洲情況時(shí)使用的“治理危機(jī)”，此后便廣泛地用于政治發(fā)展研究中?！爸卫怼鄙袥](méi)有形成一致的概念，全球治理委員的界定比較具有代表性和權(quán)威性，認(rèn)為治理是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”{4}。蘊(yùn)含了政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作互動(dòng)之義。格里·斯托克總結(jié)了五種主要觀點(diǎn)：治理意味著來(lái)自政府又不限于政府的機(jī)構(gòu)和行動(dòng)者的總和；治理意味著社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題處理過(guò)程中界限和責(zé)任的模糊性；治理意味著集體行動(dòng)中的各機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；治理關(guān)乎行動(dòng)者之間形成的自發(fā)性的自治網(wǎng)絡(luò)；治理意味著處理事務(wù)不必然依賴于政府發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威，而認(rèn)為政府能夠運(yùn)用新的工具和技術(shù)來(lái)掌舵和指引。{5}這些觀點(diǎn)基本上體現(xiàn)了治理的基本特征。湘江流域治理需要廣泛的利益相關(guān)者共同參與，需要政府、企業(yè)、民眾形成綜合性治理網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)合作與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。

利益相關(guān)者協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)組織與其利益相關(guān)者之間的密切聯(lián)系和相互作用，認(rèn)為與組織有關(guān)的利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)共同參與到組織治理中。該機(jī)制在公司治理研究與實(shí)踐中運(yùn)用廣泛，也逐漸聯(lián)系到公共事務(wù)治理中，在湘江流域治理中的運(yùn)用包含了以下要義：第一，治理涉及的利益相關(guān)者均是治理的主體，在湘江流域治理中的作用不容忽視；第二，利益相關(guān)者（也即各主體）在治理中應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)與合作，發(fā)揮比單個(gè)主體行動(dòng)效果之和更大的成效；第三，湘江流域治理中的利益相關(guān)者涉及了政府、企業(yè)、民眾，在一定程度上體現(xiàn)了政社互動(dòng)，是政社關(guān)系良性發(fā)展的體現(xiàn)；第四，利益相關(guān)者協(xié)同治理提供了理念指導(dǎo)，各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)、政策方案均當(dāng)以此為基點(diǎn)。

二、湘江流域治理沿革與困境

湘江治理從20世紀(jì)70年代中后期開(kāi)始提上日程，至今已經(jīng)經(jīng)過(guò)三十多年，然而湘江污染的遺留仍然存在，治理的效果不容樂(lè)觀，繼續(xù)污染的可能性也并未斷絕。根據(jù)對(duì)三十多年治理沿革的梳理，考查不同時(shí)期治理的力度及成效，大致可以將湘江治理分為3個(gè)階段，每個(gè)階段均存在難題。

1. 20世紀(jì)70年代，治理萌芽時(shí)期

1979年，中科院地理研究所的報(bào)告中將湘江列為國(guó)內(nèi)污染最為嚴(yán)重的河流之一。當(dāng)年湖南省頒發(fā)了當(dāng)時(shí)中國(guó)第一部省級(jí)制定的水環(huán)境保護(hù)條列《湘江水系保護(hù)暫行條例》。此外，湖南省早在20世紀(jì)70年代就專門針對(duì)湘江治理設(shè)立了全國(guó)最早的環(huán)保機(jī)構(gòu)。此間重視度高，執(zhí)法環(huán)境好，環(huán)保部門執(zhí)法力度強(qiáng)，但是受制于技術(shù)困境，無(wú)法處理破壞較大的重金屬污染。{6}這一時(shí)期，政府單獨(dú)承擔(dān)著湘江流域的治理重任，力量有限，成效不佳。

