以問題解決為導(dǎo)向的投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估新框架

徐成彬，李開孟，彭振武

（中國國際工程咨詢公司，北京 100048）

以問題解決為導(dǎo)向的投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估新框架

徐成彬，李開孟，彭振武

（中國國際工程咨詢公司，北京 100048）

針對我國現(xiàn)行的重大項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估框架存在的缺陷和錯(cuò)誤，提出以“發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題”為主線的投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估新框架。新框架的評估思路是：通過全面深入調(diào)查，在分析各風(fēng)險(xiǎn)因素的基礎(chǔ)上確定影響社會穩(wěn)定的主要風(fēng)險(xiǎn)，然后根據(jù)專家經(jīng)驗(yàn)預(yù)測各風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度，對標(biāo)評判風(fēng)險(xiǎn)程度及可控程度，對不可接受的風(fēng)險(xiǎn)必須分類制定切實(shí)可行的應(yīng)對措施，直到所有風(fēng)險(xiǎn)都處于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)才可得出項(xiàng)目可行的評價(jià)結(jié)論。

重大項(xiàng)目；社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估；穩(wěn)評框架

自2012年8月國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱為國家發(fā)改委）印發(fā)《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法》（發(fā)改投資［2012］2492號，以下簡稱為《穩(wěn)評辦法》）以來，投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估已成為可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目申請報(bào)告中必不可少的獨(dú)立篇章，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告是地方政府報(bào)送國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目必備的前置性審查文件。在至今1年多的《穩(wěn)評辦法》試行實(shí)踐中，各級地方政府和工程咨詢機(jī)構(gòu)普遍采用“以整體風(fēng)險(xiǎn)等級為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評框架。然而，該框架不僅違背了國家投資主管部門出臺《穩(wěn)評辦法》的初衷，而且誤導(dǎo)和損害了我國項(xiàng)目穩(wěn)評工作的健康發(fā)展。為此，本文提出“以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評新框架，并對新框架涉及的投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施等主要環(huán)節(jié)進(jìn)行研究，以期指導(dǎo)項(xiàng)目穩(wěn)評實(shí)際工作。

1 項(xiàng)目穩(wěn)評新框架強(qiáng)調(diào)以問題解決為導(dǎo)向

1.1 項(xiàng)目穩(wěn)評新框架的基本思路

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估主要是針對投資項(xiàng)目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，采用風(fēng)險(xiǎn)分析和管理的技術(shù)方法，調(diào)查和識別風(fēng)險(xiