山西省投資管理體制改革研究

王躍婷

摘 要：在政府新一輪簡政放權(quán)、深化改革之時(shí)，推進(jìn)投資體制改革，是加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措。針對(duì)山西省投資管理體制存在的問題，文章提出了優(yōu)化投資項(xiàng)目管理體制、建立和完善投資項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)、完善投資項(xiàng)目決策與科學(xué)評(píng)價(jià)監(jiān)管體系、繼續(xù)引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展、加快投資法制化建設(shè)、提高中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平、加強(qiáng)融資體系建設(shè)等政策建議。

關(guān)鍵詞：山西省 固定資產(chǎn)投資 管理體制 改革舉措

中圖分類號(hào)：F830.593 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）04-139-04

引言

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求，“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批”?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》也明確要求最大限度地減少和下放投資審批事項(xiàng)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。2013年12月2日，為進(jìn)一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡政放權(quán)力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控，《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）的通知》（國發(fā)〔2013〕47號(hào)）印發(fā)實(shí)施。投資體制改革不斷取得進(jìn)展，基本建立起企業(yè)和政府投資分類管理、綜合運(yùn)用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場準(zhǔn)入和財(cái)稅、信貸等間接調(diào)控手段為主的新型投資管理體制框架。

然而，改革未有窮期，當(dāng)前的投資體制與建立完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相比仍然存在著很多問題，新的政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄頒布實(shí)施后，如何進(jìn)一步改善政府宏觀調(diào)控，落實(shí)企業(yè)自主投資，還有許多問題值得深入研究。

一、投資管理體制的含義

（一）什么是體制

“體制”，從管理學(xué)角度來說，指的是國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度。體制是國家基本制度的重要體現(xiàn)形式。它為基本制度服務(wù)?；局贫染哂邢鄬?duì)穩(wěn)定性和單一性，而體制則具有多樣性和靈活性。從歷史唯物主義角度上來說，體制是聯(lián)系社會(huì)有機(jī)體三大子系統(tǒng)——生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑之間的結(jié)合點(diǎn)，是三者之間發(fā)生相互聯(lián)系、發(fā)生作用的橋梁和紐帶。

（二）什么是管理體制

管理體制就是決策形成和傳遞的形式。管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組織方式，即采用何種組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個(gè)合理的有機(jī)系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來實(shí)現(xiàn)管理的任務(wù)和目的。具體地說：管理體制是規(guī)定中央、地方、部門、企業(yè)在各自方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則。它的核心是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的分配以及各機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)。它的強(qiáng)弱直接影響到管理的效率和效能，在中央、地方、部門、企業(yè)整個(gè)管理中起著決定性作用。汪同三（2008）在《中國投資體制改革30年研究》一書中指出：管理體制是被賦予一定權(quán)限、承擔(dān)一定責(zé)任，按照一定規(guī)則實(shí)施某種管理活動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)或管理機(jī)構(gòu)構(gòu)成的管理體系。（汪同三：《中國投資體制改革30年研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008年版，第21頁。）

（三）投資管理體制的內(nèi)涵

投資管理體制包括圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采用的投資管理模式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于分工的高度化，一般而言，固定資產(chǎn)的生產(chǎn)是一個(gè)獨(dú)立的生產(chǎn)過程，由特定的企業(yè)提供。對(duì)于投資者，一旦做出投資決策，項(xiàng)目的建設(shè)就會(huì)通過各自形式的招標(biāo)由各種形式的工程公司承包建設(shè)，設(shè)備則直接或間接通過向廠商訂貨購買，項(xiàng)目選擇和可行性研究也可以委托專門的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行，由投資機(jī)構(gòu)提出項(xiàng)目建議。這里的投資管理基本是發(fā)生在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的管理活動(dòng)，投資管理體制也具體表現(xiàn)為項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案等管理制度。而宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上的投資管理，則分為生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系兩個(gè)層面，在生產(chǎn)力角度上：投資管理是意在通過投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；在生產(chǎn)關(guān)系角度上，投資管理是考量如何使投資在結(jié)構(gòu)和總量上達(dá)到合理的水平以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中，生產(chǎn)關(guān)系問題具體表現(xiàn)為圍繞投資的各種制度安排，即投資管理體制。投資管理的客體主要包括政府投資、民間投資和外商投資。