2. 20世紀(jì)80年代初～2005年，治理推進(jìn)時(shí)期

1981年，實(shí)行了“項(xiàng)目限期治理制度”。1982年，實(shí)施企業(yè)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”。1988年，開(kāi)始著手引進(jìn)外資治理湘江污染。1996年，利用首筆總額度為1億美元的外資貸款，完成了一批工業(yè)治污項(xiàng)目。1998年，湖南省人大通過(guò)了《湖南省湘江流域水污染防治條例》，從監(jiān)督管理、污染防治和法律責(zé)任方面予以規(guī)定。湘江流域縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本行政區(qū)域水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，要求排污單位應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。2004年，湖南省發(fā)布《湖南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)湘江流域水污染防治工作的通知》，投入32億元，力度明顯加大。但是，環(huán)保部門的地位是日趨弱化，GDP和財(cái)政主導(dǎo)的背景下，環(huán)境保護(hù)成為口號(hào)，沒(méi)有人因?yàn)榄h(huán)境污染事件受到處分。在此階段，湘江流域治理有關(guān)條例、工作辦法等相繼出臺(tái)，投入力度也逐漸增加，但是企業(yè)、民眾等利益相關(guān)者缺乏參與或者只是在政府的強(qiáng)壓下承擔(dān)著某些義務(wù)或違法受懲的法律責(zé)任，且各地方政府之間、政府各部門之間欠缺協(xié)調(diào)，阻礙了湘江流域的統(tǒng)一治理。

3. 2006年至今，實(shí)質(zhì)治理時(shí)期

以2006年湖南開(kāi)始探索將節(jié)能減排納入各級(jí)政府和對(duì)地方黨政官員的政績(jī)考核體系、并將其作為決定官員獎(jiǎng)懲選拔任用的重要依據(jù)為標(biāo)志，湘江流域的治理進(jìn)入了實(shí)質(zhì)治理時(shí)期。到2009年，湖南先后有數(shù)十名官員因污染問(wèn)題被問(wèn)責(zé)。2007年出臺(tái)了《“十一五”湘江流域水污染防治規(guī)劃》、《“十一五”湘江流域鎘污染防治條例》，防治意識(shí)得到提升。2008年，湖南“兩型社會(huì)”建設(shè)大幕開(kāi)啟，湘江流域污染綜合治理成為“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，且全省啟動(dòng)“碧水湘江千里行動(dòng)”，省政府制定并實(shí)施了一系列方案。經(jīng)過(guò)2009年兩會(huì)的提議，湘江正式納入國(guó)家“大江大河治理”，由此湘江治理被提升到了國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略層面。2011年3月，通過(guò)了全國(guó)首個(gè)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重金屬污染治理試點(diǎn)方案《湘江重金屬污染治理實(shí)施方案》。省政府也向國(guó)務(wù)院作出了不達(dá)目標(biāo)甘愿受責(zé)的承諾?？梢钥闯觯瑖?guó)家上下對(duì)湘江流域治理給予了高度重視。兩型社會(huì)建設(shè)為協(xié)同治理提供了契機(jī)，各項(xiàng)治理方案提供了法律依據(jù)，官員問(wèn)責(zé)則提供了制度保障。

概括性地說(shuō)，湘江流域治理是從災(zāi)難到亡羊補(bǔ)牢。然而，治理力度一步步加大并沒(méi)有斷絕治理期間的污染問(wèn)題。每一項(xiàng)方案、政策都是抱著良好初衷來(lái)設(shè)計(jì)的，但是在現(xiàn)實(shí)中往往沒(méi)有取得良好效果。從整個(gè)治理來(lái)看，湘江流域的治理體系并不十分明確，沒(méi)有一個(gè)整體上的流域管理機(jī)構(gòu)，多頭管理弊端明顯，8市之間在治理過(guò)程中不協(xié)調(diào)，存在著較為嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。環(huán)保主管部門的行動(dòng)也受到限制，企業(yè)和公眾的參與都不積極。此外，反應(yīng)性而非前瞻性的治理延誤了治理時(shí)機(jī)，法律法規(guī)的滯后既是反應(yīng)性的體現(xiàn)，同時(shí)也加重了反應(yīng)性治理的不良后果。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約著湘江流域的治理，使政策的預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。整體上來(lái)說(shuō)，湘江流域治理沿襲的是我國(guó)流域生態(tài)治理的通病，即缺乏利益相關(guān)者協(xié)同治理，“流域利益相關(guān)者對(duì)流域有著共同的利益，但在流域生態(tài)治理過(guò)程中仍采用單向政府治理方式”{7}。

