兒童福利面面觀

純 光

兒童福利面面觀

純 光

“對兒童，我們不能說明天，她的名字叫今天?！薄Z貝爾文學(xué)獎得主、智利詩人米斯特拉爾

關(guān)于什么是兒童福利，1959年聯(lián)合國《兒童權(quán)利宣言》曾下過一個定義，認為“凡是以促進兒童身心健康全面發(fā)展與正常生活為目的的各種努力、事業(yè)及制度等均稱其為兒童福利?！边@是一個從內(nèi)容到對象都十分寬泛的概念。它以全體兒童為對象，以保障兒童基本需要、促進兒童全面健康發(fā)展為目標，包含政策、行動、制度等各種要素，涉及兒童生存發(fā)展各個方面。由于政治制度和經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，也由于社會發(fā)展階段和兒童理念的差異，對兒童福利的定義也不盡相同。除廣義的兒童福利的定義外，也有強調(diào)不同側(cè)重點的狹義兒童福利。例如美國學(xué)者卡都遜和馬汀（Kadushin & Martin）認為，兒童福利是在社會工作領(lǐng)域以支持、增強、補充的方法為兒童提供直接或者間接的服務(wù)，以達到強化家庭的功能，促進兒童的健全發(fā)展的目的。而美國律協(xié)兒童法中心主任戴維森則從兒童保護的角度，認為：“兒童福利是一個描述政府介入家庭生活整個領(lǐng)域的術(shù)語，包括兒童虐待、兒童忽視、監(jiān)護失能或遺棄?！豹M義的兒童福利以困境兒童為主要對象，以物質(zhì)幫助、福利服務(wù)和危機干預(yù)為主要內(nèi)容。在中國，以《未成年人保護法》和國務(wù)院制定的《兒童發(fā)展綱要 》為代表，或?qū)和＠{入兒童保護范疇，或?qū)和＠c兒童保護并列，從政策和實務(wù)層面采用了狹義的兒童福利概念。

實際上，與其在現(xiàn)有社會保障制度的框架內(nèi)機械理解兒童福利，或者糾結(jié)于兒童福利與兒童保護的關(guān)系的難解難分，不如將它看作是一個發(fā)展的福利概念，一種積極的福利制度。它既要適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展階段和發(fā)展水平，也會與時俱進地隨經(jīng)濟社會發(fā)展不斷豐富其內(nèi)容與形式，從兒童福利這一概念的演進看，兒童福利是一種社會理念。首先是對兒童的尊重和保護。保護和幫助兒童是國家和社會的重要責(zé)任，兒童需要最基礎(chǔ)的平等和公平。其次，兒童福利是一種社會機制。需要政府主導(dǎo)，家庭和社會的積極介入，以保障兒童的健康發(fā)展。再次，兒童福利是一種社會制度。需要國家對兒童權(quán)利立法加以明確，對兒童從物質(zhì)上和精神上的發(fā)展進行保護和幫助。最后，兒童福利還是一種服務(wù)。需要建立“政府—社會—機構(gòu)—社區(qū)—家庭”的多主體服務(wù)，使得廣大兒童的權(quán)利得到保護，特別是對處于困境中的兒童進行必要的幫助，以改善生存環(huán)境。兒童的特性決定了兒童福利不單純是普通社會福利，而是集合了物質(zhì)保障和權(quán)利保護雙重需求的一種特殊福利。可以說，兒童福利是國家和社會為了保護兒童安全、維護兒童權(quán)利、促進兒童全面健康發(fā)展而形成的政策、制度、服務(wù)和行動的總和。

一、歷史回顧與政策評析

新中國成立以前，中國沒有現(xiàn)代意義上的“兒童福利”。除了政府部門舉辦的特困兒童救濟機構(gòu)，來自西方國家的宗教組織、其他國內(nèi)外非政府組織和個人在對孤殘兒童提供照料方面起了一定作用，并沒有形成完備的兒童福利體系。新中國成立后，隨著政治、經(jīng)濟、文化和社會的發(fā)展，兒童福利事業(yè)經(jīng)歷了巨大的變遷，大致可以劃分為以下幾個階段：

起步發(fā)展時期（1949—1966年）。新中國成立伊始，即著手啟動兒童福利制度建設(shè)。法律方面，1953年的《中華人民共和國憲法》將兒童保護上升至國家層面，第九十六條規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家保護?！蓖瑫r，還頒布了對兒童進行司法保護和司法服務(wù)的文件。在機構(gòu)建設(shè)方面，在全國范圍內(nèi)建立了工讀學(xué)校、中小學(xué)校、婦幼保健機構(gòu)、兒童教養(yǎng)院、兒童醫(yī)院、少年宮、少年之家、盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校和兒童福利院等，給兒童提供法律保護、基礎(chǔ)教育、兒童保健、孤殘兒童養(yǎng)育和文化體育活動等各個方面，幾乎涉及到兒童福利的所有領(lǐng)域。隨著計劃經(jīng)濟體制的確立，一個政府統(tǒng)領(lǐng)、城鄉(xiāng)分野、家庭主導(dǎo)的兒童福利制度逐漸形成。與此同時，兒童福利行政管理的“部門化”傾向日益明顯，衛(wèi)生、教育、民政、婦聯(lián)、共青團分別在兒童福利事業(yè)中發(fā)揮作用。

停滯中斷時期（1967—1978年）。受十年文革影響，不少家庭受到?jīng)_擊，許多未成年人中斷正常的社會化過程，直接卷入政治運動。不少兒童福利機構(gòu)因為政治運動而處于癱瘓狀態(tài)或無法正常運轉(zhuǎn)，一些兒童福利機構(gòu)被撤銷，兒童福利行政管理組織體系幾乎完全瓦解，兒童福利事業(yè)發(fā)展處于停滯甚至倒退狀態(tài)。