二、山西省投資管理體制改革存在的問題

山西省投資管理體制在經(jīng)歷了35年的改革歷程后，逐步走向成熟。尤其是自2004年深化投資體制改革以來，不斷加大投資管理體制改革力度。一是推進(jìn)“新三制”改革。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定（國發(fā)〔2004〕20號(hào)）》要求，山西省在“十一五”期間相繼出臺(tái)了《山西省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法（省政府第185號(hào)令）》、《山西省企業(yè)投資項(xiàng)目備案暫行辦法（省政府第186號(hào)令）》、《山西省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（晉政辦發(fā)〔2006〕6號(hào)）》等投資體制改革的指導(dǎo)性文件，積極推進(jìn)“新三制”改革。二是優(yōu)化行政審批流程。為進(jìn)一步規(guī)范、精簡全省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案程序的運(yùn)行和省級(jí)煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的安排使用管理程序，山西省在2008年、2014年分別出臺(tái)了《山西省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理流程圖》，不斷簡化審批程序、縮短審批時(shí)限。三是積極引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展。為有效引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資本投資轉(zhuǎn)型，山西省出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)民間資本進(jìn)入山西省鼓勵(lì)類投資領(lǐng)域的意見》等一系列文件，促進(jìn)了民間投資在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和擴(kuò)大就業(yè)等方面發(fā)揮更加重要的作用。四是進(jìn)一步下放審批權(quán)限。2013年，山西省人民政府印發(fā)實(shí)施《關(guān)于繼續(xù)取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（晉政發(fā)〔2013〕35號(hào)），進(jìn)一步下放行政審批權(quán)限，深化行政體制改革，清理行政審批事項(xiàng)，加大簡政放權(quán)力度。在多措并舉的改革中，逐步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的投資體制新格局。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，原有投資管理體制出現(xiàn)了一些生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力不相協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育使得投資管理體制在某些方面顯得管得太死、不夠靈活。

（一）山西省投資管理體制改革背景

山西省投資管理體制改革遵循著全國投資管理體制改革的路徑，其體制改革背景主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是公眾對(duì)公共服務(wù)水平提高有了新期待。隨著社會(huì)精神文明的發(fā)展，人們普遍受教育水平提高，對(duì)自我認(rèn)知以及對(duì)公共服務(wù)水平的要求有了很大提高，不再簡單滿足于政府的剛性行政管理，轉(zhuǎn)向柔性管理需求，希望得到更好的服務(wù)。政府投資審批作為公共服務(wù)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同樣面臨著公眾對(duì)公共服務(wù)水平提高的新期待；二是官僚組織自身弊端的顯現(xiàn)。與民營經(jīng)濟(jì)小、散、靈活的特點(diǎn)不同，官僚組織機(jī)構(gòu)大多表現(xiàn)出龐大臃腫和反應(yīng)速度慢的特點(diǎn)，不能滿足民營經(jīng)濟(jì)對(duì)靈活和效率的更高要求，改革官僚組織弊端是改革行政審批的必然之路；三是信息時(shí)代的到來。無紙化辦公、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代、3G網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)的極大改善，既為政府投資管理帶來了許多機(jī)遇，同時(shí)也帶來了挑戰(zhàn)。深化投資體制改革要以信息技術(shù)為支撐，突破地域瓶頸，提高工作效率；四是新一輪的簡政放權(quán)?！秶鴦?wù)院關(guān)于取消和下放50項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2013〕27號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）的通知》（國發(fā)〔2013〕47號(hào)）、《山西省人民政府關(guān)于繼續(xù)取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（晉政發(fā)〔2013〕35號(hào)）等一系列文件標(biāo)志著新一輪的簡政放權(quán)密集實(shí)施。