三、湘江流域協(xié)同治理困境的成因分析

1. 公共資源：邊界模糊

湘江流域無(wú)疑是一種重要的公共資源，牽涉面廣，在客觀上要求各利益相關(guān)主體參與到治理中，然而公共資源邊界的模糊性直接導(dǎo)致了協(xié)同治理的難度。湘江流域協(xié)同治理可以說(shuō)是集體行動(dòng)的典型。根據(jù)奧斯特羅姆的論述，清晰界定邊界是集體行動(dòng)制度設(shè)計(jì)的第一條原則，即公共池塘資源本身的邊界必須明確，有權(quán)從公共池塘資源中提取一定資源單位的個(gè)人或家庭也必須明確。{8}這主要源自對(duì)資源本身非排他性和外部性的考慮。湘江流域流經(jīng)8市，水資源的流動(dòng)性與開(kāi)放性使其難以在8市之間明確劃分，上游對(duì)水的污染必然影響下游水質(zhì)，而上游對(duì)水污染的治理與水環(huán)境的改善必然有利于下游的水質(zhì)，但是這時(shí)下游對(duì)上游保護(hù)環(huán)境的得益并沒(méi)有支付相應(yīng)成本。因此要在8市之間清晰界定邊界是不現(xiàn)實(shí)的。這對(duì)湘江流域統(tǒng)一治理提出了要求，也造成了統(tǒng)一治理中不協(xié)調(diào)的困境，使湘江流域成為“公地悲劇”。

2. 治理主體：協(xié)同治理欠缺

根據(jù)協(xié)同治理理論，各地方政府，政府內(nèi)部環(huán)保、水利、航運(yùn)等部門，以及沿江企業(yè)和民眾等均是湘江流域治理的利益相關(guān)者，理應(yīng)是共同的治理主體。然而，政府、企業(yè)、公民均以各自的理念和行為方式來(lái)應(yīng)對(duì)湘江污染及其治理。從網(wǎng)格—團(tuán)體文化理論{9}來(lái)說(shuō)，政府整體架構(gòu)上是等級(jí)主義，但是具體到各主體又體現(xiàn)為個(gè)人主義，欠缺必要的協(xié)調(diào)；政府內(nèi)部各部門之間也存在著不協(xié)調(diào)的因素，在業(yè)績(jī)和財(cái)政上相互競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)的個(gè)人主義思想更加明顯，為各自利益對(duì)治理產(chǎn)生抵觸，另一方面又存在著抱團(tuán)抵制政府強(qiáng)壓的可能性。公民在污染明顯威脅到自身利益時(shí)會(huì)團(tuán)結(jié)合作，采取上訪等行為，但是在治理過(guò)程中不一定能夠團(tuán)結(jié)起來(lái)抵制污染進(jìn)一步惡化，甚至在日常生活中自己制造的生活污水也成為湘江污染的來(lái)源之一。這些不利因素使各行為主體難以團(tuán)結(jié)一致，制約了協(xié)同治理。

3. 管理體制：多頭管理，職責(zé)交叉

統(tǒng)一管理是協(xié)同治理的應(yīng)有之義，也是保障政策上行下效的重要原則?！吨腥A人民共和國(guó)水法》規(guī)定國(guó)務(wù)院行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，湘江自2009年納入國(guó)家“大江大河治理”，但是湘江流域管理機(jī)構(gòu)至今尚未設(shè)置。湘江流域長(zhǎng)期實(shí)行的是部門管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。2008年5月湖南省政府成立了湘江流域水污染綜合整治委員會(huì)，因此形成了委員會(huì)管理、部門管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。然而，委員會(huì)的主體地位和行政執(zhí)法權(quán)并沒(méi)有得到法律法規(guī)的確認(rèn)，缺少權(quán)威性，難以實(shí)行統(tǒng)一、系統(tǒng)的管理。沒(méi)有明確職權(quán)的多頭管理弊端明顯，職責(zé)不清晰、職責(zé)交叉、相互推諉、各自為政等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。環(huán)境主管部門和水行政等部門與行政區(qū)域之間的沖突缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，阻礙了執(zhí)法工作的進(jìn)展。湘江流域主要涉及8市，雖然強(qiáng)調(diào)8市聯(lián)合治理湘江，但是具體如何合作沒(méi)有規(guī)劃，各市之間地方保護(hù)主義問(wèn)題的存在，導(dǎo)致協(xié)調(diào)不暢，“搭便車”的心理也導(dǎo)致聯(lián)合治理難以操作。

