新型城鎮(zhèn)化過程中的金融風(fēng)險(xiǎn)探究：從地方政府角度出發(fā)

卜 蕾

（南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院，江蘇 南京 210046）

中國官方高層智囊機(jī)構(gòu)國務(wù)院發(fā)展研究中心為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案提出：以降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門檻、推進(jìn)利率匯率市場(chǎng)化為重點(diǎn)，推動(dòng)金融體系改革。其中特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)抓住全球經(jīng)濟(jì)再平衡的有利時(shí)機(jī)，建立一個(gè)市場(chǎng)導(dǎo)向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，化解潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。這里的“潛在風(fēng)險(xiǎn)”蘊(yùn)藏于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金需求與現(xiàn)行融資方式的種種矛盾之中，而作為市場(chǎng)的調(diào)節(jié)者與建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，政府在矛盾中與各方形成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。因此，研究政府在城鎮(zhèn)化融資和風(fēng)險(xiǎn)防范中扮演的角色與承擔(dān)的責(zé)任具有十分重要的現(xiàn)實(shí)與歷史意義。

一、新型城鎮(zhèn)化融資背景

（一）資金需求規(guī)模龐大

我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化主要分為兩個(gè)方面：一是農(nóng)民工進(jìn)城市民化?！吨袊鞘邪l(fā)展報(bào)告2010》提出：中國未來需要實(shí)現(xiàn)每年2000萬人口進(jìn)城，通過每人投入10萬元，來解決半城市化人口的問題，總體需要資金為每年2萬億元。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民就地市民化。由于城市容量的約束性，在甚至已經(jīng)出現(xiàn)“逆城市化”的背景之下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民就地非農(nóng)化具有創(chuàng)新性和可行性，符合以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要求。就地市民化即是進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等市民化基本要素，其龐大的資金投入需要由中央政府、地方政府和市場(chǎng)來共同承擔(dān)。

（二）融資質(zhì)量要求提升

新型城鎮(zhèn)化中的金融區(qū)別于人們傳統(tǒng)觀念中的“農(nóng)村金融”。自1978年我國開始經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)村金融改革從未停止。但出于緩解城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)矛盾的目的，農(nóng)村金融大多著眼于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的視角，對(duì)其認(rèn)識(shí)也始終局限在城鄉(xiāng)“二元”金融背景之下，這就使得人們對(duì)農(nóng)村金融的利用框定在以“農(nóng)業(yè)”為對(duì)象，以“信貸”為特征的機(jī)構(gòu)范式中。而新型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)了人們需求提升的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、工業(yè)建設(shè)以及人的發(fā)展需求都迫切地需要農(nóng)村金融提供更加多元化、高質(zhì)量的金融服務(wù)。

（三）融資環(huán)境危機(jī)四伏

2008年金融危機(jī)以來，我國政府加大公共投資力度和“適度寬松”的貨幣政策的實(shí)施，使得地方政府融資平臺(tái)急速擴(kuò)張，銀行信貸、地方債券等負(fù)債規(guī)模加劇增長(zhǎng)，潛在財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不可小覷。

二、城鎮(zhèn)化潛在金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

因?yàn)榇蟛糠殖擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)具有資金投資規(guī)模大、投資回報(bào)率低、投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，個(gè)體組織、部門投資城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施難度較大。因此，長(zhǎng)期以來，政府部門特別是地方政府成為投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的主體。但是，實(shí)踐證明，地方政府在與多方角逐與博弈下的現(xiàn)行融資方式存在諸多問題。

（一）與地方政府融資平臺(tái)的互賴

地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合型投資公司，如建設(shè)投資公司以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。目前，全國各省、市、縣基本都建立了各自的融資平臺(tái)，地方政府以這些融資平臺(tái)為籌措銀行貸款的重要載體。但是，融資平臺(tái)公司在為地方經(jīng)濟(jì)注入活力，解決地方政府資金困擾的同時(shí)，也給政府積累了巨大地方債務(wù)。地方政府融資平臺(tái)一般采取土地質(zhì)押或政府變相擔(dān)保的方式進(jìn)行融資增信，與地方財(cái)政有連帶關(guān)系，成為政府的或有債務(wù)。截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長(zhǎng)了12.94%。從債務(wù)舉借主體看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%，融資平臺(tái)公司比2010年增加了22.50%。由于地方政府融資平臺(tái)所投資的項(xiàng)目大多是公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目投資回報(bào)率低，項(xiàng)目現(xiàn)金流不足以還本付息。

更值得關(guān)注的是，政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最有力的監(jiān)督者，本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的守護(hù)者，而政府對(duì)融資平臺(tái)公司的依賴，使得政府無法成為合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的真正管理者；同時(shí)，平臺(tái)公司依靠政府掌握的信息、資源及權(quán)力運(yùn)作，必然導(dǎo)致大量違規(guī)行為的出現(xiàn)，極大地影響了政府的公信力和正常的金融秩序。長(zhǎng)此以往，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)期，必然會(huì)累積巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）與地方商業(yè)銀行的牽絆

