淺議如何加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)資金管理

董莉

摘要：面對急劇增加的農(nóng)田水利建設(shè)，如何管理和使用好，最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，不僅是各級黨委和政府關(guān)注的重點(diǎn)工作，也是負(fù)有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的審計(jì)部門的工作重點(diǎn)。本文結(jié)合自己的工作經(jīng)驗(yàn)和審計(jì)署的相關(guān)公告，就農(nóng)田水利建設(shè)資金管理和使用中存在的普遍性、傾向性問題作了總結(jié)和分析，從完善體制、機(jī)制的角度，對保障農(nóng)田水利建設(shè)資金發(fā)揮效益提出對策。

關(guān)鍵詞：水利建設(shè)；效益；審計(jì)署

一、農(nóng)田水利建設(shè)資金審計(jì)常見問題及原因分析

（一）建設(shè)資金閑置問題。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，資金不足是制約農(nóng)田水利建設(shè)的一個(gè)重要原因，但另一方面，農(nóng)田水利建設(shè)資金從立項(xiàng)申報(bào)、批準(zhǔn)撥付到最終使用，往往要經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)，由此造成資金撥付和項(xiàng)目實(shí)施難以銜接，大量建設(shè)資金閑置，無法發(fā)揮效用。審計(jì)公告顯示，9個(gè)省區(qū)有4763億元涉及農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)資金閑置。其中：3898億元“全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程及農(nóng)技服務(wù)體系建設(shè)”專項(xiàng)資金閑置在縣級財(cái)政或項(xiàng)目主管部門；865億元其他專項(xiàng)資金閑置在市、縣級財(cái)政部門。

產(chǎn)生上述問題的主要原因是：一方面，由于年度投資計(jì)劃和年度資金預(yù)算安排不夠協(xié)調(diào)，部分年度計(jì)劃投資下達(dá)較晚，資金遲遲不到位；另一方面，近年來農(nóng)田水利建設(shè)方面的財(cái)政投入逐漸加大，作為項(xiàng)目實(shí)施主要管理部門的縣級相關(guān)部門，人員數(shù)量不足、素質(zhì)不高，前期準(zhǔn)備工作不到位，影響了項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度。此外，受制于農(nóng)時(shí)、天氣條件，部分項(xiàng)目很難按計(jì)劃推進(jìn)。

（二）多頭管理問題。

農(nóng)田水利建設(shè)資金分散在發(fā)展改革委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、扶貧辦、國土等多個(gè)部門管理，這些部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，易導(dǎo)致資金在項(xiàng)目選擇和投向上各自為政，影響了資金效益的最大化。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政、水利等5個(gè)部門都有專項(xiàng)資金用于渠道襯砌等田間水利工程，而5個(gè)部門在渠道襯砌的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面各自不同。在這種多頭管理下，同一個(gè)項(xiàng)目多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)等騙取上級財(cái)政資金的行為和損失浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

產(chǎn)生上述問題的主要原因是：在農(nóng)田水利建設(shè)中，中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等，加大農(nóng)田水利建設(shè)投入主要依靠中央。而中央轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多，一般轉(zhuǎn)移支付少，下達(dá)到縣里的資金都是專項(xiàng)，作為縣級部門很難整合資金、優(yōu)化配置。

（三）工程管理混亂問題。

工程招投標(biāo)不規(guī)范，部分項(xiàng)目存在虛假招標(biāo)或未招標(biāo)的問題；施工單位違規(guī)招標(biāo)和轉(zhuǎn)包分包，有的工程隊(duì)借用施工資質(zhì)，有的工程隊(duì)中標(biāo)后又轉(zhuǎn)包，甚至存在中標(biāo)單位將工程轉(zhuǎn)包、分包給無資質(zhì)施工隊(duì)和個(gè)人的問題；部分地方政府為了套取中央資金，重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目或虛增項(xiàng)目投資概算；一些項(xiàng)目無監(jiān)理、監(jiān)理資格不符合要求，驗(yàn)收走過場、檔案材料不完整等。