4. 治理政策：配套措施缺陷

政策是落實(shí)協(xié)同治理的基準(zhǔn)點(diǎn)，而政策的不完善則影響了協(xié)同治理的成效。湘江流域治理中，生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、績(jī)效考核、問(wèn)責(zé)等配套措施的不完善成為了湘江流域協(xié)同治理的掣肘。

首先，生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制缺失，無(wú)法彌補(bǔ)相關(guān)主體尤其是企業(yè)與地方政府的損失，因此很難使其達(dá)成可信承諾，尤其在企業(yè)與政府有很多利益關(guān)聯(lián)的情況下。其次，有效的監(jiān)督體系姍姍來(lái)遲，政府是監(jiān)督主體，企業(yè)是被監(jiān)督者，但是兩者之間的利益關(guān)聯(lián)使其監(jiān)督難以奏效，甚至政府縱容企業(yè)的污染，以保障地方財(cái)政，政府對(duì)企業(yè)的單向監(jiān)督無(wú)法發(fā)揮實(shí)效。再次，考核機(jī)制存在漏洞?？?jī)效考核重GDP輕環(huán)保與企業(yè)重經(jīng)濟(jì)利益輕環(huán)保利益相契合。政府和企業(yè)均是理性計(jì)算者，在決策時(shí)要權(quán)衡預(yù)期收益和預(yù)期成本。理性計(jì)算的企業(yè)都是違規(guī)排污的，而政府官員也在GDP硬性考核規(guī)定以及對(duì)上負(fù)責(zé)的驅(qū)動(dòng)下舍棄了環(huán)保利益。最后，在問(wèn)責(zé)機(jī)制上，2006年，國(guó)家首次將節(jié)能減排作為政府考核的硬指標(biāo)，湖南省也將環(huán)境保護(hù)納入考核內(nèi)容之中，之后有很多官員因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題落馬，但是環(huán)境污染事件仍然多發(fā)，體現(xiàn)出問(wèn)責(zé)的威懾力不夠，官員急功近利和機(jī)會(huì)主義行為并沒(méi)有得到遏制。湖南省政府曾經(jīng)向國(guó)務(wù)院承諾承擔(dān)治污失敗的責(zé)任，但是任期制并不能保證事后問(wèn)責(zé)發(fā)揮作用。

四、湘江流域協(xié)同治理的路徑思考

湘江流域的協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)從主觀認(rèn)識(shí)、管理體制、具體政策上著手，以期促進(jìn)湘江流域的可持續(xù)發(fā)展以及人與自然的和諧共處。

1. 各利益相關(guān)者提高認(rèn)識(shí)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一

