經濟一體化背景下的國內區(qū)域法治探討

張治國

內容摘要：隨著全球經濟一體化發(fā)展，我國區(qū)域經濟日益走向一體化，傳統(tǒng)行政區(qū)劃的壁壘與之形成了矛盾。要解決當前區(qū)域法治環(huán)境的問題，促進和推動區(qū)域經濟發(fā)展，應當在借鑒國外先進經驗的基礎上，結合我國國情，通過完善立法、設置機構和搭建區(qū)域合作協(xié)調機制等舉措構建立體化的區(qū)域法治體系。

關鍵詞：經濟一體化 區(qū)域法治 法治協(xié)調

國內區(qū)域法治概述

（一）兩個相關概念

1.區(qū)域。區(qū)域是一個相對的概念，在不同的語境下有不同的內涵，本文特指與行政區(qū)域相對應的、在地理上相互毗連、在經濟上呈現(xiàn)一體化特征的區(qū)域。囿于文題所限，本文就國際區(qū)域的問題并不展開，而專門論述國內區(qū)域問題。國內區(qū)域大致可以分成兩類，一類是跨省級行政區(qū)域，其中有泛珠三角、長江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)、東北地區(qū)等，第二類是在一個省級行政區(qū)域內跨市（縣）級行政區(qū)域，各個區(qū)域經濟一體化正在發(fā)育成長，有的地區(qū)已經發(fā)展到很高的水平。

2.法治。法治就是法的統(tǒng)治，是依照法律對國家進行治理的一種方式或者狀態(tài)。法治作為一種基礎性的建構，它對社會和經濟的發(fā)展起著保障性的作用，一方面法治是一種管理手段，科特威爾說：“法是一種通過獨特的機構和方式實施的社會管理手段”。而通過法來實行社會管理的方式就是法治；另一方面法治本身是一種發(fā)展環(huán)境，這一點已經得到了廣泛的認同。

（二）區(qū)域法治的涵義

隨著區(qū)域經濟一體化的發(fā)展，國家或行政區(qū)劃諸多傳統(tǒng)的“內部”經濟和社會問題與事務變得越來越“外部化”和“無界化”，區(qū)域法治問題應運而生，對區(qū)域法治問題的研究也隨之興起。但如何界定區(qū)域法治的內涵和外延，學界還沒有形成統(tǒng)一的認識?；诮洕惑w化所形成的區(qū)域背景，筆者認為區(qū)域法治是一種介于國家法治與行政區(qū)法治之間的新型法治形態(tài)，是跨行政區(qū)域在國家法治的框架內為了處理區(qū)域合作中產生的公共事務和解決某些共性問題所做出的制度安排以及達到的有序狀態(tài)。這個問題可以從兩個方面來看：一是法治建設應當為區(qū)域經濟一體化的發(fā)展做些什么，二是與區(qū)域經濟一體化發(fā)展相對應的法治建設水平是什么。前一個問題，是法治建設如何服務于區(qū)域經濟一體化，也就是上文提到的“法治環(huán)境”；后一個問題，是以區(qū)域經濟一體化為基礎，法治建設應追求怎樣的目標。

法治在本質上是非區(qū)別化的，無區(qū)別地、普遍地作用于所有地區(qū)。從這個意義上說，以經濟一體化為背景的區(qū)域未必需要與傳統(tǒng)行政區(qū)有不同的法治環(huán)境和法治目標。無論什么區(qū)域，都應該以實現(xiàn)法治為追求，而且法治的內涵也不會因是否經濟一體化而不同。但我們仍然可以說，以經濟一體化為背景的區(qū)域在法治建設上有其特殊性，因為與傳統(tǒng)行政區(qū)相比，以經濟一體化為背景的區(qū)域在制度環(huán)境、管理體制等方面都存在著很多從未遇到過的新問題，在對相應的法治環(huán)境和法治水平需要上，緊迫性也更為明顯。

我國建設區(qū)域法治的必要性

（一）區(qū)域經濟一體化的發(fā)展需要相應的法治環(huán)境

區(qū)域經濟一體化的發(fā)展目標是經濟市場化，區(qū)域經濟一體化的進一步發(fā)展需要相應的法治環(huán)境作保障。

1.當前區(qū)域法治環(huán)境存在的問題。我們目前的區(qū)域法治環(huán)境還存在較大的問題，大致表現(xiàn)在傳統(tǒng)體制的障礙、一體化的法律制度不完善、區(qū)域合作協(xié)調機制不完善等三個方面。既有傳統(tǒng)的體制與區(qū)域經濟發(fā)展之間的矛盾，又有區(qū)域經濟一體化帶來的一些新問題。

2.法治對推進經濟一體化的作用。加強區(qū)域法治建設能夠為經濟一體化發(fā)展提供良好法治環(huán)境，確保區(qū)域經濟和社會的總體均衡發(fā)展，有助于構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展、經濟布局合理的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，也可以有效遏制地方政府片面追求本地利益而危及其他地方發(fā)展的做法，消除各行政區(qū)的不正當競爭，防止資源流失，減少經濟糾紛，還能夠有效消除各地存在的法制障礙和規(guī)則沖突，做到法制資源優(yōu)化配置，在立法、執(zhí)法、司法等領域實現(xiàn)區(qū)域內互利互惠、協(xié)調發(fā)展，確保推進區(qū)域一體化戰(zhàn)略規(guī)劃具有更強的權威性、規(guī)范性和長效性。

