隱性膨脹：政府機構改革灰色地帶

張小勁+古明明

改革開放以來，我國進行了7次政府機構改革。處于改革背景下的中國在轉變政府職能的大勢下，需要精簡機構、向社會放權，于是我們看到了正式政府部門和人員數量的減少。

現實中政府機構的外部剝離與內部擴張一直相伴而生，從外部看政府正式部門在不斷精簡，實際上其內部衍生機構卻持續(xù)膨脹，且這種膨脹相對隱性，往往不被人們直接察覺，卻在機構層面對政府有效、科學地行使公共職能有著不容忽視的影響。

本文揭示出政府機構改革以來，衍生機構日漸廣泛分布于政府部門，影響著中國的政治生活和社會治理，卻長期未引起人們的關注，從而構成了政府機構的一個灰色地帶。

未來十年，中央將進一步優(yōu)化政府組織結構，簡政放權。

政府機構改革一直是政府轉變職能的重要舉措之一。改革開放以來，我國進行了7次政府機構改革。前6次機構改革的統(tǒng)計數據顯示，國務院工作部門由100個減至69個，精簡約31%；編制人員由511萬減到116萬，精簡約68%。

這些數據以政府正式部門為統(tǒng)計對象，反映出機構改革的成果集中體現在正式部門和公務員編制人員數量的減少上。但是，現實中政府機構的外部剝離與內部擴張一直相伴而生，具體而言，就是從外部看政府正式部門在不斷精簡，實際上其內部衍生機構卻持續(xù)膨脹。且這種膨脹相對隱性，往往不被人們直接察覺，但是它卻在機構層面對政府有效、科學地行使公共職能有著不容忽視的影響。

衍生機構：政府的另一個組成部分

衍生機構是指從政府衍生出來的非內設的下屬機構，就組織性質而言它們算是一種準政府組織?！皽收M織”是指那些在公共部門發(fā)揮職能作用但又不是某政府職能部門組成部分的機構，它們具有兩個特點：第一，擁有一定的公共權力；第二，不屬于正式政府部門。在政府內部，除內設機構外，衍生機構就是政府的另一個孩子，它們的主管政府單位就是自己的母部門；它們遍布于政府的各個層級和各類部門，從中央到地方，從黨的系統(tǒng)到行政系統(tǒng)，從經濟部門到文化部門，隨處可見。

一般而言，衍生機構可分為四類：（1）行政監(jiān)管性衍生機構，指全部或部分承擔政府某些行政監(jiān)管職能的單位，如財政部投資評審中心。（2）公益性衍生機構，是為保障全社會公眾的基本利益和國家長遠利益而提供公共產品或服務的單位，如發(fā)改委的國防動員發(fā)展研究中心。（3）生產經營性衍生機構，是從事生產經營活動并產生營利行為的單位，如人民銀行的中國金融電子化公司。（4）中介服務性衍生機構，是由具有一定特征的一部分人組成的互益性組織，它們掛靠在主管的部委名下，接受后者的管理和指導，如商務部的中國機電產品進出口商會。

盡管衍生機構在機構身份上不屬于政府正式部門，其工作人員也幾乎不是公務員，但是它們在各方面都與自己的母部門具有千絲萬縷的聯系。

橫向觀察：衍生機構的構成特點

衍生機構于結構上具有一些典型特征。

衍生機構數量與人員規(guī)模往往可與母部門的內設機構抗衡。從政府部門的組織結構上看，還經常存在內外比重失衡的現象，很多政府部門的衍生機構數量基本上都持平于甚至多于內設機構，以商務部、財政部和發(fā)改委為例，其衍生機構和內設機構數量比分別依次是35：31、31：23、30：31。通常一個衍生機構內部又劃分若干小部門，其工作人員總數往往可能超過一個內設司局的人數，原因在于衍生機構不受公務員編制門坎的制約，可以采取社會聘用等多種靈活的人事關系。

衍生機構的組織類別多樣，專業(yè)類、研究類和報刊出版類衍生機構是主流，數量最多的是專業(yè)類機構。這些機構基本上承擔了母部門管轄領域內的專業(yè)事務，體現出現代政府的專業(yè)化傾向。如商務部的13個專業(yè)類衍生機構中，有11個冠以“國際”、“對外”、“外商”等詞眼，這是由于隨著中國經濟的發(fā)展，國內外的各種商務活動十分活躍，尤其是對外商務活動空前增長，在此背景下，需要更多處理國際商務問題的專業(yè)性機構。至于發(fā)改委，則是由于其涉及的職能范圍太過廣泛。在這個有著“小國務院”之稱的部委當中，其各個職能部門都在不同程度上與政府其他部門有所交疊，因此衍生出大量專業(yè)類機構以滿足不同職能領域的需求。