政府、企業(yè)、民眾都應(yīng)當(dāng)對(duì)公共政策形成正確的理解，提高對(duì)公共利益和協(xié)同治理的認(rèn)識(shí)，在信任、尊重、互惠的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)。政府要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，真正為民謀福祉，以公民代表的姿態(tài)制定有利于民眾利益的公共政策；要明確可能存在的利益沖突，在盡可能少觸動(dòng)私人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。中央政府在調(diào)整地方政府之間利益格局時(shí)也要適當(dāng)整合利益沖突，實(shí)現(xiàn)雙贏。政府各部門應(yīng)當(dāng)互相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)利益整合。企業(yè)要在合法、合乎公共利益的基礎(chǔ)上開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)。湘江污染中的涉事企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)責(zé)任意識(shí)，盡少排放廢氣廢水廢渣，或者排放后要對(duì)環(huán)境污染承擔(dān)責(zé)任。公民既要自身提高對(duì)公共政策的理解，提升公民意識(shí)，政府也要在日常管理中以行動(dòng)促進(jìn)公民意識(shí)的提升。弗雷德里克森認(rèn)為常任官僚應(yīng)當(dāng)保障政體價(jià)值在公民日常生活中得到體現(xiàn)。因此，政府官員，尤其是基層官員，應(yīng)當(dāng)以身作則，以實(shí)際行動(dòng)體現(xiàn)公共政策本身的真義，使民眾在信任政府的基礎(chǔ)上來(lái)支持和配合政策的實(shí)施。

2. 成立湘江流域管理機(jī)構(gòu)，納入多元主體

應(yīng)當(dāng)遵照水法規(guī)定成立流域管理機(jī)構(gòu)，明確流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，使之在湘江流域治理中負(fù)總責(zé)。遵循協(xié)同治理理念，該機(jī)構(gòu)不再是政府唱獨(dú)角戲，應(yīng)當(dāng)廣泛包含各利益相關(guān)者，省政府環(huán)保部門及其他代表，8市的環(huán)保部門，沿江企業(yè)可以組建各類行業(yè)協(xié)會(huì)，民眾則成立民間環(huán)保組織。各相關(guān)單位均對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作獻(xiàn)言獻(xiàn)策，處于最下游的岳陽(yáng)市應(yīng)當(dāng)更具有發(fā)言權(quán)，他們承擔(dān)著上游的累積性污染。在明確統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，要形成具有約束力的協(xié)議，明確各相關(guān)主體的職責(zé)，使之在各司其職的基礎(chǔ)上共同參與，促成各部分為湘江流域治理做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。各主體之間地位平等，分工協(xié)作，共同統(tǒng)一于流域管理機(jī)構(gòu)之中。政府應(yīng)為社會(huì)力量的參與創(chuàng)造條件，如鼓勵(lì)和培育社會(huì)組織發(fā)展，引導(dǎo)民眾參與政策議程等。行業(yè)協(xié)會(huì)作為企業(yè)的代表，是政府與企業(yè)溝通的重要橋梁，應(yīng)當(dāng)廣泛吸納企業(yè)的意見(jiàn)，傳達(dá)企業(yè)的訴求，同時(shí)傳達(dá)各項(xiàng)政策。民間環(huán)保組織及其他非政府組織應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)組織自身發(fā)展的同時(shí)，做好民眾的宣傳和引導(dǎo)工作，使民眾在日常生活中重視環(huán)境保護(hù)。政社力量的聯(lián)合為湘江流域協(xié)同治理提供了必要的支撐。

3. 提高政策制定科學(xué)性，完善政策內(nèi)容

科學(xué)合理的政策能為協(xié)同治理提供有力依據(jù)。政府、企業(yè)、民眾認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一以及行動(dòng)的協(xié)調(diào)必須建立在政策程序公正科學(xué)、內(nèi)容合理完善的基礎(chǔ)之上。政策的制定與實(shí)施要與當(dāng)?shù)貤l件相協(xié)調(diào)，因時(shí)因地制宜始終是政策的應(yīng)有之義。整體的政策制定應(yīng)當(dāng)是回應(yīng)性與前瞻性的結(jié)合，對(duì)現(xiàn)實(shí)情況要有正確認(rèn)知并及時(shí)回應(yīng)，又要對(duì)未來(lái)情況有所預(yù)見(jiàn)，有所規(guī)劃。政策制定過(guò)程要科學(xué)化，要廣泛考慮各利益相關(guān)者利益，使之盡可能參與到政策制定中，表達(dá)其利益訴求。在內(nèi)容上，政策要對(duì)具體的機(jī)構(gòu)安排、對(duì)象、要求、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面予以明確。對(duì)應(yīng)于配套措施的四個(gè)方面，完善政策也應(yīng)當(dāng)從生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制、監(jiān)督、績(jī)效考核、問(wèn)責(zé)等方面進(jìn)行。