（二）山西省投資管理體制目前存在的問題

1.“新三制”在具體實(shí)施過程中存在不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。《政府投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制目錄》（2004）實(shí)行以來，山西省政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目一直按照一般項(xiàng)目、重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目來劃分采用核準(zhǔn)制和備案制，對(duì)按照適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需求的競爭性領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的政企投資領(lǐng)域劃分管理方式的原則重視不足，一些可以采取備案制管理的企業(yè)投資項(xiàng)目也進(jìn)入了核準(zhǔn)制管理范圍，不利于企業(yè)投資自主權(quán)的有效發(fā)揮。現(xiàn)行核準(zhǔn)制對(duì)政府投資項(xiàng)目、國有企業(yè)投資項(xiàng)目和利用民間私人資本的民營企業(yè)投資項(xiàng)目幾乎同等對(duì)待，這對(duì)民間資本和民營企業(yè)來說存在不同程度地待遇不公問題。

2.在省、市、縣投資管理權(quán)限劃分上，目前對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目、重大投資項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目仍然沿用傳統(tǒng)的按照建設(shè)規(guī)模和投資限額大小來劃分核準(zhǔn)管理權(quán)限，對(duì)按照投資項(xiàng)目影響、作用范圍和管理效率來劃分核準(zhǔn)管理權(quán)限研究不足，不利于提高投資管理效率和投資效益。

3.政企之間缺乏明確的投資分工。盡管國家已經(jīng)明確“政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域”，但在實(shí)踐中，政府在支持產(chǎn)業(yè)振興、產(chǎn)業(yè)升級(jí)調(diào)整、技術(shù)改造的過程中，往往進(jìn)入一些本該由市場機(jī)制主導(dǎo)的競爭性領(lǐng)域，尤其是國有企業(yè)投資的盲目擴(kuò)張，往往擠壓著民營企業(yè)的投資發(fā)展空間。

4.投資宏觀調(diào)控和監(jiān)管水平仍然有待提高。當(dāng)前投資宏觀調(diào)控和監(jiān)管分散化的現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。由建設(shè)、土地、環(huán)保、發(fā)改、財(cái)稅、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等眾多政府部門“多頭監(jiān)管”現(xiàn)象依然存在，監(jiān)管效率不高，不同程度地干擾了業(yè)主正常的投資建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營秩序。目前的投資審批制度在組織結(jié)構(gòu)上仍然是平級(jí)橫向且相互隔閡的組織結(jié)構(gòu)，即部門之間除了必要的文件傳遞之外的工作聯(lián)系后，缺乏足夠的信息交流。各部門的信息操作系統(tǒng)沒有形成統(tǒng)一的平臺(tái)，呈現(xiàn)各自為政、相互獨(dú)立的局面，缺乏數(shù)據(jù)庫共享。

5.金融、咨詢等中介服務(wù)體系不健全。當(dāng)前企業(yè)投資仍然嚴(yán)重依賴銀行間接融資，通過資本市場直接融資渠道發(fā)育不足，中小企業(yè)尤其是民營企業(yè)存在嚴(yán)重的“融資難”問題。政府對(duì)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理不足，沒有充分發(fā)揮好中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的智力服務(wù)功能。

三、山西省投資管理體制改革舉措

山西省投資管理體制改革要按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，在投資領(lǐng)域，厘清政府和市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場機(jī)制在全社會(huì)資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府對(duì)投資的宏觀調(diào)控作用，保證各種所有制投資主體依法平等參與市場競爭，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益提高，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

（一）優(yōu)化投資項(xiàng)目管理體制

山西省投資管理模式優(yōu)化應(yīng)以滿足社會(huì)投資需求為基本導(dǎo)向，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以梳理行政審批流程和規(guī)范行政審批行為為切入點(diǎn)，以信息技術(shù)手段為引領(lǐng)，促進(jìn)行政審批發(fā)展和加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，實(shí)現(xiàn)從管制到服務(wù)、從權(quán)力行政到服務(wù)行政、從政府本位到公民本位理念的轉(zhuǎn)變。

