大部制背景下的政府決策流程優(yōu)化研究*
——以S區(qū)的改革實(shí)踐為例

黃振威

引 言

行政管理體制的完善和優(yōu)化，是推動(dòng)政府管理適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。近年來，我國(guó)在行政管理體制改革方面取得了不少成績(jī)，其中的重要進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)之一即為大部制改革。黨的十八大報(bào)告明確提出要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”,黨的十八屆二中全會(huì)進(jìn)一步明確要“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”。在黨的十八屆三中全會(huì)上，大部制改革再一次被寫進(jìn)黨的文件，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中確定要“積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制”。

現(xiàn)如今，大部制改革的成效已初步顯現(xiàn)，在一定程度上，大部制改革集中了職能，整合了機(jī)構(gòu)；調(diào)整了結(jié)構(gòu)，提升了能力；明確了關(guān)系，優(yōu)化了機(jī)制；減少了摩擦，提高了效率。①?gòu)哪壳爸袊?guó)大部制改革的實(shí)踐來看，大部制改革不僅僅是機(jī)構(gòu)之間的合并或調(diào)整，更為重要的是轉(zhuǎn)變政府職能和理順政府運(yùn)行機(jī)制。大部門的外形只有結(jié)合相應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制才能真正形成大部門制。②

然而，目前對(duì)于大部制改革的研究和討論，主要集中于大部制的背景與動(dòng)因、涵義與特征、原則和方法等八大論題③，具體又集中在模式類型、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等主題上，對(duì)機(jī)構(gòu)重組后運(yùn)行機(jī)制的剖析還不夠，尤其對(duì)政府大部制改革后實(shí)際運(yùn)行狀況和具體業(yè)務(wù)流程的分析更是不足，使得大部制改革并未真正從政府公共服務(wù)的業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化和配置，而將較多精力停留在部門人員的增減和機(jī)構(gòu)合并上。這樣的改革也往往容易成為各級(jí)政府追求政治效應(yīng)的秀場(chǎng)，最終難以達(dá)到最初的改革目標(biāo)。

正是基于以上考慮，本文試圖從決策流程的視角切入，用實(shí)證的方法分析某地方政府大部制改革后的實(shí)際運(yùn)行情況，希望能比較清晰地呈現(xiàn)各級(jí)政府在機(jī)構(gòu)重組后運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)狀及其存在的問題，并結(jié)合決策流程優(yōu)化的一般規(guī)律和國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)其未來走向提出更具針對(duì)性和科學(xué)性的政策建議。

理論基礎(chǔ)和研究方法

決策過程研究一直為學(xué)者們所關(guān)注。從理論上看，其注重將政策制定看成一個(gè)多環(huán)節(jié)互聯(lián)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行系統(tǒng)，這對(duì)以往公共政策研究較多關(guān)注政策本質(zhì)、政策工具、政策效果的分析是一個(gè)很好的補(bǔ)充。從實(shí)踐上看，各政策利益相關(guān)者在決策中的角色及各環(huán)節(jié)在政策運(yùn)行中的功能本身就是決策規(guī)則和決策程序的一部分。改變決策過程，對(duì)于優(yōu)化權(quán)力配置，充分發(fā)揮政策效果有相當(dāng)大的影響。