研究類衍生機構是財經部委衍生機構的重要組成部分。這是政府正式部門重視研究工作的一種延伸，因為衍生機構的很多研究成果是直接為母部門解決實際問題服務的，這也體現了現在政府決策越來越注重研究、走科學決策之路的方向。

報刊出版類衍生機構樣式齊備，很多部委均展現出“社、報、刊”全有的狀況，即一個部委一般都擁有至少1家出版社、1份報紙和1份期刊。報刊出版類衍生機構本身就存在很大重疊性，例如中國計劃出版社和中國市場出版社均歸屬發(fā)改委主管，但是出版圖書的類型基本趨同；中國財政經濟出版社和經濟科學出版社都在財政部治下，這兩家所出圖書也相去無幾。

從組織屬性構成看，以社會服務為導向的公益性和中介服務性機構是衍生機構的主體。組織屬性的劃分隱藏了衍生機構社會功能的核心傾向，即其提供的產品或服務的社會含意。行政監(jiān)管性機構某種程度上接受了母部門的授權和委托，是在代行一部分政府權力，因此它們的功能是偏向國家一方的。而公益性機構和中介服務性機構是在為全社會或部分社會群體提供公共服務，它們的功能偏向社會一方。生產經營性機構通過營利的活動來維持自身的生存和發(fā)展，因此它們的功能是偏向市場一方的。其實很多可以由社會和市場直接提供和解決的產品或服務，并不需要政府扮演一次“中間商”的角色，而公益性和中介服務性衍生機構才是政府最應當審視和改革的一個重要部分。

縱向梳理：衍生機構的生成歷史與政府機構改革脈絡

如此繁復的衍生機構已經成為一個既有的政府機構現象。那么它們是什么時候建立的、從何而來？通過查詢公開資料，包括各機構的官方網站或公信力較高報刊刊載的相關新聞，筆者搜集到4個主管財經工作部委下屬的93個衍生機構的成立時間，對這些機構成立時間的分析可呈現出一副政府機構隱性膨脹的基本面貌。endprint

1988年是衍生機構成立最多的年份，這一年有10個衍生機構成立；其次是2001年有6個；1983年、1987年和1993年分別各有5個。尤其是在1987-1989年的前后3年間共有18個衍生機構成立，這一時間段是衍生機構成立最為頻繁的時期。

通過回顧改革開放以來歷次政府機構改革的情況，可以發(fā)現選取的樣本部委衍生機構成立的密集期與機構改革的時間節(jié)點基本一致，其中最為突出的是1988年和1998年。

1988年的政府機構改革的重點是“同經濟體制改革關系極為密切的經濟管理部門，特別是其中的專業(yè)管理部門和綜合部門內的專業(yè)機構”，而且尤其重視人員精簡。而1987和1988年是生產經營性和中介服務性衍生機構成立的高峰期。在撤銷的12個部委中，原機械委、電子部、石油部、煤炭部的很多機構都轉入市場或社會。如商務部的中國機電產品進出口商會、中國輕工工藝進出口商會、中國五礦化工進出口商會等衍生機構都是在1988年成立，這些機構的職能和服務領域或多或少與當年裁撤的那些政府部門有所接近。

1998年的改革重點是政府部門之間的整合與重組，特別是人員精簡的力度最大（由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了47.5%）。在這樣的背景下，很多精簡的機構和人員沒有直接進入市場或社會，而是轉而進入部委直接管轄的公益性衍生機構，這些機構往往都是全額撥款的事業(yè)單位，很多還有行政級別，在這樣的單位里，除了一個表面上“公務員”身份的差異，其他的待遇和部委內部差別不大。衍生機構某種意義說成為機構改革分流人員的一個重要渠道。

相互依賴：隱性膨脹持續(xù)發(fā)展的原因

為什么一面是倡導精簡的機構改革浪潮，另一面則是衍生機構隱性膨脹之風呢？究其原因，還是衍生機構同自己的母部門之間形成了一種十分緊密的相互依賴關系——衍生機構愿意“靠著大樹好乘涼”，母部門也可以從這個不太在場面上宣揚的孩子那里得到些好處，二者之間的彼此依賴助漲了隱性膨脹的勢頭。

從一般的眼光看，作為下屬的衍生機構一定對作為母體的政府主管單位存在很高的依賴性，這也符合孩子對母親的依賴慣性。但通過對實際情況的調查發(fā)現，衍生機構與母部門之間的依賴是相互的、共生的，主要體現在三個方面。