制度重建時期（1979—2009年）。隨著改革開放政策的實施，我國步入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期。兒童福利事業(yè)逐步走上正軌并穩(wěn)步快速發(fā)展，基本形成了兒童福利的總體框架和結(jié)構(gòu)性制度安排。1982年《憲法》規(guī)定了國家保護兒童的基本原則；一批以兒童為對象的專項法律，如《未成年人保護法》（1991）、《收養(yǎng)法》（1991）、《預(yù)防未成年人犯罪法》（1999），使兒童福利的范圍得到擴大，水平獲得提升；由國務(wù)院職能部門制定的相關(guān)兒童福利政策大量密集出臺。其中關(guān)于兒童養(yǎng)育、救助和福利方面的政策有：《關(guān)于進一步發(fā)展孤殘兒童福利事業(yè)的通知》（1997）、《關(guān)于加強流浪未成年人工作的意見》（2006）、《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》（2006）、《關(guān)于進一步加強受艾滋病影響兒童福利保障工作的意見》（2009）、《兒童社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》（2001）、《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》（2003）等；關(guān)于兒童教育方面的政策有：《關(guān)于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》（2004）、《幼兒園管理條例》（1989）、《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》（1998）；關(guān)于兒童衛(wèi)生健康方面的政策有：《婦幼衛(wèi)生工作條例》（1986）、《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》（1990）、《母嬰保健監(jiān)督員管理辦法》（1995）等。關(guān)于兒童法律保護的政策有：《公安機關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》（1995）、《辦理未成年人刑事案件的若干規(guī)定》（2001）等。1990年我國還簽署了《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》，同年，國務(wù)院成立了婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)和推動政府有關(guān)部門執(zhí)行婦女兒童的各項法律法規(guī)和政策措施。國家還制定和實施了一系列關(guān)于兒童福利的發(fā)展綱要和部門行動計劃，包括《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992），《2001—2010年中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（2001），啟動了為殘疾孤兒實施手術(shù)治療和康復(fù)矯治的“明天計劃”和“兒童福利機構(gòu)建設(shè)藍天計劃”等。這些融入了兒童福利政策和目標的各項法律、法規(guī)、決定、意見、規(guī)劃等文件，構(gòu)成了兒童福利的政策框架體系，涉及兒童的基本生活、教育、醫(yī)療、社會保護等各個方面，體現(xiàn)了兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、被保護權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利，成為我國兒童福利體系的重要構(gòu)成。

制度完善和轉(zhuǎn)型時期（2010年至今）。近年來一系列兒童悲劇事件的發(fā)生，在社會上引發(fā)了廣泛討論和制度反思，《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》所強調(diào)的一系列兒童權(quán)利，得到廣泛重視。保護兒童、關(guān)愛兒童、兒童優(yōu)先理念逐步成為社會共識，兒童是國家的未來、是國家的財富、是未來生產(chǎn)力的觀念獲得普遍認知。與此同時，兒童福利制度建設(shè)方面取得重大拓展并開始重要的制度轉(zhuǎn)型。首先是兒童分類救助保護制度得到完善。一是建立健全孤兒保障制度。2010年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》，對孤兒保障進行了制度安排和系統(tǒng)規(guī)范。二是建立流浪未成年人救助保護制度。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，明確了主動救助、教育矯治、監(jiān)護評估干預(yù)、回歸安置、源頭防治等政策措施和部門職責(zé)。民政部會同相關(guān)部門開展了“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校園”的專項行動。三是加強特殊困境兒童救助保護。2012年，民政部會同財政部下發(fā)通知，參照社會散居孤兒基本生活保障標準，將艾滋病病毒感染兒童納入基本生活保障范圍。四是加強農(nóng)村貧困兒童基本生活保障。指導(dǎo)各地及時將無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的農(nóng)村兒童納入農(nóng)村五保供養(yǎng)范圍，將符合條件的貧困兒童納入最低生活保障和醫(yī)療救助范圍，并積極推進分類施保。其次是積極開展未成年人社會保護試點工作，增加了兒童福利的內(nèi)容。2013年，民政部在全國 20個地區(qū)啟動未成年人社會保護試點工作，為推動建立新型未成年人社會保護制度積累經(jīng)驗。第三是兒童福利制度進一步拓展。一是推動建立適度普惠型兒童福利制度。繼2013年在江蘇昆山、浙江海寧、河南洛寧、廣東深圳等地開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作之后，今年又新增了46個試點地區(qū)。同時，研究制定《兒童福利條例》提上議事日程，加快兒童福利立法步伐。二是推動建立未成年人監(jiān)護干預(yù)制度。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》將流浪未成年人監(jiān)護干預(yù)問題納入了政策議程。三是普惠型福利項目實施進一步深化。2011年，財政部和教育部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》，全國大多數(shù)地區(qū)制定出臺了資助標準并啟動實施，基本實現(xiàn)了全國普及；同年啟動的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，完成了680個國家試點地區(qū)的啟動實施工作，惠及目標學(xué)生2600萬人。第四是問題導(dǎo)向的政策調(diào)整完善力度進一步加大。2012年包括浙江溫嶺事件在內(nèi)的多起虐童事件的發(fā)生，引起了政府對師資隊伍專業(yè)化的重視，催生了多項加強教師隊伍建設(shè)的政策出臺。教育部相繼發(fā)布了幼兒園教師、小學(xué)教師、中學(xué)教師、義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標準；頻發(fā)的兒童交通安全事故，促進了校車安全制度的建立和“撤點并?！闭叩恼{(diào)整。2012年國務(wù)院頒布了《校車安全管理條例》，國家標準委發(fā)布了《專用校車安全國家標準》，并由國務(wù)院辦公廳發(fā)文對“撤點并?！闭邔嵭姓{(diào)整；河南蘭考袁厲害收留的7名棄嬰和孤兒在火災(zāi)中殞命事件引發(fā)社會輿論對收養(yǎng)制度的反思，政府作出積極回應(yīng)。2013年，多部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》，對個人和民辦機構(gòu)私自收留棄嬰問題進行規(guī)范，并推動各地采取有效措施開展“嬰兒安全島”試點工作。