學(xué)者們對(duì)于決策議題的理解是從研究政策過程開始的。20世紀(jì)四五十年代西方學(xué)者就開始重視政策過程的研究。戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)模式就曾對(duì)政策過程研究起過重要的影響。在伊斯頓看來，政治系統(tǒng)所處的環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)不斷提出需求和給予不同的支持，政治系統(tǒng)根據(jù)其運(yùn)行規(guī)則把這些需求和支持轉(zhuǎn)換為公共政策形式，然后將政策實(shí)施產(chǎn)生的結(jié)果反饋給環(huán)境，并影響今后對(duì)政治系統(tǒng)的投入。伊斯頓的政治系統(tǒng)模式可以被看做政策過程的一個(gè)初步模式。④之后，政策過程研究逐漸成型，發(fā)展到20世紀(jì)七八十年代，學(xué)者們已經(jīng)提出了多種政策過程階段論。同時(shí)，學(xué)者們對(duì)于決策的理解也出現(xiàn)了廣義和狹義的分化。哈羅德·拉斯韋爾在《決策過程》一書中就提出了經(jīng)典的七段論，他認(rèn)為決策過程包括情報(bào)、建議、規(guī)定、行使、運(yùn)用、終結(jié)、評(píng)估七個(gè)階段。⑤很顯然，他對(duì)決策過程做的是一種廣義上的詮釋。與此類似的還有托馬斯·戴伊，他認(rèn)為，研究政策制定就需要考慮政治體系內(nèi)發(fā)生的系列行為活動(dòng)或過程以及與之相關(guān)的活動(dòng)和參與者，因此作為過程的政策制定，包括了問題確認(rèn)、議程設(shè)定、政策形成、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估六個(gè)環(huán)節(jié)。⑥更多的學(xué)者則從狹義的角度理解決策過程。詹姆斯·安德森是拉斯韋爾七段輪的直接受益者，他在拉斯韋爾的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了政策過程模型，將政策過程分為政策議程、政策形成、政策采納、政策實(shí)施、政策評(píng)估五個(gè)階段⑦，這一劃分標(biāo)準(zhǔn)后來被廣為接受。安德森指出，決策作為政策過程中的一個(gè)特定步驟，本質(zhì)上是在眾多預(yù)案中作出特定的選擇。⑧我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者張金馬也對(duì)決策過程采取狹義的理解，他將決策和執(zhí)行嚴(yán)格區(qū)分，認(rèn)為決策包括社會(huì)問題的發(fā)生、政策問題的確認(rèn)、政策議程的建立、備選方案的提出、政策方案的評(píng)估和政策方案的選擇，而政策方案的執(zhí)行、執(zhí)行效果的評(píng)估、政策的調(diào)整與改變和政策的廢止與終結(jié)都屬于政策執(zhí)行。⑨

很顯然，決策過程作為政策過程中的一個(gè)階段有其自身的特點(diǎn)，尤其是它與政策執(zhí)行之間存在顯著的差異，因而在綜合這些學(xué)者的觀點(diǎn)的情形下，本文將繼續(xù)沿用大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，將決策過程理解為從決策信息輸入到政策輸出的全過程。如此，決策過程就包括了決策動(dòng)議、決策議程設(shè)定、備選方案設(shè)計(jì)、方案抉擇和決策合法化五個(gè)階段，它們和政策執(zhí)行、政策反饋一起組成一個(gè)閉合的政策過程環(huán)(見圖1)。其中，決策動(dòng)議是指社會(huì)問題轉(zhuǎn)變成公共政策問題的過程；議程設(shè)定是公共權(quán)力機(jī)關(guān)確認(rèn)具體政策問題，并將其納入解決程序的過程；備選方案設(shè)計(jì)是提出解決具體政策問題的辦法和預(yù)案；方案抉擇是對(duì)解決方案進(jìn)行篩選和確定；決策合法化是指政策方案獲得合法定位的過程。本文旨在通過將這個(gè)一般性的決策過程與大部制改革后的地方政府實(shí)際運(yùn)作情況進(jìn)行比較，從而發(fā)現(xiàn)當(dāng)下大部制改革的不足之處，并為完善大部制改革提供政策建議。