隨著城鎮(zhèn)化過程中地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅體制改革深化，地方政府投資建設(shè)資金大大增加。面對(duì)國有銀行嚴(yán)苛的審查和監(jiān)管，為了防止資金鏈斷裂，地方政府只得另謀出路，尋求與地方商業(yè)銀行的合作。地方商業(yè)銀行雖然存在規(guī)模小、資本金不足、技術(shù)手段落后等天然缺陷，但憑借其靈活的經(jīng)營機(jī)制和依靠政府的干預(yù)，已逐漸成為主要的地方性金融力量。

在近年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡中，政府與地方商業(yè)銀行形成了相互依靠，相互牽制的錯(cuò)綜關(guān)系。首先，政府因?qū)Φ胤缴虡I(yè)銀行的控股和其負(fù)責(zé)人任命上的影響，自然也會(huì)對(duì)其特殊“關(guān)照”。政府會(huì)將大量閑置資金和項(xiàng)目安排給地方商業(yè)銀行，但同時(shí)，地方商業(yè)銀行要根據(jù)其偏好配置金融資源，從而導(dǎo)致地方商業(yè)銀行產(chǎn)生大量不良資產(chǎn)，使得原本實(shí)力不就強(qiáng)、在股份制銀行和國有銀行夾縫中艱難生存的地方商業(yè)銀行雪上加霜。其次，由于政府夾在其中，金融監(jiān)管工作難以真正到位。各地方性商業(yè)銀行占的金融市場(chǎng)份額不大，金融監(jiān)管疏漏在所難免，這就給了地方商業(yè)銀行“打擦邊球”的鉆空機(jī)會(huì)。

（三）與中央財(cái)政的博弈

由于中國的國情所致，中央政府一方面牢牢掌控財(cái)政收入，另一方面又不斷下指標(biāo)讓各級(jí)、各地政府“配套”。在步步緊逼之下，地方政府為了增加GDP，抓住城市建設(shè)和發(fā)展的機(jī)會(huì)，只能大量增加平臺(tái)公司債務(wù)，或者不惜弄虛作假，虛報(bào)配套資金，爭(zhēng)取項(xiàng)目，用各項(xiàng)建設(shè)凸顯政績(jī)，以求獲得中央政府更大的支持。這種情況下，中央政府為了規(guī)范地方債，控制地方債風(fēng)險(xiǎn)，于是采取了中央代發(fā)地方債的措施。例如，為更好對(duì)中央投資項(xiàng)目進(jìn)行配套，財(cái)政部在2009年和2010年分別代理地方政府發(fā)行了2000億元的地方債。2012年中央代發(fā)地方債額度再次增加至2500億元。從政策設(shè)計(jì)上看，中央代發(fā)地方債充分考慮了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但也要看到，中央代發(fā)地方債更多的是一項(xiàng)過渡性的救市舉措。以中央擔(dān)保和審批為基礎(chǔ)的地方債在減少風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也可能衍生出資金挪用、地方政府過度舉債相等關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和問題。

（四）自身缺陷

地方政府是城鎮(zhèn)化的主要執(zhí)行者和管理者，其現(xiàn)行融資方式的不足很大程度上在于政府自身運(yùn)作不夠規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)比較集中、缺乏有效監(jiān)督等諸多問題。

一是“土地財(cái)政”催生投機(jī)行為，衍生經(jīng)濟(jì)泡沫。由于土地財(cái)政的存在，在“效益最大化”的利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，不少企業(yè)紛紛投資房地產(chǎn)行業(yè)，使得地方政府急功近利，形成“透支”地方生態(tài)環(huán)境和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的短期行為。同時(shí)僅靠土地財(cái)政的拉動(dòng)，過高的房?jī)r(jià)推高了城鎮(zhèn)化的成本，透支了城市發(fā)展的未來，削弱了城市的競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。

二是地方政府投融資行為缺乏有效的管理和監(jiān)督。從管理來看，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置、客戶審查還是違規(guī)查處都明顯地表現(xiàn)出專業(yè)人才缺乏、規(guī)范性不夠、業(yè)務(wù)水準(zhǔn)不高的問題。在監(jiān)管方面，政府通過地方平臺(tái)的融資行為缺乏各方特別是公眾的有效參與，地方人大普遍沒有發(fā)揮有效的監(jiān)督和制約作用，在地方政府普遍存在的投資沖動(dòng)下，產(chǎn)生投資決策科學(xué)性不足，投資行為缺乏約束，投資質(zhì)量和投資效益不高等一系列弊端。

三是配套資金不到位，地方債務(wù)缺乏約束。目前配套資金執(zhí)行結(jié)果的總體情況是：省級(jí)超額，市欠縣，縣債嚴(yán)重。在現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為核心的政府績(jī)效評(píng)價(jià)和干部政績(jī)考核體系下，地方政府為了GDP增速指標(biāo)推行“政績(jī)工程”，加之不完善的“配套”體制，政府主要考慮如何“圈錢”而較少考慮未來如何“還錢”，沒有建立有效的償還機(jī)制和決策責(zé)任機(jī)制，不利于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)約束。