首先是生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)效益補(bǔ)償從廣義上來(lái)說(shuō)是指人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱，包括對(duì)由于環(huán)境保護(hù)而受損的主體的補(bǔ)償。{10}應(yīng)當(dāng)建立專門的生態(tài)補(bǔ)償辦法，在政、企、民達(dá)成一致的情況下，對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的認(rèn)定、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償力度等予以明確。其次是績(jī)效考核機(jī)制。將環(huán)保納入績(jī)效考核范圍內(nèi)是一種制度創(chuàng)新，這一途徑應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，使官員繼續(xù)保持警覺(jué)。并且應(yīng)當(dāng)探索多元化的績(jī)效考核方式，如將民眾滿意度納入績(jī)效考核中，讓民眾對(duì)政府作為的各個(gè)方面做出評(píng)價(jià)，成為政府部門績(jī)效考核的重要依據(jù)。最后是監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。監(jiān)督和問(wèn)責(zé)從來(lái)都是密不可分的，監(jiān)督為問(wèn)責(zé)提供依據(jù)，問(wèn)責(zé)保障了監(jiān)督的效果。健全的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制是保障政策執(zhí)行順暢、達(dá)成政策目標(biāo)的有效保障。在湘江流域的協(xié)同治理中，綜合性監(jiān)督體系較為可取，政府的監(jiān)督是強(qiáng)制性的，公民的監(jiān)督則能對(duì)政府監(jiān)督形成有益補(bǔ)充，公民也能對(duì)政府形成一種監(jiān)督關(guān)系?？梢跃C合運(yùn)用隨機(jī)性監(jiān)督（認(rèn)為的隨機(jī)——監(jiān)督）、有控制的同輩評(píng)價(jià)（相互性監(jiān)督）、競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督等監(jiān)督模式{11}。此外，監(jiān)督機(jī)制要與有威懾力的問(wèn)責(zé)機(jī)制相關(guān)聯(lián)，官員都應(yīng)當(dāng)有自己的使命感，要為自己所在職位負(fù)責(zé)，以此促成責(zé)任型政府的建立。在具體的湘江治理中或者說(shuō)類似的環(huán)境問(wèn)責(zé)中，污染是積累性的，也具有滯后性，地方行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)負(fù)總責(zé)任，任期內(nèi)要對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)，離任后若因其在任期間的某些作為而引發(fā)環(huán)境問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，這需要從技術(shù)上解決估量應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任程度的難題。

綜上所述，湘江流域治理任重道遠(yuǎn)，其治理機(jī)制還需要進(jìn)一步探索，政、企、民協(xié)同治理是協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者、促進(jìn)治理成效的必然要求，也是達(dá)成治理目標(biāo)的必要途徑。

注 釋：

{1}湖南省人民政府：《湖南省湘江流域生態(tài)環(huán)境綜合治理規(guī)劃》，2011年。

{2}R. Edward Freeman：“Strategic Management：A Stakeholder Approach”，Boston：Pitman，1984，pp.46.

{3}李傳軍：《利益相關(guān)者協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐》，《管理科學(xué)》2003年第4期。

{4}俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第4頁(yè)。

{5}Gerry Stoker：“Governance as theory：five propositions”，International Social Science Journal，No.50，1998

{6}孟登科：《治湘江：最沉重的河流，最尷尬的治理》，《南方周末》2009年10月15日。

{7}李獻(xiàn)士、李健：《流域生態(tài)利益相關(guān)者協(xié)同治理機(jī)制研究》，《資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)》2013年第1期。

{8}埃莉諾·奧斯特羅姆著：《公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2006年，第144頁(yè)。

{9}{11}克里斯托弗·胡德：《國(guó)家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理》，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2004年，第7-11頁(yè)，第203-209頁(yè)。

{10}唐智：《湘江流域生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制研究》，長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2010年，第10-11頁(yè)。