經(jīng)過30多年的努力，我國的兒童福利已經(jīng)基本形成內(nèi)容齊備、層級多元、相互銜接的政策體系，從最高立法機關(guān)確立的憲法法律，到國務(wù)院和政府各部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章，再到國際組織和國際社會通過的國際公約和在此基礎(chǔ)上形成的國家行動綱要，以及政府部門的具體行動方案，內(nèi)容涉及兒童的撫養(yǎng)、教育、醫(yī)療、就業(yè)、法律保護等各個方面，兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、被保護權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利得到了體現(xiàn)。同時隨著兒童福利理念的轉(zhuǎn)變，服務(wù)對象范圍的擴大，服務(wù)內(nèi)容和項目的拓展，服務(wù)專業(yè)化水平的提升，我國兒童福利開始重要的制度轉(zhuǎn)型。

二、存在問題與面臨挑戰(zhàn)

盡管國家和社會在兒童福利制度和體系建設(shè)上付出了巨大努力并取得了重大成就，但在新的發(fā)展時期，兒童福利制度和政策仍存在明顯不足和面臨重要挑戰(zhàn)。

第一，兒童福利政策缺少統(tǒng)一規(guī)范?？傮w來看，我國仍未建立起系統(tǒng)的、專門的、獨立的兒童福利法律體系，雖然有針對兒童的專門立法，但主要涉及兒童的保護、法律和養(yǎng)育等單項規(guī)定。原則性、一般性的法規(guī)條款較多，已有的政策大部分散見于婦女政策、殘疾人政策、社會保障政策、教育政策和未成年人保護等政策之中，這種局面大大降低了政策執(zhí)行的有效性，增加了執(zhí)行的差異性，也大大削弱了對孤殘兒童保護的能力和效果。嚴格地說，至今我國還沒有制定和出臺統(tǒng)一的兒童福利政策，更缺乏兒童福利方面的基本法。隨著我國由補缺型福利向適度普惠型福利的轉(zhuǎn)型，需要全面規(guī)范各種類型的福利政策。就我國兒童福利來說，需要制定一部專門的綜合性法律，全面規(guī)范兒童福利的各項內(nèi)容，包括確保兒童基本生存、健康發(fā)展的各個方面。

第二，兒童福利行政管理體制缺乏協(xié)調(diào)整合。我國兒童福利行政管理體制存在諸多問題，包括缺乏兒童福利概念與價值理念，兒童福利、兒童權(quán)利、兒童參與、兒童需要、兒童優(yōu)先原則和兒童發(fā)展理念尚未被廣泛接受，缺乏統(tǒng)一、集中、典型的兒童福利政策目標，部門兒童工作政策目標與國家兒童發(fā)展總體目標間缺乏內(nèi)在邏輯聯(lián)系，有些目標相互沖突等等問題。我國兒童福利政策執(zhí)行效果的差異一方面與現(xiàn)有兒童福利政策過于碎片化、分散化有關(guān)，另一方面也與我國兒童福利現(xiàn)有的行政管理體制相關(guān)。從制度安排來看，現(xiàn)行政策體系涉及多個部門，多頭治理、政出多門的現(xiàn)象明顯。不同部門從不同的角度和思路出發(fā)制定了相應(yīng)的兒童福利政策文件，這些政策帶有濃厚的部門色彩，缺乏統(tǒng)一性、集中性和目的性，既導(dǎo)致了執(zhí)法主體的多元化，也帶來了政策的交叉重疊、缺失等現(xiàn)象，以及政策實效效果的分化。這種多頭治理的現(xiàn)象也帶來了責(zé)任機制的缺失，參與政策制定和執(zhí)行的部門過多，而法律也沒有明確相關(guān)部門和團體的責(zé)任及其后果。因此，建立一個科學(xué)、高效、適度統(tǒng)一的兒童福利行政管理體制顯得越發(fā)重要。

第三，兒童福利政策覆蓋范圍亟待拓展。一方面，我國特殊困難兒童的福利需求仍呈增長趨勢，我們工作更多的還停留在對孤兒、棄嬰的福利保障上，對低保特困家庭子女、流浪兒童、服刑人員未成年子女、留守兒童乃至受到家庭暴力的兒童等的救助和保障還沒有完全涉及。研究表明，在全國，20%的城市特殊兒童的福利支出占到了全國兒童福利支出的95%以上，兒童福利政策的城鄉(xiāng)分割性與嚴重不平衡性比較明顯。另一方面，隨著社會的進步和發(fā)展，兒童權(quán)利的意識不斷普及，兒童個體的需求不斷深入和多樣化，兒童社會福利的專業(yè)化需求日益突出。目前的兒童福利政策中存在重資金給付、輕服務(wù)保障的現(xiàn)象，現(xiàn)有相關(guān)服務(wù)內(nèi)容基本局限于兒童日常生活照顧和孤殘嬰幼兒的撫育工作，康復(fù)治療、心理輔導(dǎo)、綜合服務(wù)等嚴重不足。服務(wù)機構(gòu)，專業(yè)人才員缺乏。就現(xiàn)有為數(shù)不多的孤殘兒童福利保障政策而言，也有明顯的重生存、輕發(fā)展的傾向。需要發(fā)展性福利政策保障和支持他們?nèi)谌肷鐣?，與其他社會成員一樣平等地享受工作和學(xué)習(xí)機會，參與社會生活。