1.優(yōu)化審批流程。在現(xiàn)有法律框架下，完善山西省投資管理模式的最現(xiàn)實(shí)路徑，就是優(yōu)化投資審批流程，在流程再造中提升審批的效率。優(yōu)化審批流程要按照便民利民、依法整合、精簡效能、創(chuàng)新統(tǒng)一、積極穩(wěn)妥的五大原則逐步推進(jìn)，切實(shí)解決審批環(huán)節(jié)過多、程序煩瑣、周期冗長的問題，努力提高審批效率和政府服務(wù)水平，優(yōu)化全省投資興業(yè)環(huán)境，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。

一是優(yōu)化縱向流程。即優(yōu)化省、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)審批流程。繼續(xù)下放審批權(quán)限，要求對(duì)應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法重心同時(shí)下移，同時(shí)，加強(qiáng)組織編制、財(cái)政供給等各方面的保障力度，避免權(quán)力和義務(wù)不對(duì)等。繼續(xù)推進(jìn)省直管縣和轉(zhuǎn)型綜改試點(diǎn)縣直管體制，逐步減少行政層級(jí)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力；全面完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)體制，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)體制改革試點(diǎn)。

二是優(yōu)化橫向流程。即優(yōu)化部門間以及部門內(nèi)設(shè)處室之間的橫向流程。審批事項(xiàng)需要建設(shè)、國土、環(huán)保、發(fā)改等多個(gè)職能部門參與審批的，要集中辦理、統(tǒng)一辦理和聯(lián)合辦理。通過設(shè)立行政服務(wù)大廳實(shí)現(xiàn)一站式全方位服務(wù)或通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)虛擬空間的一站式審批服務(wù)。

三是繼續(xù)推進(jìn)并聯(lián)審批。在鼓勵(lì)類、允許類項(xiàng)目立項(xiàng)階段，變項(xiàng)目備案、規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等手續(xù)“串聯(lián)”審批為“并聯(lián)”審批。政府各職能部門間通過互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批信息共享。需征求相關(guān)部門意見的事項(xiàng)，變由企業(yè)逐個(gè)部門辦理為由牽頭辦理部門統(tǒng)一征求各相關(guān)部門意見，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部審核與征求其他部門意見同步辦理。

2.改進(jìn)政府對(duì)企業(yè)投資管理制度。逐步建立更加適合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的企業(yè)投資管理體制：一是擴(kuò)大企業(yè)投資項(xiàng)目備案制范圍。在競爭性領(lǐng)域，對(duì)主要運(yùn)用民間和社會(huì)資金投資的民營企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行備案制，并探索推進(jìn)由備案制向注冊(cè)制轉(zhuǎn)變。二是繼續(xù)完善核準(zhǔn)制。對(duì)在具有壟斷特征的資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等公共領(lǐng)域投資的企業(yè)項(xiàng)目，無論投資額大小和投資主體所有制性質(zhì)，一律實(shí)行核準(zhǔn)制，并按照項(xiàng)目作用和影響范圍劃分各級(jí)政府的核準(zhǔn)權(quán)限。對(duì)運(yùn)用國有資源和全民資產(chǎn)投資的國有企業(yè)投資項(xiàng)目和存在產(chǎn)業(yè)安全的外商投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制。三是繼續(xù)完善對(duì)企業(yè)使用政府投資的項(xiàng)目管理制度。完善項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審查制度，明晰政府投資資金用途。對(duì)使用政府投資的項(xiàng)目，采取直接撥付制，防止企業(yè)挪用和改變政府投資者資金用途，推進(jìn)使用“報(bào)賬制”和“獎(jiǎng)勵(lì)制”確定政府投資的項(xiàng)目范圍，切實(shí)提高政府投資效益和效率。

3.完善政府投資管理辦法。一是逐步建立政府投資項(xiàng)目決策聽證制度，充分發(fā)揮決策聽證在吸收公眾意見和化解防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。二是完善投資項(xiàng)目公示制度，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目全過程信息向社會(huì)公開和企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)信息公開。三是推進(jìn)政府投資方式多樣化，根據(jù)項(xiàng)目情況區(qū)別采用無息和低息政府貸款、政府授權(quán)按投資機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保、優(yōu)先股、優(yōu)先債等方式為政府投資項(xiàng)目注入資金。四是穩(wěn)步推行政府非經(jīng)營性項(xiàng)目的集中統(tǒng)建制和經(jīng)營性項(xiàng)目的代建制。

