城市規(guī)劃實施中的管理機(jī)制研究

周玲

摘 要：該文基于筆者多年從事城市規(guī)劃管理的相關(guān)工作經(jīng)驗，以城市規(guī)劃實施中的管理機(jī)制為研究對象，論文首先分析了城市規(guī)劃管理的實施內(nèi)容，進(jìn)而從城市空間政策的實施和城市總體規(guī)劃實施的其他政策兩個方面進(jìn)行了詳細(xì)的探討，全文是筆者長期工作實踐基礎(chǔ)上的理論升華，相信對從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃 實施 管理機(jī)制 政策

中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）01（a）-0203-02

城市規(guī)劃實施的管理主要涉及兩個層面，一是關(guān)系城市整體結(jié)構(gòu)的，即城市總體規(guī)劃層面的實施的管理，二是具體指導(dǎo)和控制城市建設(shè)活動的，即控制性規(guī)劃實施的管理。長久以來，人們往往把城市規(guī)劃實施管理的著眼點放在根據(jù)規(guī)劃對具體的城市建設(shè)空間進(jìn)行控制上。但是隨著城市規(guī)劃內(nèi)涵的不斷豐富和變革，城市規(guī)劃管理的內(nèi)容和范圍也不斷在擴(kuò)展，城市規(guī)劃實施的管理己經(jīng)不是單純靠“一證兩書”就能完成的。

1 城市總體規(guī)劃實施的管理分析

從城市總體規(guī)劃的編制內(nèi)容看，城市總體規(guī)劃通過法定程序確定了城市的性質(zhì)、發(fā)展方向；城市人口規(guī)模及用地發(fā)展規(guī)模；城市內(nèi)外交通布局及主要交通設(shè)施的規(guī)模、位置；城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)模及布局；城市河湖水系的治理目標(biāo)和總體布局；城市園林綠地系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)及總體布局；城市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)；人防建設(shè)、抗震防災(zāi)規(guī)劃目標(biāo)和總體布局；風(fēng)景名勝、文物古跡、傳統(tǒng)街區(qū)的保護(hù)規(guī)劃；舊區(qū)改建、用地調(diào)整的原則、方法和步驟等。原則上講通過法定程序確定的城市總體規(guī)劃應(yīng)該得到不折不扣的實施，但由于城市建設(shè)的復(fù)雜性、多因素性決定了城市空間關(guān)系的調(diào)整是城市整體社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的結(jié)果。這種社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化對城市空間關(guān)系的影響，不僅體現(xiàn)在總體規(guī)劃編制中要對相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行充分的論證并做出預(yù)測，更體現(xiàn)于總體規(guī)劃實施過程中這些相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)因素是否按規(guī)劃確定的目標(biāo)和方向發(fā)展。而城市總體規(guī)劃的作用就是將各個部門、各個領(lǐng)域的政策在城市空間層面上進(jìn)行整合，在保證未來發(fā)展的前提下，提出城市整體的發(fā)展政策框架。這種政策性的規(guī)劃針對城市的整體，遠(yuǎn)非政府中的某個部門（如城市規(guī)劃行政管理部門）能加以實施的，作為實施這一政策體系的主體，應(yīng)該是城市政府的所有部門，也即是說，城市總體規(guī)劃必須通過政府各部門的通力合作，協(xié)調(diào)配合才能得以真正的實現(xiàn)。

2 城市空間政策的實施

城市總體規(guī)劃具有法律地位，它為城市空間政策的制定提供了法律依據(jù)。而城市空間政策則是依據(jù)城市總體規(guī)劃而制定，同時又根據(jù)政策制定時城市空間發(fā)展現(xiàn)狀落實和充實城市規(guī)劃的要求，是城市規(guī)劃的實施中的核心環(huán)節(jié)。它的實施最主要的方式就是作為各類較低層次規(guī)劃（如分區(qū)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和控制性規(guī)劃等）和管理法則制定的依據(jù)，并通過這些低層次規(guī)劃和法則的實施來實現(xiàn)城市總體規(guī)劃的目標(biāo)，這是一種直接意義的實施，并在城市規(guī)劃體系的范圍內(nèi)進(jìn)行。主要包括以下幾個方面。