圖1 決策的一般流程圖

本文選取的案例S區(qū)是中國(guó)最早試行大部門體制的地區(qū)之一。2009年9月，在短短幾天之內(nèi)，S區(qū)黨政機(jī)構(gòu)就直接減去三分之二，從41個(gè)縮減到16個(gè)，被媒體稱為“石破天驚”的改革?，F(xiàn)如今幾年過去了，大部制改革是否取得了預(yù)期的成效，還存在哪些不足以及面臨哪些新的挑戰(zhàn)，都是大家頗為關(guān)心的問題。進(jìn)行先行先試的S區(qū)，理應(yīng)有著回答這些問題更為優(yōu)厚的條件，這也是我們選取它作為研究案例的根本原因。我們收集資料的方法主要有兩種。其一，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的訪談。2013年7月，我們密集訪談了區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，各黨政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和工作人員，鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)，工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)家代表七十余人，深入了解S區(qū)大部門體制運(yùn)行中的決策權(quán)配置、職能調(diào)整、工作協(xié)調(diào)、績(jī)效評(píng)價(jià)、問責(zé)與監(jiān)督等各個(gè)方面的現(xiàn)狀和問題，并就解決方案與他們交換了意見。其二，問卷調(diào)查。通過政府的OA系統(tǒng)我們總共發(fā)放了2500份問卷，回收有效問卷2067份，涉及問題包括對(duì)改革的總體評(píng)價(jià)、大部門體制運(yùn)行中的核心問題、改革的方向等。從樣本結(jié)構(gòu)來看，樣本中政府雇員占38.8%，科員(辦事員)占33.0%，科長(zhǎng)(副科長(zhǎng))或鎮(zhèn)街內(nèi)設(shè)部門常務(wù)副職(副職)占18.5%，鎮(zhèn)街、局辦委等領(lǐng)導(dǎo)占6.3%；工作單位在黨群機(jī)關(guān)及其工作部門的占20.4%，在人大政協(xié)機(jī)關(guān)的占1.7%,在政府工作部門的占74.3%，其他占3.6%。我們還通過隨機(jī)抽樣的辦法派發(fā)給普通公眾問卷350份，詢問他們對(duì)于大部制改革后政府運(yùn)行效率、提供服務(wù)質(zhì)量、辦事公正程度等的主觀感受，最后回收有效問卷313份。其中S區(qū)本地戶籍人口占68.9%，外地戶籍人口占31.1%；生產(chǎn)工人占6.4%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占5.4%，服務(wù)行業(yè)人員占23.0%，中小企業(yè)主(含個(gè)體戶)占11.5%,企業(yè)管理人員占21.4%，事業(yè)單位人員占12.5%，其他占19.8%?？傮w來說，兩份問卷的樣本都比較合理，具有一定的代表性。

S區(qū)大部制改革的現(xiàn)狀及存在的問題

S區(qū)大部門體制改革走在全國(guó)前列，引起了廣泛關(guān)注。其最為顯著的特點(diǎn)主要有兩方面：其一,合并同類項(xiàng)改革。S區(qū)打破了黨政分立的局面，實(shí)行黨政聯(lián)動(dòng)，對(duì)職責(zé)相關(guān)、相近的部門進(jìn)行整合。大部制改革后，S區(qū)的黨政機(jī)構(gòu)由原來的41個(gè)精簡(jiǎn)到16個(gè)，效果顯著。其二，由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任大部門首長(zhǎng)。實(shí)行大部制改革后，16個(gè)大部門的首長(zhǎng)全部由區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)和政務(wù)委員兼任，原先的部門首長(zhǎng)成為新部門的副職。此舉有利于減少政府層級(jí)，是實(shí)現(xiàn)扁平化管理、提高政府執(zhí)行力的有效措施。

不過大部門體制要真正實(shí)現(xiàn)整合政府資源，提高行政效率，為公眾提供便利和高質(zhì)量公共服務(wù)的目標(biāo)，結(jié)構(gòu)調(diào)整只是第一步，運(yùn)行機(jī)制的完善尤其是決策過程的再造甚為關(guān)鍵。通過走訪調(diào)查和問卷調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)S區(qū)為了更好地發(fā)揮大部門體制的功效，已經(jīng)對(duì)決策過程的相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行了優(yōu)化。但是通過繪制S區(qū)決策過程圖(見圖2)與上述的一般決策過程對(duì)比，我們就能發(fā)現(xiàn)，S區(qū)決策的各個(gè)環(huán)節(jié)還存在不少問題，而這些在大部制改革后的各個(gè)地方都比較典型。

圖2 S區(qū)政府決策流程現(xiàn)狀圖

(一)決策動(dòng)議主體單一

決策是針對(duì)決策層的價(jià)值排序以及決策參與者發(fā)現(xiàn)的問題而展開的，因此，決策動(dòng)議環(huán)節(jié)是決策過程的起點(diǎn)。其動(dòng)議的提出通常分為三種情況：一是由區(qū)委、區(qū)政府首長(zhǎng)或分管領(lǐng)導(dǎo)按照職責(zé)分工提出；二是由區(qū)委、區(qū)政府工作部門或各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出；三是由上述組織與個(gè)人以外的其他參與決策的組織與個(gè)人提出。前兩種屬于在“職責(zé)范圍內(nèi)”提出決策動(dòng)議，第三種屬于“參與式”提出決策動(dòng)議。