（二）建立和完善投資項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)

充分發(fā)揮山西省投資項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)建設(shè)滯后的后發(fā)優(yōu)勢，更加注重政府投資項(xiàng)目全過程管理的信息化建設(shè)，積極建設(shè)集信息公開、網(wǎng)上辦理、便民服務(wù)、電子監(jiān)察于一體的省、市、縣（區(qū)）網(wǎng)上辦事大廳，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息網(wǎng)上公開、投資項(xiàng)目網(wǎng)上審批、社會(huì)事務(wù)網(wǎng)上辦理、公共決策網(wǎng)上互動(dòng)、政府效能網(wǎng)上監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)申報(bào)材料和證照電子化處理傳遞，有效整合跨部門網(wǎng)上辦理事項(xiàng)，優(yōu)化辦理流程，推進(jìn)全流程網(wǎng)上辦事，推動(dòng)各級(jí)實(shí)體性行政辦事大廳功能向網(wǎng)上辦事大廳遷移，橫向聯(lián)接各審批職能部門，縱向聯(lián)接各市縣政務(wù)服務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)審批過程中的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，逐步形成行政成本降低、審批時(shí)限縮短、審批效率提高、監(jiān)督管理強(qiáng)化的投資項(xiàng)目全流程管理系統(tǒng)。

全省投資項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)建設(shè)的具體內(nèi)容包括：基本建設(shè)項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)審批系統(tǒng)、招投標(biāo)管理系統(tǒng)、重大項(xiàng)目管理系統(tǒng)、重大建設(shè)項(xiàng)目稽察監(jiān)督管理系統(tǒng)四個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)（見下表），以及投資項(xiàng)目綜合應(yīng)用系統(tǒng)和市、縣相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)等。

（三）完善投資項(xiàng)目決策與科學(xué)評(píng)價(jià)監(jiān)管體系

1.完善專家咨詢制度，探索建立項(xiàng)目評(píng)審人員責(zé)任追究制。制定重大決策和重大項(xiàng)目審批專家咨詢論證辦法，充分發(fā)揮專家咨詢輔助重大決策作用，借助省內(nèi)外知名專家學(xué)者的智囊，為重大決策和重大項(xiàng)目審批事項(xiàng)提供理論依據(jù)和技術(shù)支撐，努力提高決策的科學(xué)性。各項(xiàng)目評(píng)審實(shí)行“責(zé)任到人、資料存檔、問題倒查”。

2.探索實(shí)行重大決策事項(xiàng)和重大項(xiàng)目審批公示和聽證制度。制定重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策和重大項(xiàng)目審批事項(xiàng)公示辦法，對(duì)事關(guān)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和與群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重大項(xiàng)目審批事項(xiàng)，必須通過一定的程序，廣泛征求社會(huì)各界意見，提高行政決策和項(xiàng)目審批的群眾參與度，增強(qiáng)決策的民主性。

3.探索實(shí)行后評(píng)價(jià)制度。對(duì)使用政府投資的項(xiàng)目，在項(xiàng)目建成或運(yùn)行后，投資管理主管處室可委托或組織有關(guān)專家、咨詢機(jī)構(gòu)，按照客觀、獨(dú)立、科學(xué)、公正的原則，對(duì)項(xiàng)目的投資效益、環(huán)境影響等方面的實(shí)施效果進(jìn)行后評(píng)價(jià)，并出具后評(píng)價(jià)報(bào)告。

4.創(chuàng)新監(jiān)管形式和監(jiān)管手段。依法依規(guī)對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)企業(yè)違反規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、建設(shè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定的項(xiàng)目，堅(jiān)決予以查處并追究責(zé)任。對(duì)取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)，明確監(jiān)管責(zé)任，制定后續(xù)監(jiān)管措施，強(qiáng)化工作銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。發(fā)揮行業(yè)自律、公眾參與、社會(huì)輿論監(jiān)督的作用，營造守規(guī)則、講信用的投資環(huán)境。將企業(yè)、各類服務(wù)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的行為納入社會(huì)信用體系，使其自覺履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任和遵紀(jì)守法，規(guī)范開展投資活動(dòng)。