第四，兒童福利政策約束性不強。我國兒童福利法律體系由三個不同層次構(gòu)成，一是國家立法機構(gòu)頒布的法律，二是中央政府頒布的行政法規(guī)，三是國務(wù)院相關(guān)部門頒布的規(guī)章制度。三個層面的規(guī)范性和強制性程度存在差異。目前我國兒童福利以部門規(guī)章和規(guī)范性文件為兒童福利政策體系的主體，為兒童福利提供相應(yīng)指導(dǎo)。具體工作主要依靠“暫行辦法”、“暫行規(guī)定”、“實施細則”來運行，基本處于“規(guī)多法少”的局面，反映出我國兒童福利法治體系還不成熟，某種程度上制約了我國兒童福利事業(yè)的改革和轉(zhuǎn)型。

第五，兒童福利社會參與度不高。兒童福利事業(yè)是一項高度社會化的事業(yè)，涉及國家、社會、家庭、企業(yè)、個人等多方面責(zé)任，國家固然是兒童福利責(zé)任的主要承擔(dān)者，但是也要充分調(diào)動個人、企業(yè)、社會團體、慈善機構(gòu)、宗教組織等在兒童福利保障中的積極作用，引導(dǎo)和規(guī)范兒童福利事業(yè)健康發(fā)展，形成暢通的兒童福利事業(yè)多元參與渠道。隨著社會的發(fā)展和國家經(jīng)濟實力的提高，公民、企業(yè)、團體等社會責(zé)任意識不斷增強，因此需要在政策上對兒童福利事業(yè)支持體系進行整合，形成個人、家庭、政府和社會等各方力量的支持合力，真正實現(xiàn)兒童福利事業(yè)的多元參與和共享發(fā)展的局面。

三、國際經(jīng)驗與制度創(chuàng)新

兒童福利狀況不僅反映了一個國家社會福利的成熟和發(fā)達程度，也是一個國家社會文明與進步的標尺。

當前世界各國的兒童福利可分為斯堪的納維亞模式、自由主義福利模式、東亞模式和發(fā)展中國家特色模式等四種。這四種兒童福利模式中，盡管兒童享有的福利內(nèi)容和形式不同，水平高低有異，但都代表著未來兒童福利的發(fā)展方向。

斯堪的納維亞模式。主要特點是在普惠基礎(chǔ)上實行特殊的追加福利項目，政府在社會政策領(lǐng)域扮演重要的角色。

以挪威為例，它是全世界兒童福利水平最高的國家之一。挪威政府通過立法給予18周歲以下兒童全方位的權(quán)利保護。相關(guān)立法覆蓋了從兒童出生到成年，從生存到發(fā)展等各個方面。挪威第一部直接與兒童權(quán)利有關(guān)的法律是1739年通過的《公立學(xué)校法》。1900年議會通過了《兒童保護法》。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，挪威的兒童立法也日益成熟，當代主要的兒童福利法律有1981年出臺的《兒童法》和《兒童監(jiān)察使法》，1986年出臺的《收養(yǎng)法》，1992年出臺的《兒童福利法》，1995年出臺的《日托機構(gòu)法》，1998年出臺的《現(xiàn)金補貼法》和《教育法》。此外涉及兒童重大權(quán)益的相關(guān)法律還有《兒童與父母法》《國家保險法》《兒童津貼法》《年幼兒童父母津貼法》《婚姻法》《家庭咨詢機構(gòu)法》等。1997年，挪威對1981年通過的《兒童法》進行了最新修改，用“父母責(zé)任”取代“父母權(quán)利”，體現(xiàn)出以兒童為權(quán)利主體的價值取向?！秲和ā愤€規(guī)定了兒童的參與權(quán)，要求父母在作出與孩子個人相關(guān)的決定之前應(yīng)聽取孩子的意見。

兒童、平等與社會包容部是挪威兒童和家庭福利政策的核心執(zhí)行機構(gòu)。其中兒童和青少年政策司負責(zé)制定和協(xié)調(diào)兒童和青少年的政策和項目，家庭和兩性平等事務(wù)司負責(zé)監(jiān)督推動兩性平等的公共政策的執(zhí)行，制定影響兒童家庭生活的政策。計劃管理司負責(zé)維護提升兒童在公共和私營部門的各項權(quán)益，并密切關(guān)注兒童發(fā)展領(lǐng)域的重大變化。根據(jù)《兒童福利法》的規(guī)定，地方各市都應(yīng)設(shè)立兒童福利事務(wù)管理部門，負責(zé)日常的兒童福利工作。

津貼惠及每一個孩子。挪威的家庭津貼于1946年開始發(fā)放，所有16歲以下兒童的父母享受同等津貼。從1970年開始，所有家庭的第一個孩子都可以得到津貼，給單身父母的津貼相當于實際子女數(shù)附加一名兒童的數(shù)額。從1991年起，政府面向13個月至3歲的兒童每人每年發(fā)放一種專門的幼兒津貼。挪威政府從 1964年開始，向單身父母提供過渡津貼。1998年，過渡津貼實行改革，側(cè)重為在職單身父母提供經(jīng)濟支持，支付期限縮減為3年，支付水平有所增加，同時，單親家庭可以申請兒童護理費用的津貼。從1998年8月1日起，挪威對撫養(yǎng)1-2歲兒童的家庭實施現(xiàn)金支付計劃，該支付的實施無須家計調(diào)查，也無須納稅，如兒童在日托中心的生活時間每周不超過33小時，根據(jù)時間長短可以得到相應(yīng)比例的現(xiàn)金支付。