產(chǎn)生上述問題的主要原因：一是水利、財(cái)政等監(jiān)管部門職責(zé)懈怠，相關(guān)管理辦法未能明確對這些部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究機(jī)制；二是相關(guān)部門聯(lián)手爭取中央資金，項(xiàng)目只按中央資金規(guī)模組織實(shí)施，對于地方資金不到位造成的壓縮方案、降低標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象，睜一只眼閉一只眼。

（四）籌資投勞不到位問題。

許多農(nóng)田水利工程都要求把加大政府投入與增加農(nóng)民勞動積累結(jié)合起來，充分利用農(nóng)村勞動力資源豐富的優(yōu)勢，因此，對農(nóng)民籌資投勞有一定比例的要求。但實(shí)際上，籌資投勞不到位已成為農(nóng)田水利建設(shè)中存在的一個(gè)普遍性問題。審計(jì)公告也印證了這一點(diǎn)，在9個(gè)省區(qū)40個(gè)縣涉及的165個(gè)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目中，有22個(gè)縣的44個(gè)項(xiàng)目農(nóng)民籌資投勞不到位1054253萬元，占計(jì)劃籌資投勞額的2081%。個(gè)別地方甚至存在虛假籌資投勞的情況。

產(chǎn)生上述問題的主要原因：一是在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，相關(guān)管理部門為了滿足申報(bào)要求，自行填報(bào)農(nóng)民籌資投勞數(shù)額；二是由于當(dāng)前農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，加之“一事一議”程序復(fù)雜，政府和農(nóng)民的積極性都不高。

二、審計(jì)視角下加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)資金管理和使用的對策

（一）按照中央與地方事權(quán)劃分原則，明確各級政府的職責(zé)。從近期來看，鑒于地方政府財(cái)力有限，建議中央專項(xiàng)資金下達(dá)時(shí)盡量減少地方配套，特別是市縣級配套和群眾自籌，如果配套，也要明確配套主體和比例；從長遠(yuǎn)來看，必須加快財(cái)稅體制改革，建立適度集權(quán)與適度分權(quán)相統(tǒng)一的稅權(quán)管理體制。通過建立有利于中央和地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，保障地方公共服務(wù)所需的基本財(cái)力。

（二）統(tǒng)籌安排計(jì)劃與資金，最大限度減少資金閑置。針對計(jì)劃下達(dá)與資金安排協(xié)調(diào)匹配不夠、項(xiàng)目前期工作不充分等原因?qū)е罗r(nóng)田水利建設(shè)資金大量閑置，難以發(fā)揮效益的問題，發(fā)改、財(cái)政和水利等部門要建立經(jīng)常性的聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和對資金流程的監(jiān)督。計(jì)劃、資金下達(dá)要充分考慮農(nóng)時(shí)和天氣對項(xiàng)目區(qū)的影響。此外，要加強(qiáng)縣級涉農(nóng)部門隊(duì)伍建設(shè)，全面提升水利系統(tǒng)干部職工的素質(zhì)。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督檢查，實(shí)施責(zé)任追究制度。針對一些涉農(nóng)部門在農(nóng)田水利項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、驗(yàn)收等方面把關(guān)不嚴(yán)的問題，要對責(zé)任人實(shí)施責(zé)任追究制度。對建設(shè)單位違規(guī)轉(zhuǎn)包、隨意壓縮建設(shè)內(nèi)容等情況，主管部門要加大監(jiān)督檢查力度，實(shí)施項(xiàng)目全過程跟蹤檢查。對于招投標(biāo)中存在的弄虛作假問題，監(jiān)理不到位等問題，不僅要追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任，而且要取消這些單位以后承攬農(nóng)田水利建設(shè)工程的資格。

（四）完善“一事一議”制度，調(diào)動農(nóng)民籌資投勞積極性。農(nóng)田水利建設(shè)中，組織農(nóng)民積極籌資投勞，對于建立以政府資金為引導(dǎo)的多元化投融資機(jī)制，落實(shí)管護(hù)責(zé)任有重要意義。要進(jìn)一步完善“一事一議”運(yùn)行制度，加大宣傳力度，發(fā)揮農(nóng)民主人翁熱情，相關(guān)部門要創(chuàng)造機(jī)會讓農(nóng)民參與項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、監(jiān)督等過程，消除農(nóng)民普遍存在的等、靠、要思想。要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)田水利工程中農(nóng)民籌資投勞比例，防止以農(nóng)民籌資投勞為配套爭取上級財(cái)政資金的行為。