（四）繼續(xù)引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展

1.切實(shí)落實(shí)國家和省有關(guān)民間投資鼓勵(lì)政策。支持民間資本有序進(jìn)入鐵路、公路、民航、金融、能源、電信、市政建設(shè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，為民間資本進(jìn)入相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域創(chuàng)造條件。對(duì)交通、能源、城建、社會(huì)事業(yè)等涉及公共資源的領(lǐng)域項(xiàng)目，實(shí)行競爭性配置。政府通過制定規(guī)劃，確定開發(fā)建設(shè)總量，做好重大項(xiàng)目布局，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入條件等，為各種所有制企業(yè)創(chuàng)造更加平等的投資環(huán)境。鼓勵(lì)民間投資進(jìn)入具有一定投資回收能力的公共資源開發(fā)利用項(xiàng)目。

2.鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營企業(yè)通過參股、控股、并購等多種形式，參與國有企業(yè)改制重組，通過積極推進(jìn)壟斷行業(yè)改革和國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，為民營企業(yè)騰出投資發(fā)展空間。

3.建立健全民間投資服務(wù)體系，促進(jìn)投融資方式和運(yùn)作模式創(chuàng)新，不斷提高民間投資能力和活力。鼓勵(lì)民間資本和社會(huì)資本參與村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立，加快小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行，推動(dòng)大型企業(yè)設(shè)立財(cái)務(wù)公司，發(fā)展專業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。

4.強(qiáng)化對(duì)民間投資活動(dòng)的引導(dǎo)，逐步實(shí)行“負(fù)面清單”制。及時(shí)調(diào)整全省企業(yè)投資核準(zhǔn)目錄、外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄等，明確企業(yè)禁止投資的項(xiàng)目，實(shí)行“負(fù)面清單”管理模式。落實(shí)投資信息發(fā)布制度，及時(shí)發(fā)布政府對(duì)投資的調(diào)控目標(biāo)、主要調(diào)控政策、重點(diǎn)行業(yè)投資狀況和發(fā)展趨勢等信息，引導(dǎo)全社會(huì)投資活動(dòng)。完善行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、能耗水耗標(biāo)準(zhǔn)及產(chǎn)品技術(shù)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，防止低水平重復(fù)建設(shè)。

5.實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目面向民間投資招投標(biāo)。對(duì)交通、能源、城建、社會(huì)事業(yè)等涉及公共資源利用的經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行競爭性配置，通過公開招標(biāo)等方式選擇項(xiàng)目投資主體和經(jīng)營主體，引導(dǎo)民間投資參與重點(diǎn)項(xiàng)目，為民營企業(yè)創(chuàng)造更加平等的投資環(huán)境，發(fā)揮示范帶動(dòng)效應(yīng)，為民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)創(chuàng)造條件，促進(jìn)公平競爭，激發(fā)民間投資熱情。

（五）加快投資法制化建設(shè)

從法制角度看，在成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，投資管理的法制監(jiān)管和調(diào)控特征很鮮明。政府調(diào)節(jié)社會(huì)投資的運(yùn)作和不同投資主體的手段，也主要是法制手段。但是，我國的投資項(xiàng)目管理法制化基礎(chǔ)還較弱，相關(guān)法律建設(shè)滯后，尤其是《投資法》還沒有出臺(tái)。對(duì)投資活動(dòng)的法律規(guī)范，還散見于《公司法》、《證券法》、《稅法》、《合同法》以及《刑法》等相關(guān)條款，體系性較差。因此，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)和改善投資宏觀調(diào)控，注重政策組合的力度和效果，強(qiáng)化宏觀調(diào)控的合力。