自由主義福利模式。源于美國的自由主義經(jīng)濟模式，其特點是經(jīng)濟主導(dǎo)，國家“補缺”作用突出。

以美國為例，美國號稱“兒童的天堂”，其兒童福利政策發(fā)源于1909年的白宮兒童會議。1919年，美國召開了第二次白宮會議，進一步建立和健全了美國兒童福利制度，同時要求各州確定兒童福利立法的間隔時間，定期修訂完善。每十年召開一次的白宮會議，確定了聯(lián)邦和各州政府在兒童福利中的責(zé)任以及政府主導(dǎo)的兒童福利體系。

行政管理堅強有力。在美國，直接與兒童福利相關(guān)的法案有127項以上，分為收入補助、營養(yǎng)、社會服務(wù)、教育培訓(xùn)、保健與住宅等六項。聯(lián)邦政府提供經(jīng)費補助與行政指導(dǎo)，各州政府負責(zé)實際執(zhí)行兒童福利相關(guān)法案。

美國實施地方分權(quán)制度，行政權(quán)集中在各州。1912年聯(lián)邦兒童局成立，1920年美國成立兒童維權(quán)組織——兒童福利聯(lián)盟。中央層面由聯(lián)邦兒童局統(tǒng)一規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)兒童福利事務(wù)，各州由兒童與家庭福利局負責(zé)執(zhí)行，權(quán)責(zé)明確，分工具體，服務(wù)遞送暢通。

美國兒童福利的最高行政機關(guān)是聯(lián)邦衛(wèi)生與公眾服務(wù)部，其下設(shè)立機構(gòu)專門處理兒童福利問題，包括兒童局、兒童與家庭管理局。州級政府管理絕大多數(shù)的兒童福利服務(wù)，在遵守聯(lián)邦政府一般規(guī)定的原則下，各州都制定了地方規(guī)則和條例。許多州進一步將決策下放到地方，使當?shù)乜h級政府有權(quán)執(zhí)行兒童福利政策。兒童福利工作私有化在美國成為一種趨勢，從事兒童社會服務(wù)的非營利組織和其他非政府組織在國家和州一級都發(fā)揮了重要作用。案件管理等服務(wù)越來越多地轉(zhuǎn)向私人機構(gòu)，這些機構(gòu)接受私人資金和公共資金。

美國的兒童福利項目設(shè)計具有明顯的“補缺型”特點。兒童福利機構(gòu)的服務(wù)對象主要是父母無能力照顧、社區(qū)資源占有不足的未成年人。近年來，兒童福利項目進一步擴展至兒童日托照料、對懷孕少女的服務(wù)及婦幼衛(wèi)生保健等領(lǐng)域。美國的社會福利制度將兒童與家庭緊密結(jié)合在一起，相關(guān)福利包括：

津貼福利?！皳狃B(yǎng)未成年子女家庭援助計劃”是對有子女家庭的重要補助項目，旨在幫助“父母一方喪失勞動能力、死亡、長期離家出走或失業(yè)家庭”里的兒童。1996年“貧困家庭臨時援助”取代了“撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計劃”，所有的家庭只能獲得累計60個月的援助。在領(lǐng)取福利金的過程中，各個時段都可能有更進一步的要求，比如單親父母在領(lǐng)取福利金的兩年之內(nèi)，被要求每周至少工作20個小時。美國政府還通過“所得稅收抵免”計劃為有子女的低收入家庭提供補助。

食品券計劃。為使兒童免受饑餓并在成長過程中獲得足夠的營養(yǎng)，美國制定了眾多的食品和營養(yǎng)計劃，其中影響最大的是食品券計劃。

醫(yī)療福利。“醫(yī)療援助計劃”是美國為窮人提供的規(guī)模最大的醫(yī)療保險計劃，該計劃主要針對符合“撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計劃”或“補充收入保障”的人群。各州還可以將“醫(yī)療援助計劃”提供給“絕對貧困群體”?！皨D女、嬰兒和兒童特別補充食品計劃”，每月為嬰兒和5歲以下的兒童、孕婦和哺乳婦女提供包含有各種人體所需的營養(yǎng)食品。40%以上美國出生的嬰兒受益于這項在美國最成功的預(yù)防性健康計劃。

教育福利。美國政府除了直接資助和開辦公立學(xué)校外，還采用教育券幫助貧困學(xué)生購買他們所選擇的學(xué)校教育。“全國午餐計劃”、“全國學(xué)校早餐計劃”和“暑期食品服務(wù)計劃”，使家庭收入低于聯(lián)邦貧困線130%的兒童可以享受免費早餐和午餐，家庭收入在聯(lián)邦貧困線 130-185%的兒童可享受低價伙食。

東亞模式。20世紀下半葉以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，東亞國家和地區(qū)普遍采取了擴展國民福利的措施，被稱為東亞福利模式。與歐美國家的福利政策相比，具有低福利支出、低制度覆蓋率、多元化、重視家庭保障的特點。在兒童福利方面則強調(diào)以家庭為中心、多元化供給主體、旨在幫助兒童個人自立的典型特征。

以日本為例，在二戰(zhàn)后的過渡時期，日本兒童福利制度逐步形成，以兒童救助為重點的“補缺型”兒童福利政策得到立法確認并在全國施行；1947年頒布了《兒童福利法》，1961年出臺了《兒童撫養(yǎng)津貼法》、1964出臺了《母子福利法》、1971年出臺了《兒童津貼法》。1973年，國家施行了“普惠型”的兒童福利政策。1981年頒布的《母子與寡婦福利法》，將兒童福利擴展至單親家庭；1997年國家對《兒童福利法》進行重要修訂，標志著日本兒童福利制度趨于成熟。