S區(qū)自2009年探索建立大部制以來，決策機(jī)制日臻完善，決策效率不斷提升，決策質(zhì)量不斷提高。然而，政府決策對(duì)真正的社會(huì)需求回應(yīng)得還不夠。反映在決策動(dòng)議環(huán)節(jié)上，表現(xiàn)為決策動(dòng)議主體過于單一、決策質(zhì)量不高。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前，區(qū)委、區(qū)政府、16個(gè)大部門和10個(gè)鎮(zhèn)街是政府決策的動(dòng)議主體，尤其是大部門是最為重要的決策動(dòng)議主體。2012年提交區(qū)聯(lián)席會(huì)議研究的議題中，區(qū)政府組成部門為主責(zé)部門的議題有58項(xiàng)，占比77.3%。區(qū)政府常務(wù)會(huì)議中的這一數(shù)字分別為86項(xiàng)和72.3%。而人大、政協(xié)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾在決策動(dòng)議中的主體性作用尚未得到充分體現(xiàn)，區(qū)重大決策沒能從一開始就吸收人大、政協(xié)參與其中，政府議案留給人大、政協(xié)進(jìn)行消化和研究的時(shí)間也不足；社會(huì)組織和公眾提出決策動(dòng)議的案例很難找到。(2013年7月，區(qū)人大常委會(huì)訪談筆錄；2013年7月，區(qū)政協(xié)訪談筆錄；2013年7月，區(qū)工商聯(lián)企業(yè)家代表訪談筆錄；2013年7月，區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)代表訪談筆錄)

決策動(dòng)議主體單一所造成的直接后果就是容易出現(xiàn)決策部門化。各部門出臺(tái)政策都只從本部門的角度出發(fā)，很少立足于區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的全局。由此，政府決策難以有效回應(yīng)真正的社會(huì)需求，久而久之，公眾會(huì)失去參與政府事務(wù)的興趣，政府管理的成本和難度也會(huì)隨之增加。

(二)決策議程確立規(guī)則不清晰

決策動(dòng)議是政策過程的邏輯起點(diǎn)，而決策議程則是政策問題的“過濾器”和“加工廠”，是政策問題的醞釀與形成過程，無疑處在決策周期的開端。簡(jiǎn)言之，決策動(dòng)議只有被納入決策議程，才有可能由最初的決策動(dòng)議演變?yōu)樽罱K的公共政策。決策議程的重要功能是讓政府在多元主體協(xié)商互動(dòng)的基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行體察和認(rèn)定，確定政策問題，并對(duì)政策問題按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序，最終形成的是一張待解決的“公共政策問題清單”。

在實(shí)踐中，決策議程涉及兩個(gè)問題：一是誰來確定決策議程？即確定決策議程的主體。就S區(qū)來說，區(qū)政府辦公室具體決定決策議程。二是篩選決策動(dòng)議的規(guī)則是什么？即確定決策議程的主體依據(jù)何種規(guī)則來確定哪些決策動(dòng)議可以納入決策議程，而另外一些不能納入決策議程。

就目前S區(qū)的決策機(jī)制來說，有兩個(gè)突出的現(xiàn)象值得關(guān)注：一是區(qū)委、區(qū)政府一級(jí)的決策任務(wù)非常繁重，區(qū)委書記和區(qū)長(zhǎng)每天要處理很多事無巨細(xì)的決策事項(xiàng)；二是區(qū)政府常務(wù)會(huì)議和區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)席會(huì)議要研究和決定本來屬于大部門職權(quán)范圍內(nèi)(或若干個(gè)大部門可以協(xié)調(diào)好)的專項(xiàng)性問題。目前，大部門很多時(shí)候仍然不敢、不愿獨(dú)立開展工作，凡事都上報(bào)請(qǐng)示，將決策事項(xiàng)推向上級(jí)。這兩個(gè)現(xiàn)象的形成顯然跟區(qū)政府(區(qū)政府常務(wù)會(huì)議)與大部門的決策權(quán)限劃分不清有關(guān)，然而不容忽視的是，決策議程確立規(guī)則不清晰也是其中一個(gè)重要因素。(2013年7月，區(qū)長(zhǎng)訪談筆錄；2013年7月，副秘書長(zhǎng)訪談筆錄)

決策事項(xiàng)的公共性和重要性是決定決策動(dòng)議是否納入決策議程的兩大基本標(biāo)準(zhǔn)。其中，重要性的大小是一個(gè)兼有價(jià)值評(píng)判和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)。S區(qū)出臺(tái)的有關(guān)政府決策的規(guī)范性文件中，對(duì)重要性大小采取概括式列舉方式，即待決策事項(xiàng)的屬性和范圍，但不涉及具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)判原則，操作起來仍然存在適用性不強(qiáng)、自由裁量空間比較大的弊端。比如S區(qū)將一些“關(guān)系基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性或與群眾利益密切相關(guān)以及社會(huì)影響較大的需由政府決策的重要事項(xiàng)”列為行政決策重大事項(xiàng)，但實(shí)際運(yùn)作過程中，哪些重要事項(xiàng)真該納入?yún)^(qū)政府決策議程，哪些不該，仍舊難以把握，導(dǎo)致一些決策“不該為而為之”，一些決策“應(yīng)為而不作為”，隨意性較大。