三、建議及展望

（一）促進(jìn)“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”的配套改革

地方政府配套資金短缺的背后，是我國1994年分稅制改革以后，地方“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”不匹配的現(xiàn)狀，即“拿錢的不干事，干事的沒有錢”。要改變此狀況，緩解地方資金短缺壓力，就要做好地方債制度的配套工作，明確政府責(zé)任。具體說來，首先，要明確政府支出責(zé)任。一方面地方政府應(yīng)該遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使其投入主要集中于社會(huì)保障、公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和公益性投資等項(xiàng)目上，界定好政府職能。另一方面現(xiàn)行財(cái)政體制格局下的財(cái)政收入向上集中，而財(cái)政支出責(zé)任下移的狀況應(yīng)當(dāng)有所改變，上下級(jí)政府間的事權(quán)應(yīng)合理劃分。此外，還要明確政府的債務(wù)償還責(zé)任。理清本屆政府新發(fā)生債務(wù)和歷史遺留債務(wù)的責(zé)任，理清本級(jí)政府和上級(jí)政府的債務(wù)償還責(zé)任，為今后地方政府舉債和償債提供依據(jù)。只有在明確政府責(zé)任范圍，理順地方政府基本職能之后，才能確定地方政府融資和管理等事項(xiàng)。

（二）完善融資手段

第一，“關(guān)后門，開前門”，讓地方負(fù)債顯性并規(guī)范化。首先，弄清地方債務(wù)包括隱性債務(wù)的規(guī)模，清楚政府債務(wù)類型和規(guī)模是對(duì)政府財(cái)政信用評(píng)級(jí)的基石，是中央政府進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的前提。然后，借助中央政府代發(fā)地方債打開地方政府融資渠道的“前門”，關(guān)小地方政府融資平臺(tái)的“后門”。讓地方政府的債務(wù)從隱性逐步走向透明。

第二，尋求融資方式的創(chuàng)新與突破。新型城鎮(zhèn)化的詮釋在于，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化的同時(shí)，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，鋼筋水泥讓位于人本主義，速度數(shù)量讓位于質(zhì)量效益。在此意義下，城鎮(zhèn)化的融資方式應(yīng)當(dāng)站在多元化的視角尋求新的突破。中國農(nóng)業(yè)銀行行長(zhǎng)張?jiān)普J(rèn)為，“城鎮(zhèn)化融資創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及債券、資產(chǎn)證券化、股權(quán)融資、金融租賃等多種形式，需要各種金融主體的深度參與?！钡胤秸畱?yīng)當(dāng)以更多市場(chǎng)化的方式籌集城鎮(zhèn)化資金，加大投融資體制改革，讓民間資本有更多的機(jī)會(huì)參與城市公共設(shè)施、健康醫(yī)療、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，結(jié)合城鎮(zhèn)化特點(diǎn)，讓市場(chǎng)金融工具發(fā)揮作用。

第三，以全局觀防范城鎮(zhèn)化融投資風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化是個(gè)周期較長(zhǎng)的過程，可以分期投入，但切勿急功近利，以臨時(shí)性舉措給未來發(fā)展埋下隱患。另外，要設(shè)立不同領(lǐng)域和區(qū)域的防火墻，避免一個(gè)點(diǎn)影響到整個(gè)面造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)各方監(jiān)管

第一，規(guī)范投資基金融資平臺(tái)。為降低金融風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前需要注意的是，應(yīng)規(guī)范地方融資平臺(tái)，將融資平臺(tái)嚴(yán)格限定在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

第二，加強(qiáng)對(duì)地方商業(yè)銀行的監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要排除各種干擾，在充分認(rèn)識(shí)地方商業(yè)銀行特殊性的同時(shí)，監(jiān)督其與其他股份制商業(yè)銀行一樣按照銀監(jiān)會(huì)“三法一指引”規(guī)范運(yùn)作，認(rèn)真防范風(fēng)險(xiǎn)，讓風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍內(nèi)。

第三，強(qiáng)化政府預(yù)算管理。各級(jí)政府和財(cái)政部門必須按照項(xiàng)目合同、協(xié)定規(guī)定的配套資金比例安排資金，將項(xiàng)目配套資金納入財(cái)政預(yù)算，確保配套資金按時(shí)足額到位。在審計(jì)檢查中，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目配套資金未落實(shí)到位的，可采取削減次年項(xiàng)目資金計(jì)劃額度或取消立項(xiàng)資格并予以處罰等措施。

第四，強(qiáng)化人大和公眾監(jiān)督。應(yīng)賦予并加強(qiáng)人大全過程審議和監(jiān)督地方政府發(fā)債的權(quán)力，對(duì)違反相應(yīng)法律的行為和責(zé)任人必須有所懲戒。此外，還要設(shè)計(jì)一套公開透明的信息披露機(jī)制，讓公眾和市場(chǎng)隨時(shí)了解資金的使用情況，防止滋生腐敗，提高地方債使用效率。

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