目前，日本關(guān)于未成年人的法律法規(guī)名目眾多，除《教育基本法》《兒童福利法》和《日本少年法》等內(nèi)容寬泛的法律，也有內(nèi)容具體全面的法律法規(guī)，如《學(xué)校營養(yǎng)午餐法》，幾乎涵蓋了未成年人生活的各個方面。正因為有了明確的法律依據(jù)，未成年人保護問題才得到了整個社會的高度重視。

日本以系統(tǒng)的行政組織推動兒童福利工作，主管日本兒童福利的最高中央組織為厚生勞動省下的雇傭平等、兒童福利局。地方政府設(shè)有兒童福利審議會、兒童輔導(dǎo)中心、福利事務(wù)所、衛(wèi)生局等專責(zé)單位。雇傭平等、兒童福利局，負責(zé)推動確保兩性工作機會及待遇平等政策，并兼顧職業(yè)生涯與家庭生活的政策，主要活動包括制定標準和促進教育活動。兒童福利屬于衛(wèi)生、勞動和福利部的管轄范圍。各級地方政府設(shè)置福利部（局）或民生部（局），掌管社會福利事務(wù)，其下設(shè)置兒童科或兒童福利科，負責(zé)推動兒童福利的規(guī)劃、預(yù)算執(zhí)行、指導(dǎo)監(jiān)督、兒童撫養(yǎng)津貼或特別兒童撫養(yǎng)津貼等。

中央與地方都設(shè)有“兒童福利審議會”，在決定基本施政方向時提供參考意見，負責(zé)收集居民、專家、學(xué)者等各方面意見的職能。國家建立了兒童家庭支援中心與兒童咨詢所，在各地區(qū)為兒童養(yǎng)育提供多種形式的支持與指導(dǎo)。

法律規(guī)定公民如發(fā)現(xiàn)虐童現(xiàn)象必須向兒童咨詢所報告，其中教師、醫(yī)務(wù)工作者和兒童福利官員有報告義務(wù)，兒童咨詢所的工作人員擁有介入家庭進行現(xiàn)場調(diào)查的權(quán)利。

日本的兒童福利制度內(nèi)容全面，既包括國家認可的直接提供服務(wù)活動的援助，也包括兒童津貼、兒童撫養(yǎng)津貼等貨幣形式的援助。日本奉行公私并立、推行多元化供給主體的福利模式，兒童福利由國家和地方政府（地方公共團體）、企業(yè)、民間社會團體等共同承擔(dān)。國家并不直接承擔(dān)供給的服務(wù)，只負責(zé)對委托事務(wù)提供指導(dǎo)、監(jiān)督、咨詢并承擔(dān)一部分國有兒童福利部門的規(guī)劃和行政管理職能。

國家向撫養(yǎng)3歲以下嬰幼兒的中低收入家庭提供經(jīng)濟援助。向單獨撫養(yǎng)子女且沒有配偶的母親提供開展商業(yè)活動時的借款服務(wù)，以及用于支持兒童入學(xué)的借款。

健康保險基本覆蓋所有兒童，家長可任選合法注冊的醫(yī)療機構(gòu)。一般3歲以下嬰幼兒個人負擔(dān)20%的治療費，3歲以上兒童負擔(dān) 30%的治療費。國家對孕婦及嬰幼兒提供免費的醫(yī)療咨詢，地方教育委員會為學(xué)齡前兒童安排健康體檢，學(xué)校為學(xué)生提供健康體檢服務(wù)。

國家提供免費九年義務(wù)教育，學(xué)校提供免費的教科書。地方政府為經(jīng)濟困難的家庭提供經(jīng)濟支持。殘疾兒童享有同等受教育的權(quán)利，地方政府有義務(wù)為殘疾兒童建立適于不同殘疾類型的特殊教育學(xué)校，普通學(xué)?？梢越⑻厥獍嗉?。

發(fā)展中國家特色模式。兒童福利的特點是基本福利普及，特色項目完善。

以印度為例，印度與中國一樣面臨人口規(guī)模大的壓力，其人均GDP遠低于我國，但印度兒童福利法律與行政管理體系更為完善，并且早已建立全民免費醫(yī)療和教育保障體系。

印度致力于創(chuàng)辦為平民子女服務(wù)的學(xué)前教育機構(gòu)，使印度學(xué)前教育在整體上體現(xiàn)出一定的福利性質(zhì)。印度的兒童福利政策也旨在為所有成長階段的兒童提供平等的發(fā)展機會，減少不平等現(xiàn)象和促進社會公正。

印度《憲法》中的許多條款規(guī)定了兒童接受教育、早期兒童照料、兒童婚姻、禁止販賣拐賣兒童以及童工等兒童福利相關(guān)內(nèi)容。此外，印度政府還頒布了多項具體法律保障兒童的基本權(quán)益。在兒童婚姻方面，有《限制兒童婚姻法》和《禁止兒童婚姻法》；在兒童拐賣方面，有《不道德買賣（預(yù)防）法》；在童工方面，有《童工禁令和規(guī)章》；在早期兒童照料方面，有《嬰兒牛奶補貼、喂養(yǎng)瓶和嬰兒食物（保護、供應(yīng)和分配規(guī)章）》。1956年印度頒布了《青少年法》，其后的《殘疾人法（平等機會、權(quán)利保護和完全參與法）》、《兒童免費義務(wù)教育權(quán)利法》和《少年司法（兒童照顧和保護法）》為兒童基本合法權(quán)益的保護提供了完善的法律依據(jù)。