三、項(xiàng)目實(shí)施情況

（一）注重協(xié)調(diào)配合，全方位推進(jìn)工程建設(shè)?？h委縣政府高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，成立了以王登高副縣長為組長，相關(guān)科局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的管理，水利局、開發(fā)局、農(nóng)委負(fù)責(zé)工程施工管理，財(cái)政局負(fù)責(zé)資金管理，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合工程施工及解決地方矛盾等，分工明確，強(qiáng)化管理，責(zé)任到位，確保了項(xiàng)目優(yōu)質(zhì)、高效、按期完成。其中財(cái)政局主要牽頭實(shí)施“鄉(xiāng)間彩虹”工程，并負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣等項(xiàng)目資金管理。

（二）嚴(yán)格項(xiàng)目管理，確保農(nóng)田水利工程質(zhì)量。為做好小型農(nóng)田水利建設(shè)工作，我們始終“六個(gè)統(tǒng)一”管理模式（即“統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一編制預(yù)算、統(tǒng)一招投標(biāo)、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一工程監(jiān)理、統(tǒng)一編制檔案”），運(yùn)行效果顯著，使項(xiàng)目建設(shè)水平不斷上臺階。項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)行招投標(biāo)制：工程按照公平、公開、公正的原則招標(biāo)，并聘請紀(jì)委監(jiān)察部門參與監(jiān)督管理，擇優(yōu)確定中標(biāo)單位。招標(biāo)節(jié)余資金在原項(xiàng)目區(qū)繼續(xù)增做工程，提高項(xiàng)目區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)行監(jiān)理制：采用專業(yè)監(jiān)理和“五老制”義務(wù)監(jiān)督相結(jié)合的方式，保證工程質(zhì)量。一是專門聘請監(jiān)理單位的監(jiān)理工程師，負(fù)責(zé)工程質(zhì)量監(jiān)理，在對進(jìn)入各個(gè)工地的鋼筋、水泥、黃沙、石子等原材料全部進(jìn)行抽檢，檢測沒有發(fā)現(xiàn)一例質(zhì)量不合格的原材料。對隱蔽工程階段，須經(jīng)監(jiān)理工程師統(tǒng)一驗(yàn)收后方可進(jìn)行下一步施工。二是推行“五老制”義務(wù)監(jiān)督，由退休老教師、老干部、老黨員、老模范、當(dāng)?shù)氐赂咄氐睦贤窘M成監(jiān)督小組負(fù)責(zé)監(jiān)督農(nóng)橋建設(shè)，切實(shí)提高工程質(zhì)量。

四、總結(jié)

在小型農(nóng)田水利建設(shè)過程中，我們按照整合資金提效益，集中財(cái)力辦大事的思路，以《江蘇省灌南縣農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃》為平臺，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補(bǔ)、形成合力”的原則，在不改變資金性質(zhì)和用途的前提下，積極整合各方面的資金，集中投入，分口實(shí)施，整片推進(jìn)，完成小型農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃任務(wù)。通過集中連片、整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)由各自為戰(zhàn)向整合資金轉(zhuǎn)變，由分散投入向集中投入轉(zhuǎn)變，由平均分配向突出重點(diǎn)轉(zhuǎn)變，由單項(xiàng)建設(shè)向整體推進(jìn)轉(zhuǎn)變，由重建輕管向建管并重轉(zhuǎn)變，由一般監(jiān)管向全面績效考評轉(zhuǎn)變，努力使小型農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)成為整合資金、提升效益的典范。在今后的工作中，我們將積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找不足，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的做法，在縣委縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，把小型農(nóng)田水利建設(shè)這項(xiàng)惠民實(shí)事做實(shí)做好，讓群眾滿意。（作者單位：河北省衡水市水務(wù)局農(nóng)水處）

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