第一是設置上的“職責同構”與服務對象的專一排他。一部分衍生機構中存在與母部門內設機構的“職責同構”現象。有很多衍生機構與母部門當中的正式部門存在職能上的交集，這些機構基本上都是行政監(jiān)管性機構和公益性機構，所行使的職能基本上是母部門中某些司局辦職能的延伸或執(zhí)行化。如發(fā)改委的價格監(jiān)督檢查與反壟斷局，其職責是“起草有關價格監(jiān)督檢查法規(guī)草案和規(guī)章；指導價格監(jiān)督檢查工作，組織實施價格檢查，依法查處商品價格、服務價格、國家機關收費中的價格違法行為，依法查處價格壟斷行為；按規(guī)定受理價格處罰的復議案件和申訴案件”。而同樣負責價格監(jiān)察工作的價格監(jiān)測中心的職能是“負責國內、國際市場重要商品和服務價格的監(jiān)測工作，實施國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測報告制度，調查、分析重要商品和服務價格、供求的變動情況。跟蹤反饋國家重要經濟政策在價格領域的反映，加強價格預測并適時提出預警建議，做好價格信息發(fā)布工作，并協(xié)助開展國家發(fā)展改革委安排的成本調查工作，配合指導地方價格監(jiān)測業(yè)務工作”。前者更多的是在政策上提供支持和指導，而后者則負責實施技術性監(jiān)測工作，是前者具體工作的執(zhí)行者。

另外，很多衍生機構屬于服務類機構，它們的存在完全是為了給母部門提供特定服務，這些機構的服務對象具有專一排他性。如各個部委的服務中心和培訓中心（稱謂上略有不同），主要承擔的都是母部門的后勤保障和系統(tǒng)內干部人員的培訓等工作。從某種程度來說，這些衍生機構與母部門的關系是服務與被服務的關系。但這種服務卻是存在嚴格和明確的部門界限的，它們的服務對象必須也只能是母部門。服務對象的專一性，把這些衍生機構和母部門緊緊地捆綁到一起。對服務類衍生機構一方而言，母部門是唯一的服務接收者，離開了這個“買家”它們的服務無人問津，自然難以維繼；而對于作為母部門的部委來說，它們需要這方面的服務，如果沒有這樣的衍生機構，那么它們或許要到市場上去“購買”相關服務，而那些來自市場的東西在它們看來不具有“排他性”，故而難以滿足心理上的優(yōu)越感和滿意度。

第二，經費上的“互相支持”。在資金問題上，衍生機構和母部門之間存在一種“成年兒女和母親”的關系，母親會適當給孩子一些錢花，孩子掙到錢也會“孝敬”給母親一部分，這就是雙方在經費上的相互支持現象。一方面，一些衍生機構可以從公共財政或母部門那里獲得一定的運行經費。衍生機構的經費來源比較多樣，一般分為財政全額撥款、差額撥款和自收自支三類。就前兩類而言，它們的經費全部或者部分來自于政府的財政撥款或母部門的補貼，這些機構在資金上對母部門有很高的依賴性。接收撥款或補助的機構絕大部分是行政監(jiān)管性和公益性事業(yè)單位，但也有少量部委直屬的學會、協(xié)會等可以獲得國家的財源補給，如財政部的全國預算與會計研究會和中國資產評估協(xié)會等。由于沒有公開的詳細數據，究竟各個衍生機構能夠從財政和各自的母部門處獲得多少經費，我們不得而知，但起碼從很多衍生機構自稱為“中編辦批準成立的全額撥款事業(yè)單位”的表述中可以看出這些機構對母部門的依賴程度。如果沒有依靠母部門的身份背景，財政撥款也自然無從談起了。另一方面，母部門也可以從那些開展事業(yè)或經營活動的衍生機構處提取部分相應收入為本部委所用。這些收入各部委的決算報表中清晰可見，其中的“事業(yè)收入”、“營業(yè)收入”和部分“附屬單位繳款”都是來自于衍生機構。其中的營業(yè)收入和繳款是衍生機構收入當中的“非獨立核算”部分，其余獨立核算的部分歸衍生機構自行支配和使用。這些事實都反映出作為母部門的政府部委反向上對衍生機構有收入上的依靠，盡管這種依靠并非關鍵性財源，但是卻可以在一定程度上彌補政府自身的經費總量。