2.1 城市功能的定位和構(gòu)建

在城市功能方面，城市總體規(guī)劃規(guī)定了城市未來發(fā)展目標(biāo)和城市的性質(zhì)，從而明確了城市未來發(fā)展的大致方向和發(fā)展程度。然而，具體在規(guī)劃期內(nèi)不同時期、城市的不同區(qū)域發(fā)展什么、發(fā)展到什么程度、不發(fā)展什么的確定，則必須根據(jù)城市不同的區(qū)域的自然條件、物質(zhì)基礎(chǔ)、社會及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做出具體的定位。并隨著城市總體規(guī)劃的實際實施狀況，在不同的建設(shè)時期進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻喕蛎魑?。在一部分工作主要體現(xiàn)于城市分區(qū)規(guī)劃中，并在五年一次編制的近期建設(shè)規(guī)劃中進(jìn)一步的分析研究，使城市功能定位逐步明晰且更符合城市發(fā)展的實際。

城市的各個功能是相互影響、相互約束甚至相互決定的。某一方面功能的短缺不僅會對直接相關(guān)的功能產(chǎn)生影響，還會影響城市總體功能的發(fā)揮。因此，對城市功能的定位必須從系統(tǒng)的觀點、整體的角度進(jìn)行分析，考慮城市各功能間的協(xié)調(diào)匹配，以最大限度地實現(xiàn)城市的總體功能。在具體的實施中，對任何要素的限制或鼓勵都有可能對其他相關(guān)要素的發(fā)展產(chǎn)生影響，為此，各項政策制定時必須予與高度重視。

2.2 城市結(jié)構(gòu)布局的確定和實施

城市結(jié)構(gòu)布局是城市功能的具體表現(xiàn)，是實現(xiàn)城市功能的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市規(guī)劃布局是通過城市規(guī)劃的土地使用安排來體現(xiàn)，并通過城市規(guī)劃管理在土地開發(fā)中對土地的實際控制而得以實現(xiàn)。但土地的最終使用狀況不僅決定于城市規(guī)劃管理的控制，同時受社會、經(jīng)濟(jì)和政治因素的影響巨大。離開政治、社會和經(jīng)濟(jì)因素而一單純靠城市規(guī)劃來實施對土地的調(diào)節(jié)無疑是紙上談兵，這就需要將規(guī)劃的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成具體的政策而予以實施。

城市結(jié)構(gòu)布局首先是城市區(qū)域范圍內(nèi)的整體布局結(jié)構(gòu)，也即城鎮(zhèn)體系，在這一層次需要確定在不同時期那些城鎮(zhèn)或地區(qū)需要發(fā)展，發(fā)展什么，發(fā)展到什么規(guī)模等。對某一時期位于規(guī)劃確定的發(fā)展區(qū)內(nèi)的地區(qū)要鼓勵其向規(guī)劃的方向發(fā)展，位于發(fā)展區(qū)外的地區(qū)要嚴(yán)格控制其發(fā)展，這種控制城市規(guī)劃自身無法實現(xiàn)，而只能通過產(chǎn)業(yè)政策、土地政策，上地置換和財政等手段將發(fā)展投資吸引到規(guī)劃確定的發(fā)展區(qū)域內(nèi)。也就是說，規(guī)劃確定什么地方發(fā)展、什么地方不發(fā)展，而政策通過政策手段平衡不同地區(qū)的發(fā)展關(guān)系，從而保證規(guī)劃確定的城市結(jié)構(gòu)布局得以實現(xiàn)。