1.加快投資領(lǐng)域立法進(jìn)程。盡快出臺(tái)一些針對(duì)投資領(lǐng)域特定范圍、特定行為的專門法律法規(guī)。如《政府投資管理?xiàng)l例》、《預(yù)算內(nèi)資金管理?xiàng)l例》、《經(jīng)營性國有資產(chǎn)投資管理辦法》、《政府非經(jīng)營性項(xiàng)目集中統(tǒng)建管理辦法》、《投資項(xiàng)目審批管理辦法》、《企業(yè)投資核準(zhǔn)備案管理辦法》、《政府投資責(zé)任追究辦法》、《投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《政府投資特許權(quán)項(xiàng)目暫行管理?xiàng)l例》等專門法規(guī)，確保投資管理和宏觀調(diào)控有法可依。

2.切實(shí)加大投資領(lǐng)域執(zhí)法力度。對(duì)違反國家投資管理法律法規(guī)和政策的行為，加大處罰力度，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。

3.積極探討建立投資項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)方的利益表達(dá)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)相關(guān)方的合法權(quán)益，切實(shí)提高投資管理和宏觀調(diào)控的法治化水平。

4.健全項(xiàng)目管理的制度和規(guī)則。完善招投標(biāo)管理、建設(shè)程序管理、合同管理、資金管理、工程監(jiān)理等辦法，提高項(xiàng)目管理的科學(xué)性、規(guī)范性，有效發(fā)揮政府投資的效益和效果。加快政府投資市場化改革，進(jìn)一步引入競爭機(jī)制，完善政府投資運(yùn)營方式，合理引導(dǎo)社會(huì)資本投向，促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。繼續(xù)堅(jiān)持以規(guī)劃帶投資，搞好各級(jí)政府建設(shè)項(xiàng)目的對(duì)接。

（六）提高中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平

1.建立咨詢服務(wù)質(zhì)量檔案。發(fā)揮工程咨詢協(xié)會(huì)作用，定期組織對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，對(duì)違法、違規(guī)行為及時(shí)提出警告，對(duì)于行為惡劣的要降低其資質(zhì)等級(jí)或取消其營業(yè)資格。

2.主動(dòng)參與國際、國內(nèi)競爭。目前，全省工程咨詢行業(yè)依然處于初級(jí)發(fā)展階段，要全面學(xué)習(xí)和引進(jìn)成熟的工程咨詢服務(wù)的國際慣例，學(xué)習(xí)國際、國內(nèi)優(yōu)秀工程咨詢企業(yè)管理的先進(jìn)方法和經(jīng)驗(yàn)。積極尋找與國際、國內(nèi)大型工程咨詢公司的合作機(jī)會(huì)，通過合作不斷提高自身管理和服務(wù)水平。扶持一批有實(shí)力的工程咨詢公司，主動(dòng)參與到國際競爭當(dāng)中。

3.建立工程保險(xiǎn)和工程擔(dān)保制度。發(fā)展相應(yīng)的擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，逐步建立和完善設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)、監(jiān)理責(zé)任險(xiǎn)、投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保和業(yè)主支付擔(dān)保等保險(xiǎn)品種和擔(dān)保品種，防范和化解中介機(jī)構(gòu)從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展。

4.發(fā)揮咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)在投融資中的積極作用。完善監(jiān)理、設(shè)計(jì)、評(píng)估、擔(dān)保、咨詢、法律、社會(huì)審計(jì)等中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)核定與市場準(zhǔn)入制度，各類咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)要遵守“客觀、公正、科學(xué)、可靠”的原則，提高執(zhí)業(yè)水平和社會(huì)公信度，盡快建立中介機(jī)構(gòu)的信譽(yù)保險(xiǎn)體系和監(jiān)督體系，使咨詢服務(wù)成果成為企業(yè)投融資的重要決策參考。

5.提高咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)民間投資的能力。積極培育和發(fā)展為民間投資提供法律、政策、咨詢、財(cái)務(wù)、金融、技術(shù)、管理和市場信息等服務(wù)的中介組織。積極調(diào)動(dòng)工程咨詢機(jī)構(gòu)為民間投資服務(wù)的主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)提升服務(wù)水平，充分發(fā)揮工程咨詢?cè)跀U(kuò)大和優(yōu)化民間投資、推進(jìn)民間投資轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面的專業(yè)化服務(wù)作用，提高民間投資科學(xué)決策水平，提升民間投資建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，促進(jìn)民間投資健康發(fā)展。