印度負責(zé)兒童福利事務(wù)的中央級國家機構(gòu)是婦女與兒童發(fā)展部，部門職能不僅有制定政策、規(guī)劃項目、修正法律法規(guī)來指導(dǎo)協(xié)調(diào)婦女兒童領(lǐng)域的政府組織和非政府組織的活動，還包括實施創(chuàng)新項目，如福利服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、公眾意識的培養(yǎng)等。社會正義與權(quán)利部負責(zé)救助保護流浪兒童的基礎(chǔ)性工作，部門職能包括提供政策指導(dǎo)，執(zhí)行青少年司法法案，為全國性的流浪兒童融合計劃提供資金；用于流浪兒童避難所、收留中心的修建和流浪兒童的康復(fù)、教育和職業(yè)培訓(xùn)，也為兒童熱線項目提供資金支持。國家兒童權(quán)利保護委員會也在兒童權(quán)益保護領(lǐng)域履行職能，包括監(jiān)督評估兒童權(quán)利保護的法律法規(guī)、提供年度和定期的兒童權(quán)利保護報告、調(diào)查侵犯兒童權(quán)利的事件并提起訴訟等。

印度政府兒童福利政策體系的主體是國家兒童政策和整體性兒童發(fā)展服務(wù)。一些全國性的兒童福利項目和大規(guī)模的兒童組織在兒童福利服務(wù)遞送中貢獻卓著。

國家兒童政策。國家兒童政策旨在為所有成長階段的兒童提供平等的發(fā)展機會，減少不平等現(xiàn)象和促進社會公正。這一政策通過為兒童在出生前后及成長期間提供足夠的服務(wù)，保證兒童身體、品德和社會能力的全面發(fā)展。

整體性兒童發(fā)展服務(wù)計劃。整體性兒童發(fā)展服務(wù)計劃是印度中央政府為了改善婦女和兒童的福利、全面提高幼兒教育水平而采取的重要措施，旨在改善學(xué)齡前兒童、孕婦和哺乳期母親的營養(yǎng)與健康水平，提供一攬子服務(wù)，包括補充營養(yǎng)、幼兒教育、免疫接種、體檢、醫(yī)療服務(wù)以及營養(yǎng)和保健教育。

流浪兒童救助保護。流浪兒童融合項目是一個全國性的項目，90%的運作資金由政府承擔(dān)。該項目在各地區(qū)的工作中心為流浪兒童提供非機構(gòu)化的救助，為流浪兒童提供營養(yǎng)、衛(wèi)生、基本醫(yī)療、環(huán)境、免疫、小學(xué)教育和職業(yè)訓(xùn)練方面的幫助。蝴蝶組織是國際知名的流浪兒童救助組織。該組織每年大約與1.3萬名兒童接觸，工作方法強調(diào)非機構(gòu)化和流浪兒童的參與，服務(wù)模式有實地救助和非直接的救助。

兒童熱線。兒童熱線起源于1996年的孟買，是印度第一個免費的24小時兒童緊急援助熱線，不僅回應(yīng)事關(guān)兒童的緊急求助，還為有需要的兒童安排康復(fù)治療和長期生活安置。熱線在每個城市運作之前，會事先建立一個由警方、醫(yī)療部門、青少年福利委員會、電信部門等要員組成的兒童熱線顧問委員會。

借鑒國際經(jīng)驗，綜合考慮當前我國兒童福利的政策環(huán)境以及兒童福利政策實施中出現(xiàn)的種種問題，通過政策和制度創(chuàng)新，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和兒童福利需求相適應(yīng)的適度普惠的兒童福利制度，應(yīng)當成為我們努力的目標和方向。

第一，確立以兒童為中心，優(yōu)先發(fā)展兒童福利事業(yè)的政策導(dǎo)向。理念是制定法律和政策的基礎(chǔ)和指導(dǎo)原則，決定政策的未來發(fā)展方向。兒童福利政策設(shè)計要遵循以下原則：一是依法保護原則。在兒童身心發(fā)展的全過程，要通過法律法規(guī)等制度化的形式，切實保障兒童合法權(quán)利，促進兒童全面健康成長。二是兒童優(yōu)先原則。兒童是國家的未來。一切針對家庭的服務(wù)必須從保護兒童利益出發(fā)，圍繞兒童的利益展開，在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面，以“兒童第一”為原則。三是兒童最大利益原則。在制定相關(guān)政策時，要從兒童身心發(fā)展特點和切身利益出發(fā)，以滿足兒童的福利需求為基本依據(jù)，以有利于兒童的健康、全面發(fā)展為基本出發(fā)點，切實保障兒童利益的最大化。四是兒童平等發(fā)展原則。創(chuàng)造公平的社會環(huán)境，確保兒童不因戶籍、地域、性別、民族、信仰、受教育狀況、身體狀況和家庭財產(chǎn)狀況受到任何歧視，確保所有流動兒童、流浪兒童、留守兒童、服刑人員子女、患病兒童、孤殘兒童、受艾滋病影響兒童等困境兒童與正常兒童一樣都能享有平等的權(quán)利與公平的機會。五是兒童參與原則。在制定過程中，要力所能及地重視和吸收兒童的意見，同時要暢通兒童意見表達的渠道。要鼓勵并支持兒童參與家庭、文化和社會生活，創(chuàng)造有利于兒童參與的社會環(huán)境。