2.3 城市建設(shè)時序的確定

城市建設(shè)時序的確定涉及許多方面的因素，其中首先要考慮城市功能的相互配套性、協(xié)同性，即城市總體功能的形成不是各項功能的簡單累加，往往存在短板效應(yīng)，即某一設(shè)施會因為另一設(shè)施的缺失而不能正常使用，這樣就要求安排建設(shè)時序時，應(yīng)該以在該地區(qū)形成協(xié)調(diào)匹配的綜合功能為前提，并與城市能提供的基礎(chǔ)設(shè)施的配套能力相適應(yīng)；其次，城市經(jīng)營理念的提出，賦予了城市建設(shè)時序確定新任務(wù)和使命，即如何通過合理的建設(shè)時序安排，提高土地價值，為城市建設(shè)提供更多的建設(shè)資金；第三，必須考慮通過集中成片的建設(shè)，保證在城市建設(shè)的每個時期，都能形成相對完整的城市景觀和城市形象；第四，應(yīng)與城市每個時期的建設(shè)重點相一致，這些建設(shè)重點往往又決定于該時期城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和重點；第五，要考慮城市財力的制約。只有這樣，確定的城市建設(shè)時序才具有指導(dǎo)意義，并能保證城市的有序發(fā)展。endprint

2.4 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的安排和實施

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行的基本物質(zhì)條件，離開了基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施的支撐，城市根本無法正常運(yùn)行，更無從談城市發(fā)展。因此，在城市總體規(guī)劃中對大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都有安排，只是由于建設(shè)資金和社會需要程度和偏好等原因，對其建設(shè)的時間未作明確的規(guī)定。同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又是城市政府應(yīng)用財政和實體開發(fā)建設(shè)的手段影響城市開發(fā)和城市布局結(jié)構(gòu)的重要方法。如城市道路的建設(shè)、公共交通的建設(shè)以及供電、供排水、供氣等設(shè)施的建設(shè)或擴(kuò)容都會引導(dǎo)和促進(jìn)周邊地區(qū)的建設(shè)。但如何應(yīng)用這一方法，需要進(jìn)行仔細(xì)的論證，因為，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入往往較大，在目前大多數(shù)地方政府財政并不寬余的情況下，建立與城市社會需要并適度超前的基礎(chǔ)設(shè)施是必要的，但脫離政府財力和社會需要，單純?yōu)榇龠M(jìn)城市開發(fā)或建立政績工程而建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施則有可能造成巨大的浪費(fèi)和一系列的社會問題。

3 城市總體規(guī)劃實施需要其他政策的支持

在城市總體規(guī)劃的實施過程中，就存在著一定的矛盾。一方面，城市總體規(guī)劃一經(jīng)法定程序確認(rèn)，就具有法律效力，應(yīng)該嚴(yán)格的執(zhí)行，也即是說政府相關(guān)部門應(yīng)該按照總體規(guī)劃確定的行動綱領(lǐng)，確立城市各部門及各組成要素未來行動的具體策略，并組織實施，使之成為城市總體規(guī)劃實施的重要組成部分。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，決定了編制城市總體規(guī)劃時依據(jù)的政策前提往往會發(fā)生變化，特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的最終形成有一定導(dǎo)向作用，但不是決定性因素，最終決定城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向的仍然是市場。因此，當(dāng)強(qiáng)制性要求城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展按規(guī)定方向?qū)嵤┎荒軐崿F(xiàn)時，規(guī)劃編制的依據(jù)就會發(fā)生變化，面對這種變化，如果城市總體規(guī)劃不能主動應(yīng)對，則會產(chǎn)生兩種結(jié)果，一是堅持按照原來的規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行控制，使城市具備的功能與城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要相背離；另一種更可能的結(jié)果就是，城市政府基本拋棄城市總體規(guī)劃而另外編制所謂的戰(zhàn)略規(guī)劃來代替城市總體規(guī)劃具體指導(dǎo)城市建設(shè)活動，從而對城市總體規(guī)劃的法律嚴(yán)肅性提出挑戰(zhàn)。

解決這個矛盾的唯一辦法就是要承認(rèn)這種不確定性的存在，從而承認(rèn)城市總體規(guī)劃根據(jù)一定階段的實施結(jié)果和城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的需要進(jìn)行適當(dāng)修訂的必要性，并從管理層面上提供操作的可行性。也即為維護(hù)城市總體規(guī)劃的法律嚴(yán)肅性，必須規(guī)定嚴(yán)格的修訂程序和修訂原則，保證這種修訂過程的程序化和制度化。這在前面關(guān)于中央政府和地方政府就戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃展開博弈的討論中已經(jīng)有了充分的說明。