(三)備選方案設(shè)計(jì)專業(yè)性、參與性、公開性不足

備選方案是決策者可用來解決政策問題，達(dá)成政策目標(biāo)的手段、方法和措施。美國(guó)著名政治學(xué)者金登認(rèn)為，備選方案和政策建議的產(chǎn)生過程類似于一種生物自然選擇的過程。只有那些符合某些標(biāo)準(zhǔn)的思想才會(huì)堅(jiān)持下來。這些標(biāo)準(zhǔn)包括技術(shù)上的可行性，價(jià)值觀上的可接受性，是否符合某些約束條件，比如是否會(huì)贏得公眾的同意和是否會(huì)獲得民選官員的批準(zhǔn)等。⑩由此可見，備選方案設(shè)計(jì)也是最為體現(xiàn)科學(xué)決策和民主決策相互融合的環(huán)節(jié)之一。

然而調(diào)研結(jié)果顯示，S區(qū)決策中科學(xué)化、民主化還稍顯不足，體現(xiàn)在備選方案設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)上就在于：一是區(qū)委、區(qū)政府缺乏專業(yè)的政策方案設(shè)計(jì)輔助機(jī)構(gòu)，區(qū)委、區(qū)政府的決策缺乏專業(yè)化的決策輔助與技術(shù)支撐。目前，S區(qū)設(shè)有區(qū)級(jí)的決策咨詢委員會(huì)，可是這個(gè)決策咨詢委員會(huì)專業(yè)化程度不夠，并不能為區(qū)委、區(qū)政府提供足夠的專業(yè)化的決策方案設(shè)計(jì)服務(wù)。從組織上講，S區(qū)決策咨詢委員會(huì)是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，原則上每個(gè)季度才開一次會(huì)，沒有強(qiáng)制義務(wù)。同時(shí)，區(qū)委、區(qū)政府辦公室的政策方案設(shè)計(jì)和政策研究的職能虛化。區(qū)委、區(qū)政府辦公室既不是政府綜合協(xié)調(diào)部門，也不是一個(gè)專業(yè)化的決策輔助機(jī)構(gòu)，更多的是一個(gè)辦文機(jī)構(gòu)；區(qū)委、區(qū)政府辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)研科主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)材料的起草，決策咨詢科負(fù)責(zé)辦會(huì)。二是備選方案設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的參與性不夠。尤其是重大行政決策聽證制度仍沒有建立，沒有將與受決策影響較大的社會(huì)群體進(jìn)行協(xié)商并通過他們對(duì)政策方案進(jìn)行咨詢作為決策過程的必要環(huán)節(jié)。三是備選方案的信息公開程序不夠。目前，S區(qū)只將一些涉及公眾切身利益的決策草案予以公開，信息公開程度不高。誠(chéng)然，政策方案進(jìn)行設(shè)計(jì)、討論、篩選的最終結(jié)果是形成決策草案，但決策草案的形成必須以備選方案設(shè)計(jì)過程中的論據(jù)與論證為根據(jù)。只有將決策草案形成的過程、依據(jù)、結(jié)果公開，才能真正提高行政決策的科學(xué)化、民主化程度，切實(shí)提高公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，最大程度保障行政決策質(zhì)量。(2013年7月，區(qū)委、區(qū)政府辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人訪談筆錄)

(四)方案抉擇權(quán)限不清

方案抉擇就是決策者選定政策方案。由于政策問題牽涉的相關(guān)因素比較多，具有復(fù)雜性，所以設(shè)計(jì)出的備選方案往往各有側(cè)重，很難清晰界定孰優(yōu)孰劣。由此，選定政策并不是一個(gè)簡(jiǎn)單排序的過程，決策者必須將政策問題、政策方案和政策可行性等因素統(tǒng)一起來進(jìn)行考慮。方案抉擇環(huán)節(jié)因而在整個(gè)決策過程中扮演了把關(guān)者、利益綜合者和“最終裁定者”的角色，十分關(guān)鍵。可是S區(qū)在方案抉擇環(huán)節(jié)上的一些不足影響了這三個(gè)角色在實(shí)際中的表現(xiàn)。這里最為突出的就是區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)席會(huì)議與區(qū)政府常務(wù)會(huì)議決策權(quán)限劃分不清問題。