（二）區(qū)域經濟一體化的發(fā)展對法治建設水平提出了新要求

長三角、泛珠三角、武漢城市圈等區(qū)域之所以實現(xiàn)經濟一體化，根源在于市場經濟的驅動，市場經濟是主體獨立的經濟，是契約經濟，是自由競爭、平等競爭經濟，是有序經濟，是開放性經濟。經濟基礎決定上層建筑，法治建設屬于上層建筑的范疇，必然由經濟基礎所決定，國內區(qū)域市場經濟的發(fā)展決定了區(qū)域法治在經濟一體化中的重要地位，也對區(qū)域法治建設水平提出了更高的要求。

對理論和實踐中國內區(qū)域法治探索的分析

（一）大行政區(qū)劃模式分析

針對經濟一體化區(qū)域與傳統(tǒng)行政區(qū)之間的矛盾，有學者提出要打破現(xiàn)有行政區(qū)劃，根據經濟一體化發(fā)展聯(lián)系重新劃定行政區(qū)，或者說將現(xiàn)經濟一體化區(qū)域所涉及的幾個行政區(qū)整合為一個大行政區(qū)，可以從根本上解決行政性壁壘對區(qū)域經濟一體化的障礙問題。這種方案值得商榷，一是在當代社會背景下，區(qū)域經濟一體化的發(fā)展變化是一個動態(tài)的過程，行政區(qū)劃的調整不可能趕上區(qū)域經濟一體化的變化需要；二是行政區(qū)劃的調整不僅涉及到經濟的因素，還涉及到歷史文化傳統(tǒng)、地方政治經濟版圖甚至是國家和社會穩(wěn)定等問題，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難的復雜過程。所以在有其他方法時，盡量不要用調整行政區(qū)劃的方法。

（二）區(qū)域間合作模式分析

實踐中，我國經濟一體化區(qū)域各行政區(qū)間的合作有的是成立區(qū)域合作組織，有的是簽訂區(qū)域性行政協(xié)議。我國區(qū)域合作的組織建設目前還處于起步階段，例如泛珠三角區(qū)域成立行政首長聯(lián)席會議，還組織了環(huán)境保護合作、質監(jiān)合作、商會、科技合作、勞務合作、反走私合作等領域的聯(lián)席會議，各省、自治區(qū)成立了推進泛珠三角區(qū)域合作協(xié)調領導小組，這些區(qū)域合作組織具有臨時性的特點，組織形式不夠嚴謹，開展區(qū)域經濟合作活動也缺乏穩(wěn)定性；另外，《長三角地區(qū)道路運輸一體化發(fā)展議定書》、《泛珠三角區(qū)域農業(yè)合作協(xié)議》、《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》等區(qū)域性行政協(xié)議對我國區(qū)域經濟一體化和法治的協(xié)調起到了一定的作用，但法律地位不明確，在實踐中一般也不具有直接適用性。endprint

（三）復合行政模式分析

針對區(qū)域經濟一體化與行政區(qū)劃的沖突，有部分學者提出了“復合行政”的解決思路，所謂“復合行政”是為了促進區(qū)域經濟一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。其核心是，多中心：跨行政區(qū)提供公共服務； 交疊與嵌套：跨行政區(qū)不同層級政府之間， 政府與非政府之間的多層次合作；自主治理：地方政府與非政府組織采取民主合作的方式，形成自主治理網絡。從理論上說，這樣一種理念似乎找到了解決問題的辦法，但強調非政府組織在治理中的地位的做法，從我國國情來看恐不現(xiàn)實，因為我國市場經濟還屬于成長階段，社會內部尚末形成一個自發(fā)的能夠推動法治進程的社會力量，在這樣一種現(xiàn)實下，政府推進為主導應是當下我國區(qū)域法制建設的理想模式選擇。

對我國區(qū)域法治實現(xiàn)路徑的建議

（一） 制定保障和推動區(qū)域發(fā)展的法律

實踐中，各經濟一體化區(qū)域不斷遇到法律依據缺位所帶來的種種麻煩和困惑，它就像懸在區(qū)域經濟一體化頭上的一把“達摩斯克劍”，隨時都有可能把我國區(qū)域經濟一體化這根幼苗斬斷。美國、德國成熟的經驗都表明，區(qū)域經濟發(fā)展是一項長期性、經常性的任務，須有相應的法律制度作保障，只有將指導區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃和政策在科學論證后予以法律化，使區(qū)域發(fā)展有法可依、有章可循，才能保障區(qū)域經濟的穩(wěn)定發(fā)展。因而我國當務之急也是要抓緊區(qū)域發(fā)展立法，尤其要制定一部促進中國區(qū)域經濟發(fā)展的基本法，借助法律的力量來調控和平衡該區(qū)域內各類主體之間的關系。立法的主要內容，要明確規(guī)定區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域經濟合作的內容、形式、程序，明確區(qū)域合作組織的法律地位，確認區(qū)域性行政協(xié)議的效力。