當(dāng)然，修訂是局部的、階段性的，從城市建設(shè)的整個過程而言，城市總體規(guī)劃仍然是城市的整體行動綱領(lǐng)，在實施中仍然要從以下幾個方面給予充分的保證。

3.1 城市人口的增長

城市總體規(guī)劃一旦通過法定程序予以確認(rèn)，政府就應(yīng)該采取積極的人口政策進(jìn)行引導(dǎo)，使城市人口的增長及分布基本按照預(yù)定的軌道發(fā)展，否則城市人口無序增長將導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施能力與城市需求嚴(yán)重失衡，產(chǎn)生安定、衛(wèi)生等一系列社會問題。

所謂控制人口規(guī)模，不是要絕對控制人口增長，只是要按增長有序、分布合理的原則引導(dǎo)城市人口的增長，以保證城市人口的增長與城市各類設(shè)施能力的增長基本匹配，更好的實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)。而人口政策的制定必須從各個城市的實際出發(fā)，并與其它方面的政策相配套，如就業(yè)政策、住房政策等。

3.2 城市產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局

城市總體規(guī)劃的主要內(nèi)容是關(guān)于城市空間未來發(fā)展和組織的，決定城市空間未來發(fā)展走向的是城市功能，而城市功能又是根據(jù)城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向決定的。在城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響其發(fā)展方向的主要因素，產(chǎn)業(yè)政策決定了在城市中需要建什么和不能建什么，鼓勵什么和限制什么；產(chǎn)業(yè)布局政策決定不同產(chǎn)業(yè)在城市中的大致方位。在總體規(guī)劃實施中各部門需要依據(jù)總體規(guī)劃的內(nèi)容和要求，調(diào)整和完善相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策，使這些政策的實施能與城市總體規(guī)劃的實施有機(jī)的結(jié)合起來。

3.3 城市土地的供給

城市規(guī)劃的實施與城市土地的供給有直接的關(guān)聯(lián)，土地政策的建立和實施是保證城市規(guī)劃實施的重要手段。土地政策主要包括土地權(quán)屬政策、土地供應(yīng)政策及相關(guān)法律和政策。

土地權(quán)屬是土地政策中決定性的政策，我國現(xiàn)行的城市土地國有、土地使用權(quán)出讓制度提供了土地權(quán)屬關(guān)系界定的基本原則，但有些與規(guī)劃實施直接關(guān)聯(lián)的問題需要得到明確。首先，需要確定在一定時期內(nèi)城市政府能控制或使用的土地占城市國有土地的比例和分布，這既受城市歷史事實的制約，也受城市自然環(huán)境的約束，同時更應(yīng)該受國家相關(guān)法律和政策的控制。其次，針對城市公共部門所使用的土地權(quán)屬管理（包括這部分土地的使用、轉(zhuǎn)讓和處置），國家應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)范，避免政府各部門使用的國有土地因?qū)嵸|(zhì)部門所有而影響規(guī)劃的實施；第三，明確地方政府出于公共利益目的收購已出讓土地的權(quán)限、程序和賠償標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范地方政府的收購行為。

3.4 城市交通

城市交通的組織直接與城市規(guī)劃相關(guān)聯(lián)，因此，城市交通政策制定和實施直接影響城市總體規(guī)劃的實施效果。城市交通政策包括城市公共交通的建設(shè)、私人車輛數(shù)量和使用上的規(guī)定，社會公共停車場的建設(shè)和使用等。城市交通管理的相關(guān)部門要依據(jù)城市總體規(guī)劃確定的城市交通發(fā)展方向和目標(biāo)，具體制定城市交通政策。對城市公共交通的建設(shè)和發(fā)展，政府不僅要提供包括財政、稅收在內(nèi)的政策支持，而且還要對公共交通的線路和站點布置進(jìn)行引導(dǎo)和控制，并根據(jù)城市實際交通狀況對私人車輛使用進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂?，以推進(jìn)公共交通的發(fā)展。社會停車場的建設(shè)和配套問題隨著我國私人小汽車的逐步普及而日益嚴(yán)重，在許多大城市最終需要采取措施對城市汽車擁有量進(jìn)行總量控制，但在目前首先應(yīng)規(guī)定一定建筑量就要配置相應(yīng)數(shù)量的社會停車位，保證整個城市的停車位與城市汽車擁有量基本一致。