大部制改革之后，S區(qū)區(qū)一級(jí)的重大事項(xiàng)由區(qū)政府常務(wù)會(huì)議、區(qū)委常委會(huì)議和區(qū)聯(lián)席會(huì)議做出決策。其中區(qū)委常委會(huì)議主要是研究和決定黨建、組織人事和基層選舉方面的工作，而區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)席會(huì)議與區(qū)政府常務(wù)會(huì)議在決策權(quán)限劃分方面存在不夠明晰的問題。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，由于大部制改革的緣故，參加兩大會(huì)議的成員重合度較高。區(qū)聯(lián)席會(huì)議成員包括區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)、政務(wù)委員以及區(qū)委、區(qū)政府秘書長(zhǎng)，由區(qū)委書記或區(qū)委書記委托區(qū)長(zhǎng)召集。區(qū)政府常務(wù)會(huì)議成員包括區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)、政務(wù)委員、區(qū)政府秘書長(zhǎng)以及分管區(qū)政府部門工作的區(qū)委常委，由區(qū)長(zhǎng)或受委托的常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)召集并主持。實(shí)際工作中，兩大會(huì)議成員的真正區(qū)別只有兩人。

其次，兩大會(huì)議的決策事項(xiàng)存在交叉重疊。以2012年區(qū)政府常務(wù)會(huì)議的討論事項(xiàng)為例，2012年區(qū)政府常務(wù)會(huì)議共討論議題119項(xiàng)，其中有36項(xiàng)經(jīng)會(huì)議通過后，必須向區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)席會(huì)議通報(bào)。這意味著33%的相關(guān)議題重復(fù)上會(huì)，考慮到兩大會(huì)議成員的高度重合性，實(shí)際上造成了會(huì)議壓力的徒然增多。以前這種情況更為嚴(yán)重，現(xiàn)在區(qū)委與區(qū)政府達(dá)成默契，不是大問題不上聯(lián)席會(huì)議，但上會(huì)項(xiàng)目仍然過寬、過細(xì)。

最后，兩大會(huì)議的議事范圍界定不清。目前，區(qū)聯(lián)席會(huì)議的議事范圍包括14個(gè)項(xiàng)目，區(qū)政府常務(wù)會(huì)議的議事范圍有12項(xiàng)。其中除區(qū)財(cái)政追加事項(xiàng)和審議擬公開交易出(轉(zhuǎn))讓宗地的事項(xiàng)，以及涉及公務(wù)員管理、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工、申報(bào)省委與省人民政府以上機(jī)關(guān)頒發(fā)的先進(jìn)個(gè)人或先進(jìn)單位推薦名單等事項(xiàng)之外，兩大會(huì)議中大部分議事事項(xiàng)的邊界模糊不清。比如在研究審定全區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要專項(xiàng)規(guī)劃(區(qū)政府常務(wù)會(huì)議)和研究審定全區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合性規(guī)劃(區(qū)聯(lián)席會(huì)議)之間，通報(bào)一般性突發(fā)事件及處置意見的事項(xiàng)(區(qū)政府常務(wù)會(huì)議)和通報(bào)重大突發(fā)性事件及處置意見的事項(xiàng)(區(qū)聯(lián)席會(huì)議)之間，都存在模糊地帶，很難在實(shí)踐中準(zhǔn)確把握。

(五)人大在重大決策合法化環(huán)節(jié)的缺位

在對(duì)政策方案做出抉擇之后，還必須使該方案真正具有權(quán)威，使之能夠執(zhí)行，這就是決策合法化問題。所謂決策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的一系列行為過程。不同的政策方案，不同的決策主體，對(duì)應(yīng)不同的合法化方式和程序。一般的政策經(jīng)部門內(nèi)部的專門法制機(jī)構(gòu)審查后，經(jīng)由政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議討論決定后，就可交給行政首長(zhǎng)簽署生效。本行政區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)，必須報(bào)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。

