石油開采區(qū)地下水資源的法律保護(hù)

王淑青

摘要：石油在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著越來越重要的角色，與此同時(shí)石油開采區(qū)的地下水資源污染問題正日益嚴(yán)重。法律無疑是解決這一問題最為有效的途徑之一，但由于立法的滯后和管理體制的不完善，使得這一問題一直以來難以得到解決，更為科學(xué)可行的法律法規(guī)和先進(jìn)管理制度的制定顯得勢在必行，“最嚴(yán)格水資源管理制度”這一治水方略的提出無疑為這一問題的解決指明了方向。

關(guān)鍵詞：最嚴(yán)格水資源管理制度；地下水；石油開采區(qū)

一、最嚴(yán)格水資源管理制度的概念

最嚴(yán)格水資源管理制度是一種行政管理制度，它是指根據(jù)區(qū)域水資源潛力，按照水資源利用的底限，制訂水資源開發(fā)、利用、排放標(biāo)準(zhǔn)，并用最嚴(yán)格的行政行為進(jìn)行管理的制度①。

二、石油開采區(qū)地下水資源污染問題及其立法和管理現(xiàn)狀

（一）石油開采區(qū)地下水資源污染問題

水體石油污染指石油進(jìn)入河流、湖泊或地下水后，其含量超過了水體的自凈能力，使水質(zhì)和底質(zhì)的物理、化學(xué)性質(zhì)或生物群落組成發(fā)生變化，從而降低水體的使用價(jià)值②。井管破裂、輸油管線穿孔引起原油泄漏以及污水回注等開采活動(dòng)均會(huì)導(dǎo)致這種污染產(chǎn)生。

原油泄漏后，一部分滯留在土壤中，破壞土壤結(jié)構(gòu)，進(jìn)而使土壤肥力降低，影響植被生長。另一部分進(jìn)入地下水中，石油類污染物常以非水相液體對地下水造成污染。在石油開采區(qū)采用輸油管線穿孔等手段盜取原油的案件屢見不鮮，那些泄漏的原油大部分都滲進(jìn)了地下水系統(tǒng)之中，也會(huì)造成石油開采區(qū)地下水污染。

污水回注同樣會(huì)造成石油開采區(qū)地下水污染。目前我國多數(shù)油田進(jìn)入了中后期，所采原油中含有大量的水，這就需要將水和原油分離。分離出的污水中含有大量的油類污染物。目前較為通行的解決辦法是將這種含油廢水回注到已廢棄的深油井中。理論上來說此方法可行，但實(shí)際操作中，意外因素造成回注管道破裂現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而對地下水造成污染③。

石油類污染物對地下水造成的污染，不僅使地下水失去作為水資源的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值，而且將會(huì)對人體健康、農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量以及水生動(dòng)植物造成不同程度的影響④。

（二）石油開采區(qū)地下水資源保護(hù)的立法和管理現(xiàn)狀

首先表現(xiàn)在相關(guān)法律制度不完善?！端ā泛汀端廴痉乐畏ā冯m對地下水資源污染問題有所涉及，但缺乏系統(tǒng)的地下水資源保護(hù)法律法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。而且法律法規(guī)所涉地下水資源保護(hù)條款多以倡導(dǎo)、宣言的形式出現(xiàn)，規(guī)定過于原則而缺乏可操作性。

其次在石油開采區(qū)等礦區(qū)缺乏生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度等相關(guān)制度?！兜V產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定：“……開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，并采取必要的補(bǔ)救措施。”這一條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，處罰違法者的依據(jù)不明確。同時(shí)地下水防治立法多表現(xiàn)為義務(wù)本位，義務(wù)本位的立法很難調(diào)動(dòng)廣大群眾的環(huán)保積極性。

目前我國地下水資源保護(hù)有關(guān)的管理制度主要有：第一，地下水超采區(qū)管理制度。此制度沒有明確地下水限制開采區(qū)、禁止開采區(qū)劃定的標(biāo)準(zhǔn)。而且法律規(guī)定多針對地下水資源的開采，對于如何防止地下水資源污染缺乏具體規(guī)定。第二，地下水取水許可審批制度。各審批部門只關(guān)注其自身的管理職權(quán)，而忽視整體的利益，造成權(quán)利設(shè)置空白或者重疊。立法上的這種管理機(jī)構(gòu)職能的交叉現(xiàn)象，也勢必導(dǎo)致執(zhí)法的混亂⑤。