第二，加強兒童福利政策的頂層設(shè)計，建立全方位、綜合性兒童福利政策體系。就當前而言，由于我國目前的兒童福利政策的碎片化及執(zhí)行體制的松散性，造成資源使用的重復(fù)和浪費現(xiàn)象，降低了政策實施效果，因此亟需通過制定一部總體性法規(guī)來明確兒童社會福利的基本思想和準則，明確兒童福利的相關(guān)主體和各自權(quán)責(zé)，兒童福利的內(nèi)容、經(jīng)費來源與渠道，財政投入比例與執(zhí)行標準，管理和監(jiān)督體制等相關(guān)事宜。一是要不斷拓展兒童福利概念內(nèi)涵，兒童福利政策導(dǎo)向應(yīng)逐漸定位在有利于兒童的身心全面發(fā)展的層面上，兒童福利政策視角從重保護，重基本生存權(quán)利向重生活、重全面發(fā)展方向擴展，并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)法律和政策。完善基本公共服務(wù)體系，增加財政對兒童福利的投入，逐步實現(xiàn)兒童基本公共服務(wù)均等化。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，通過分類施保提高貧困家庭兒童生活水平。探索對兒童實施營養(yǎng)干預(yù)和補助的方法，改善兒童營養(yǎng)狀況。逐步提高農(nóng)村義務(wù)教育寄宿制學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助標準，擴大補助范圍。在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度框架內(nèi)完善兒童基本醫(yī)療保障，逐步提高兒童醫(yī)療保障水平，減輕患病兒童家庭醫(yī)療費用負擔(dān)。二是要在完善孤兒保障制度的基礎(chǔ)上，擴大兒童福利的范圍，建立困境兒童分類保障制度，推動兒童福利由補缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變。建立受艾滋病影響兒童和服刑人員未成年子女的替代養(yǎng)護制度，為受艾滋病影響兒童和服刑人員未成年子女的生活、教育、醫(yī)療、公平就業(yè)提供制度保障。完善流浪兒童救助保護網(wǎng)絡(luò)體系，健全流浪兒童生活、教育、管理、返鄉(xiāng)保障制度，對流浪兒童開展教育、醫(yī)療服務(wù)、心理輔導(dǎo)、行為矯治和技能培訓(xùn)。建立16周歲以下流動兒童登記制度，為流動兒童享有教育、醫(yī)療保健等公共服務(wù)提供基礎(chǔ)。整合社區(qū)資源，完善以社區(qū)為依托，面向流動人口家庭的管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強服務(wù)意識，提高服務(wù)能力。健全農(nóng)村留守兒童服務(wù)機制，加強對留守兒童心理、情感和行為的指導(dǎo)，提高留守兒童家長的監(jiān)護意識和責(zé)任。

第三，建立以國家責(zé)任為中心，政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與的多元管理機制。中國兒童福利的未來不會是政府壟斷下的福利供給，必須強調(diào)以國家責(zé)任為中心，以國家福利供給為主體，加強部門協(xié)作配合，調(diào)動社會各方面力量參與的積極性。一是堅持政府的主導(dǎo)地位。保護兒童、改善兒童的成長環(huán)境是政府最早致力的社會福利之一。由于相當一部分孤兒、事實上無人撫養(yǎng)的未成年人由政府承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任，委托兒童福利機構(gòu)撫養(yǎng)，政府必須對這部分孤兒養(yǎng)育給與經(jīng)濟保障，并保持應(yīng)有的標準，建立自然增長機制。同時充分行使政府在制定政策、出臺規(guī)劃、投入資金、組織監(jiān)督等方面的職責(zé)。二是強化部門協(xié)作配合。在現(xiàn)行兒童福利行政管理下，由于兒童福利的相關(guān)內(nèi)容散落于不同部門，因此，在不改變現(xiàn)有兒童福利行政管理體制的前提下，必須建立相應(yīng)的協(xié)作機制，形成推進兒童福利工作的強大合力。同時要加強不同部門出臺的兒童福利相關(guān)政策的銜接協(xié)調(diào)。三是擴大社會參與。實踐證明，調(diào)動社會力量參與，有利于緩解政府財力不足與廣大孤殘兒童日益增長的福利服務(wù)需求之間的突出矛盾。要鼓勵和支持更多的慈善組織參與兒童福利事業(yè)，既可以采取捐贈的方式，也可以通過其他形式。要大力探索和嘗試鼓勵慈善組織興辦小型兒童福利機構(gòu)，引導(dǎo)、支持和兒童社會組織發(fā)揮作用。還要通過政府購買服務(wù)等方式，對涉及兒童福利和權(quán)益保護的諸多事務(wù)，比如心理咨詢輔導(dǎo)、實地調(diào)查、項目研究等，委托給專門的社會組織來實施。

第四，強化家庭支持的核心功能，探索建立以家庭福利為主的兒童福利政策體系。家庭福利是我國兒童福利的發(fā)展方向之一，在兒童福利領(lǐng)域，也要建立覆蓋全體兒童的積極的家庭福利政策。要盡快制定面向全社會的所有家庭和兒童的家庭福利政策，以家庭整體為取向，以家庭整體為重點，其目的是使個人正確行使其在家庭中的角色，增強家庭功能和抵御危機的能力，及時有效地避免兒童法律問題的發(fā)生。要加快建立集支持性、補充性和預(yù)防性為一體，覆蓋全體兒童的家庭津貼制度，為困境兒童家庭、單親家庭、低收入家庭和普通家庭提供支持性服務(wù)。在注重兒童家庭的物質(zhì)生活保障的同時，適當注重精神生活和個人全面發(fā)展的需求，解決收入維持、子女照顧、日常生活、入學(xué)教育、就業(yè)服務(wù)、住宅服務(wù)、醫(yī)療健康照顧服務(wù)等問題。