（七）加強(qiáng)融資體系建設(shè)

1.積極爭取國家在政策和資金方面的支持。積極爭取中央預(yù)算內(nèi)投資和國家政策性貸款。積極了解國家政策導(dǎo)向，做好對(duì)接工作，爭取國家政策資金支持。進(jìn)一步利用好國家開發(fā)銀行、國家進(jìn)出口銀行和國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行的信貸資金，促進(jìn)全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)出口項(xiàng)目和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大全省產(chǎn)業(yè)升級(jí)的資金來源。

2.充分利用多種來源的國際貸款和資助。進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境，廣泛吸收國際金融市場的信貸資金，充分利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和各國政府的低息貸款及國內(nèi)外民間組織的資助。

3.拓寬企業(yè)直接融資渠道。充分發(fā)揮資本市場的融資功能，加快滬深主板、中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板、新三板、場外股權(quán)交易市場等多層次資本市場體系建設(shè)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金通過股權(quán)投資機(jī)構(gòu)間接投資基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程，積極推進(jìn)選擇有穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過公開發(fā)行股票、可轉(zhuǎn)換債券等方式籌集投資資金的試點(diǎn)。積極推進(jìn)發(fā)行企業(yè)債券由核準(zhǔn)制向備案制改革。

4.鼓勵(lì)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。積極引導(dǎo)民間資本和外資投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)于短期效益不明顯、中長期效益較穩(wěn)定、投資規(guī)模大、其他社會(huì)資本全面介入有困難的重點(diǎn)項(xiàng)目，如軌道交通項(xiàng)目等，采取投資與運(yùn)營適當(dāng)分離、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼、土地補(bǔ)償以及其他優(yōu)惠政策，吸引新的投資和運(yùn)營主體。

5.積極發(fā)揮債券、股票、信貸市場作用。進(jìn)一步發(fā)揮商業(yè)銀行的信貸優(yōu)勢。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)效益和市場前景較好的企業(yè)在國內(nèi)外發(fā)行債券。積極開展可轉(zhuǎn)換債券項(xiàng)目、抵押融資等多種融資方式的試點(diǎn)。進(jìn)一步吸引更多的證券投資基金落戶山西，拓寬居民儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的渠道。

6.廣泛采用新型融資方式。積極采用BOT、TOT、ABS等融資方式。積極探索信貸資產(chǎn)的再融資方式，政府支持有關(guān)企業(yè)、銀行將有抵押的信用資產(chǎn)重組，以抵押資產(chǎn)的預(yù)期現(xiàn)金流為擔(dān)保，通過資本市場發(fā)行證券。鼓勵(lì)企業(yè)與境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)合作，進(jìn)行應(yīng)收賬款等其他信貸資產(chǎn)證券化的探索。

參考文獻(xiàn)：

[1] 汪同三.中國投資體制改革30年研究.經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008年版，第21頁

[2] 張漢亞.政府該管什么[M].江西人民出版社，2004年，第63頁

[3] 李榮融.外國投融資體制研究.中國計(jì)劃出版社，2000年版

[4] 亞當(dāng)·斯密.國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究下卷，商務(wù)印書館1998年版，第25、27頁

[5] 布蘭查德等.高級(jí)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué).經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002年版

[6] 凱恩斯.就業(yè)利息和貨幣通論.商務(wù)印書館，1977年版

[7] 植草益.微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué).中國發(fā)展出版社，1992年版，第3—18頁

[8] 中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編（1953—1957）（固定資產(chǎn)投資和建筑業(yè)卷），中國物價(jià)出版社，1998年版，第22頁

[9] 國家固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)實(shí)施方案（試行）.實(shí)施日期：1990-01-21

[10] 陳聰，郭曉東.小額貸款公司助推山西省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型.金融時(shí)報(bào)，2009-12-08

（責(zé)編：李雪）