三、完善我國石油開采區(qū)地下水資源保護(hù)的法律對策——基于最嚴(yán)格水資源管理制度視角

首先應(yīng)進(jìn)一步完善《水法》和《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定。2011年中央1號(hào)文件指出建立水功能區(qū)限制納污制度，納污能力的精確計(jì)量是這一制度的核心內(nèi)容，這就要求相關(guān)的技術(shù)保障。但目前的技術(shù)條件尚不足以支撐最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)現(xiàn)，因此必須加快相關(guān)技術(shù)的研發(fā)和數(shù)據(jù)的收集，確定合理的水功能區(qū)限制納污指標(biāo)體系⑥。與之配套的法律法規(guī)的盡快出臺(tái)必將對這一制度的實(shí)施起到輔助作用，尤其是針對石油開采區(qū)等地下水資源較易受到污染的區(qū)域，制定科學(xué)可行的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保對違法者的處罰有法可依顯得相當(dāng)緊迫。地下水資源保護(hù)相對于一般水資源保護(hù)有其特殊性，因此許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)出臺(tái)一部專門針對地下水資源保護(hù)的法律，改善當(dāng)下許多單行法律對地下水資源保護(hù)之間的不協(xié)調(diào)性。

其次要全面提高水資源監(jiān)管能力。我國于2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確規(guī)定企業(yè)應(yīng)公開相關(guān)的環(huán)境信息。建立石油開采區(qū)的企業(yè)環(huán)境信息披露制度，進(jìn)一步完善水環(huán)境監(jiān)測體系勢在必行。對石油開采區(qū)等易受污染的區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格檢測，盡量減少各環(huán)節(jié)污染物的產(chǎn)生和排放，最好達(dá)到“零排放”，對井筒、鉆井液、鉆井作業(yè)，采油、油氣集輸系統(tǒng)實(shí)行清潔生產(chǎn)⑦。關(guān)注企業(yè)在生產(chǎn)過程中是否對環(huán)境造成了污染，對這些污染是否進(jìn)行了治理？治理結(jié)果如何？ 是否應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任？不過我國當(dāng)前法律法規(guī)針對石油開采區(qū)企業(yè)的環(huán)境信息披露制度并沒有具體規(guī)定。

再次要改革石油開采區(qū)的管理制度。一個(gè)高效的地下水資源管理體制是地下水資源保護(hù)法的必要內(nèi)容。努力實(shí)現(xiàn)地下水資源統(tǒng)一管理，這同樣適用于石油開采區(qū)的地下水資源保護(hù)。我國目前水資源治理過程中表現(xiàn)出來的“混亂”正是由于各部門管理職能不清所導(dǎo)致，這也進(jìn)一步加大了解決地下水資源保護(hù)問題的難度。因此通過法律法規(guī)的方式明確各部門具體的職能，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理以及地下水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，是解決我國地下水資源管理問題的重要舉措。地下水資源的公共性和對其使用方式的多元性也要求不同部門之間必須通力合作，此時(shí)則應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理與分權(quán)的關(guān)系，明確不同部門各自職能以及出現(xiàn)問題時(shí)的解決機(jī)制。

石油開采區(qū)的地下水資源保護(hù)問題歷來受到政府部門和環(huán)境工作者的關(guān)注，但由于技術(shù)條件的限制、法律法規(guī)的滯后以及還不完善的管理制度，使得這一頑疾久攻不克。最嚴(yán)格水資源管理制度作為最新的治水方略，其為這一問題的解決指明了方向。但這一制度目前仍處于不成熟階段，還需要進(jìn)一步的研究和探索。（作者單位：西南交通大學(xué)希望學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1]張學(xué)佳，紀(jì)巍，康志軍等.水環(huán)境中石油類污染物的危害及其處理技術(shù)[J].石化技術(shù)與應(yīng)用，2009，27（2）：181-182.

[2]左其亭，李可任.最嚴(yán)格水資源管理制度理論體系探討[J].南水北調(diào)與水利科技，2013，11（1）：13-14.

[3]張亞非.油田開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響[J].油氣田環(huán)境保護(hù)，2007，16（4）：30-32.

[4]劉書俊.水資源立法淺析.環(huán)境保護(hù)科學(xué).2007第三期：51-52.

[5]安定宇.防止煉油廠地下水污染措施的探討[J].化工設(shè)計(jì)，2008，18（2）：26.

注解：

①左其亭，李可任.最嚴(yán)格水資源管理制度理論體系探討[J].南水北調(diào)與水利科技，2013，11（1）：14.

②張學(xué)佳，紀(jì)巍，康志軍等.水環(huán)境中石油類污染物的危害及其處理技術(shù)[J].石化技術(shù)與應(yīng)用，2009，27（2）181-182.

③張學(xué)佳，紀(jì)巍，康志軍等.水環(huán)境中石油類污染物的危害及其處理技術(shù)[J].石化技術(shù)與應(yīng)用，2009，27（2）：181-182.

④張亞非.油田開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響[J].油氣田環(huán)境保護(hù)，2007，16（4）：30-32.

⑤劉書俊.水資源立法淺析.環(huán)境保護(hù)科學(xué).2007第三期：51-52.

⑥左其亭，李可任.最嚴(yán)格水資源管理制度理論體系探討[J].南水北調(diào)與水利科技，2013，11（1）：13-14.

⑦安定宇.防止煉油廠地下水污染措施的探討[J].化工設(shè)計(jì)，2008，18（2）：45-46.