鑒于經濟一體化區(qū)域本身并無立法權，各經濟一體化區(qū)域可將本區(qū)域促進區(qū)域發(fā)展的政策、區(qū)域合作規(guī)劃等提交全國人大或者全國人大常委會制定更為細致、操作性更強的法律，同時經濟一體化區(qū)域各行政區(qū)要減少地方所涉區(qū)域發(fā)展的立法或者加強立法合作，以防再出現(xiàn)行政壁壘和地方保護的情況。這樣調整區(qū)域經濟和社會發(fā)展的主要規(guī)范就是法律，讓區(qū)域經濟一體化的發(fā)展做到“有法可依”。

（二）成立專門的區(qū)域發(fā)展管理機構

雖然經濟一體化的發(fā)展要求政府有限，但在我國當前形勢下，區(qū)域經濟一體化和區(qū)域法治又必須依靠政府推動。這一點即便在歐美法治成熟國家包括歐盟地區(qū)也不例外，他們都成立區(qū)域發(fā)展的專門管理機構，而且這些機構的設立、機構職能、工作程序都有規(guī)范的法律規(guī)則可依，法律地位明確，管理職權法定，在一定程度上避免了地方政府因權責不明而帶來的管理無序、一擁而上、濫用政策等弊端。

在一體化區(qū)域建立一個強有力的管理機構來保障區(qū)域發(fā)展，對于消除行政壁壘，加強溝通和交流，提高區(qū)域協(xié)調和管理水平，增強區(qū)域合作協(xié)議的執(zhí)行力等都具有重要意義。當然，對于跨省域的一體化區(qū)域，必須設置介于中央政府與省級政府之間的機構，可根據區(qū)域發(fā)展的基本法律，在國務院下設專門機構，再由這個專門機構以派出機構或者分支機構的形式在經濟一體化區(qū)域設立，法律授予其明確的職權，專司區(qū)域合作、協(xié)調管理職權。這個機構法律地位和管理職權明確，不會與地方政府發(fā)生沖突，中國人民銀行各分行的設立提供了很好的經驗。

（三）加強區(qū)域執(zhí)法、司法協(xié)作

經濟一體化區(qū)域行政執(zhí)法機關、司法機關要建立區(qū)域執(zhí)法、司法合作的長效機制，為經濟一體化區(qū)域和諧穩(wěn)定和經濟社會發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。行政執(zhí)法機關要在區(qū)域管理機構的領導、協(xié)調下完善環(huán)境保護、知識產權、反走私、質量監(jiān)督等領域執(zhí)法合作機制，加強執(zhí)法協(xié)作、信息交流、突發(fā)事件應預案等制度建設，實現(xiàn)區(qū)域執(zhí)法工作的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調度、分工協(xié)作；司法機關要改變各行政區(qū)之間案件處理尺度不同、容易引發(fā)不必要的矛盾和糾紛的現(xiàn)狀，將區(qū)域司法協(xié)作常態(tài)化、固定化，制定司法業(yè)務協(xié)作交流規(guī)則，形成跨區(qū)域案件協(xié)調機制，實現(xiàn)司法動態(tài)信息交流、審判管理協(xié)作交流、涉訴信訪案件協(xié)作聯(lián)動等，在司法文書送達、案件執(zhí)行、調查取證、涉訴信訪調解等方面互相提供便利。

（四）完善區(qū)域法治協(xié)調機制

區(qū)域實現(xiàn)經濟一體化，畢竟與原有的行政區(qū)存在著交叉和沖突，各行政區(qū)相互之間利益需要平衡和協(xié)調。美國、德國、歐盟都通過制定專門的協(xié)調立法、成立專門的協(xié)調機構或采取行政協(xié)議等措施建立了完善的協(xié)調機制，形成了多樣化的區(qū)域協(xié)調模式，有效地推動了行政區(qū)（成員國）的協(xié)調發(fā)展。

當然，區(qū)域法治協(xié)調在實踐中并不是一個獨立的問題，制定專門的法律功能之一是為了協(xié)調各行政區(qū)法律不統(tǒng)一，成立專門的機構也有協(xié)調職能，加強區(qū)域執(zhí)法、司法協(xié)作也是為了協(xié)調執(zhí)法、司法的不平衡，隨著區(qū)域經濟一體化的發(fā)展，我國各經濟一體化區(qū)域已經形成了強調政府的制度導向和公法作用的行政協(xié)調機制。但本文還是想專門說一下這個問題，因為作為一種機制要具有系統(tǒng)性，也就是說對區(qū)域法治協(xié)調要做系統(tǒng)的考慮。在立法上，除了上文提到的制定相關專門法律和區(qū)域立法協(xié)作，還要加強各行政區(qū)現(xiàn)有地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的清理、修訂；在行政協(xié)調上，對于行政性協(xié)議的簽訂、批準、履行、糾紛解決要做到統(tǒng)籌考慮、切實可行。

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