現(xiàn)在S區(qū)的決策合法化環(huán)節(jié)主要由決策起草部門的法制機(jī)構(gòu)的合法性審查和區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)的合法性審查構(gòu)成，一些重大決策事項(xiàng)中人大的作用在這個(gè)環(huán)節(jié)中缺位了。目前S區(qū)的黨委、人大、政府的決策權(quán)力、職責(zé)及范圍的劃分還不甚明確，關(guān)系也尚未完全理順。在調(diào)研過程中，一些大部門領(lǐng)導(dǎo)和人大的領(lǐng)導(dǎo)紛紛反映人大在重大事項(xiàng)決策過程中乃至決策合法化過程中沒能充分發(fā)揮應(yīng)有的職能，未能有效審查政府決策的合理性和合法性。其中一個(gè)典型的例子就是當(dāng)年S區(qū)執(zhí)行大部制改革的決策前，區(qū)人大都沒參與其中。(2013年7月，區(qū)人大常委會(huì)訪談筆錄；2013年7月，區(qū)委宣傳部訪談筆錄)

由圖11可見，直流正極接地故障發(fā)生時(shí)，故障極直流電壓降至零，非故障極電壓升高至極間電壓，即直流零電位參考點(diǎn)發(fā)生偏移；但直流極間電壓保持不變。同時(shí)導(dǎo)致三端換流器發(fā)生交流電壓偏置、出現(xiàn)中性點(diǎn)故障電流。故障電流經(jīng)故障線路兩端向故障點(diǎn)流入，故障電流的大小與接地電阻值成反比。

解決問題的思路與對(duì)策

大部門政府體制最明顯的優(yōu)點(diǎn)是可以減少部門數(shù)量,提高政府行使同類職能的效率,有效避免部門間的推諉與職能交叉行使帶來的行政資源內(nèi)耗。其主要目標(biāo)是希望通過組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政府職能轉(zhuǎn)變來理順政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)“政府—社會(huì)”的有效分工與合作。通過公眾的問卷調(diào)查我們可以得知，S區(qū)的大部制改革率先垂范，取得了一定的成效。73.5%的受訪者對(duì)S區(qū)大部制改革感到滿意，這其中41.5%的人認(rèn)為提高了效率(見表1)。但同時(shí)，也有41.5%的受訪者認(rèn)為，S區(qū)的大部門體制運(yùn)行至今，在“社會(huì)參與和監(jiān)督力度”方面還存在問題,政府運(yùn)作的信息公眾并不了解，一些公眾迫切需要解決的問題也沒能得到足夠的回應(yīng)。這反映了大部制改革在機(jī)構(gòu)調(diào)整和運(yùn)行效率提升方面的實(shí)效還沒能很好地轉(zhuǎn)化為公眾的真正實(shí)惠。究其原因，顯然和政府運(yùn)行機(jī)制不完善尤其是決策流程不暢密切相關(guān)。為此，結(jié)合S區(qū)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，本文試圖提出一系列改進(jìn)我國(guó)大部門體制決策流程的有關(guān)建議。

表1 公眾對(duì)大部制改革的滿意度

(一)優(yōu)化決策問題生成機(jī)制與決策問題排序機(jī)制，完善決策規(guī)劃環(huán)節(jié)和議程設(shè)定環(huán)節(jié)

完善決策規(guī)劃環(huán)節(jié)，就是必須讓社會(huì)公眾的利益訴求在政府決策中能夠“發(fā)聲”，同時(shí)還能將其中涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，與公民、法人和其他社會(huì)組織利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)優(yōu)先納入決策議程。為達(dá)到上述目的，可充分發(fā)揮人大、政協(xié)、社會(huì)公眾在決策規(guī)劃中的作用。鼓勵(lì)黨代表、人大代表、政協(xié)委員利用“兩代表一委員工作室”認(rèn)真聽取民聲民情，積極提議重大決策問題；積極鼓勵(lì)和探索社會(huì)組織圍繞特定社會(huì)議題向黨委、政府提出政策建議，建立政府與社會(huì)組織溝通協(xié)調(diào)的良好機(jī)制；注重打造政府決策的“過濾閥”，從能否對(duì)整個(gè)社會(huì)有利、是否已經(jīng)取得共識(shí)、財(cái)政上是否可行、政府的管理能力是否足夠等方面明確不同層級(jí)、不同決策部門的決策標(biāo)準(zhǔn)，以便對(duì)待決策事項(xiàng)進(jìn)行篩選和重新排序。

(二)強(qiáng)化決策咨詢制度和決策過程公開制度，健全備選方案設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)