第三，人員上的交織與互通。從衍生機構一方看，很多機構的領導層中出現了母部門內設機構人員的身影。由于衍生機構的組織屬性各異，因此屬于事業(yè)單位的機構人員基本上是事業(yè)單位編制，其他屬性機構的人員則來自社會聘用。但是在實際研究中，我們發(fā)現一些衍生機構的主要負責人具有公務員身份，有的機構直接是職能對等的內設機構的一、二把手兼職，這些機構以行政監(jiān)管性和公益性機構為主，也有少量的中介服務性機構。如財政部關稅司長同時也兼任其衍生機構關稅政策研究中心的主任。還有一些中介服務性機構的負責人（實際或名譽）往往是從母部門退居二線的領導來出任，如商務部下屬的中國外商投資企業(yè)協(xié)會的會長即剛剛退下來的前部長陳德銘。從母部門一方來說，它們也會從自己下屬的衍生機構中借調一些業(yè)務對口、工作能力突出的人員到內設機構當中工作。這已經成為很多公務員編制有限但工作相對繁雜的內設機構常用的辦法。同時在事業(yè)編制的衍生機構當中，行政級別已經是處級以上的人員還可以直接參加母部門一些的領導職務競爭上崗，一旦獲選直接轉為公務員身份。endprint

政府隱性膨脹的實質與反思

掩藏在母部門內部的準政府組織——政府衍生機構類別眾多、屬性各異，對它們的認識和研究可以幫助我們更全面和深入地理解政府機構的現狀。本文揭示出衍生機構廣泛分布于政府部門，從某種程度上講這些機構對中國的政治生活和社會治理具有一定影響，但卻長期未引起人們的關注，從而構成了政府機構的一個灰色地帶。

絕大部分衍生機構是改革開放以后成立的，衍生機構的出現與政府機構改革之間在時間上呈現顯著的同步性，這表明改革開放以來我國機構改革存在“表縮里脹”的問題，實際上政府機構存在隱性膨脹現象。衍生機構與自身的母部門之間較高的相互依賴性，在一定程度上能夠解釋為什么衍生機構得以大量生長。

當前發(fā)生在中國政府機構層面的上述現象與問題，從理論意義上具有兩方面的意涵。

一是政府官僚機構在中國場景下的變異值得關注。官僚機構以科層化、專業(yè)化、理性化著稱，但是當處于改革背景下的中國在轉變政府職能的大勢下，需要精簡機構、向社會放權，于是我們看到了正式政府部門和人員數量的減少。而另一方面，隨著經濟的發(fā)展，社會亟待治理的問題層出不窮、復雜多樣，原有的政府官僚機構的治理模式、行政效率等還沒有實現根本性轉型，尚難以用精簡后的機構來應對這些挑戰(zhàn)，加之官僚體系本身具有的不斷膨脹的劣根性，使得正式政府主動地或不得已地尋求通過增加衍生機構的方式來分擔治理壓力和擴大爭取資源的途徑，同時實現自身機構潛在規(guī)模和權力控制范圍的擴大。這樣的狀況其實是作為一種典型官僚機構的政府在社會轉型期的“組織形態(tài)變異”。

二是大量衍生機構的存在從側面反映出中國的國家與社會分離還不夠徹底和充分。改革開放以來，中國告別以往計劃色彩濃重的全能主義治理模式，逐步培養(yǎng)社會力量自我治理的能力，很多NGO大量涌現。一個社會的良性發(fā)展狀態(tài)是國家與社會各司其職，社會處于適宜的多元治理格局之下。衍生機構的興起與發(fā)展可以說是政府觸角的一種社會化延展。一些本該由社會自我管理的事務還處于政府的羽翼之下，國家與社會的界限還十分模糊，中國轉型之路的任務還很艱巨。

從當前國家逐步推進的政治體制改革進程來看，作為準政府組織當中重要一類的事業(yè)單位已進入頂層改革者的視野，2011年3月發(fā)布的《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（簡稱《指導意見》），其中明確了事業(yè)單位分類的標準和改革方向。對事業(yè)單位推行的分類改革思路已經形成，并在全國逐步鋪開具體的分類實施工作。對事業(yè)單位的改革思路成為其他準政府組織未來走向的重要參考和借鑒，這意味著“社會功能”是我們在推進改革進程、促進國家與社會合理分離的道路上界分衍生機構并找尋其適當位置的一個關鍵要素?；谶@樣的方向，社會功能導向的衍生機構更有可能回歸社會的懷抱，不斷向社會自治性的NGO轉化。行政功能導向的衍生機構則可以考慮與政府內部機構合并重組。

（作者分別為清華大學政治學系主任、教授、博導；國務院發(fā)展研究中心助理研究員）

責編/張瀟爽 美編/宋揚endprint