3.5 城市設(shè)施配套endprint

城市設(shè)施配套是保證城市正常運(yùn)行的基本要素，也是提高城市整體功能的關(guān)鍵要素。城市基礎(chǔ)設(shè)施包括城市社會公共設(shè)施（學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、體育設(shè)施、圖書館和博物館等）和市政基礎(chǔ)設(shè)施（供電系統(tǒng)、供排水系統(tǒng)、城市垃圾處理系統(tǒng)等）。這些要素作為公共利益的基本保證，在城市總體規(guī)劃中自然有明確的要求，但這些規(guī)劃內(nèi)容的實施則是由政府的不同部門來制定政策和組織實施。城市總體規(guī)劃的相關(guān)目標(biāo)一方面依靠各部門制定相應(yīng)的政策并組織實施來實現(xiàn)，同時規(guī)劃本身也是協(xié)調(diào)各部門活動使各基礎(chǔ)設(shè)施能力保持均衡的橋梁。為在相對今后的一定時期內(nèi)保證城市的正常運(yùn)行，基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)規(guī)模應(yīng)在考慮經(jīng)濟(jì)性的同時遵循適當(dāng)充裕的原則確定。

3.6 城市環(huán)境

隨著可持續(xù)發(fā)展的基本理念在世界范圍的不斷推廣，城市的可持續(xù)發(fā)展己成為我國城市建設(shè)和發(fā)展的基本目標(biāo)。因此，城市環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)當(dāng)然成為城市總體規(guī)劃的重要目標(biāo)。城市環(huán)境質(zhì)量包括大氣、水、聲音的質(zhì)量；城市綠地、水面的大小和質(zhì)量；城市景觀質(zhì)量、居住區(qū)的配套完整性以及城市各項組成要素之間的相互關(guān)系的質(zhì)量等，種類繁多，涉及面廣。城市環(huán)境的形成和保護(hù)需要政府各部門、社會各界甚至全體市民的努力和參與，規(guī)劃確定的目標(biāo)也只能由不同的部門（如環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)、市政管理機(jī)構(gòu)等）來組織實施。因此需要從城市社會的各項相關(guān)政策相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的角度制定完善的城市環(huán)境政策，并在實施中相互配合才能保證規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

4 結(jié)語

從上面的分析可以看出，總體規(guī)劃的實施是各部門按照自己的職能具體組織實施的，其各項政策的制定到實施，是否相互均衡，是否符合總體規(guī)劃的要求，需要一個相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的組織、協(xié)調(diào)并對實施結(jié)果進(jìn)行檢查，如果缺失這樣的環(huán)節(jié)和部門，城市總體規(guī)劃作為城市發(fā)展總體行動綱領(lǐng)的作用就得不到真正的發(fā)揮，直接的后果就有可能因城市各要素能力的不均衡而影響城市的發(fā)展和正常運(yùn)行。要加強(qiáng)城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)管理職能必須從制度上加以保證，首先，在各相關(guān)部門的職責(zé)設(shè)置中，必須將按照城市總體規(guī)劃目標(biāo)制定相關(guān)政策并組織實施作為相關(guān)部門的主要職責(zé)，并將這部分職責(zé)的履行考核納入該部門考核指標(biāo)體系；其次，要從城市規(guī)劃法律層次明確城市規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)主動協(xié)調(diào)、組織城市總體規(guī)劃實施的管理職能，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力，使這部分工作制度化和程序化；第三，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上考慮將職能關(guān)聯(lián)比較大的部門合并成一個部門，以利于相互的協(xié)調(diào)，如許多城市己經(jīng)將城市規(guī)劃管理部門與國土管理部門合并。

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