為了使科學(xué)性和民主性在備選方案設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)得以充分體現(xiàn)，各級(jí)政府可借鑒香港、澳門的經(jīng)驗(yàn)，建立專業(yè)化的政府公共決策咨詢委員會(huì)，政府重大行政決策必須咨詢公共決策咨詢委員會(huì)意見。公共決策咨詢委員會(huì)的任務(wù)是，就特定范圍內(nèi)的重大公共決策事務(wù)，持續(xù)向政府提供有關(guān)資料信息和專業(yè)咨詢，特別是為政府制定政策的工作提供專業(yè)化的咨詢意見。公共決策咨詢委員會(huì)由官員、專家學(xué)者、社會(huì)人士、社會(huì)組織的代表組成。

同時(shí)，政府可建立健全政府決策信息公開制度，不僅公開決策草案，還要將對(duì)決策草案所有的建議、草案形成的過程、意見采納原則與依據(jù)以及相關(guān)部門對(duì)于公眾意見的態(tài)度等一并公開。同時(shí)，還可以建立新聞媒體介入制度，多渠道鼓勵(lì)公眾積極參與對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的討論，并提出政策建議。對(duì)于公眾特別關(guān)心的重大行政決策的咨詢審議會(huì)、決策會(huì)議，可通過電視直播等形式，實(shí)時(shí)公開。

(三)理清決策權(quán)限和決策責(zé)任，優(yōu)化政策方案抉擇環(huán)節(jié)

方案抉擇就是對(duì)決策方案進(jìn)行選擇，是決策流程的核心環(huán)節(jié)，至為關(guān)鍵，因此必須從決策權(quán)限和決策責(zé)任兩個(gè)方面對(duì)這一環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)。

其次，建立決策責(zé)任制度。大部制改革既要注重激發(fā)大部門工作的活力，又要保證對(duì)它們的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，一級(jí)黨委和政府一方面要注意放權(quán)，以保證各大部門獨(dú)立開展工作；另一方面，要推進(jìn)決策責(zé)任制度建設(shè)，把大部門首長(zhǎng)的分管領(lǐng)域和黨委、政府的全局工作納入責(zé)任考評(píng)體系，并努力將兩方面工作有效對(duì)接起來。這樣，既保證了大部門履職的權(quán)力基礎(chǔ)，又形成了部門首長(zhǎng)們工作的壓力機(jī)制和推進(jìn)黨委、政府全局工作的合力機(jī)制。

(四)充分發(fā)揮人大專委會(huì)在方案抉擇后的合法化環(huán)節(jié)的作用

為對(duì)決策的合法性與合理性進(jìn)行有效審查，避免決策違法或偏離公共利益，必須加強(qiáng)人大在決策合法化環(huán)節(jié)的作用。目前可行辦法之一就是高度重視和加強(qiáng)人大的專委會(huì)建設(shè)，使其能更好地維護(hù)法律、代表民意。一方面，人大專委會(huì)監(jiān)督行政決策權(quán)限是否合法、合理；另一方面，重點(diǎn)監(jiān)督行政決策制定和實(shí)施是否遵循科學(xué)的程序。同時(shí)，可在人大系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察委員會(huì)或建立人大行政監(jiān)察專員制度，確保人大對(duì)決策監(jiān)督的威力和效力。

①石亞軍、于江：《大部制改革：期待、沉思與展望——基于對(duì)五大部門改革的調(diào)研》，《中國(guó)行政管理》2012年第7期。

②傅小隨：《大部門制內(nèi)決策與執(zhí)行分開的機(jī)構(gòu)設(shè)置形式選擇研究》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2013年第4期。

③龔常、曾維和、凌峰：《我國(guó)大部制改革述評(píng)》，《政治學(xué)研究》2008年第3期。

④徐湘林：《從政治發(fā)展理論到政策過程理論——中國(guó)政治改革研究的中層理論建構(gòu)探討》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第3期。

⑤轉(zhuǎn)引自張金馬《公共政策分析：概念·過程·方法》，人民出版社2004年版，第315頁。

⑥托馬斯·戴伊：《理解公共政策》，北京大學(xué)出版社2008年版，第31～32頁。

⑦⑧詹姆斯·安德森：《公共政策制定》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第33、3頁。

⑨張金馬：《公共政策分析：概念·過程·方法》，人民出版社2004年版，第314～315頁。

⑩約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第147～181頁。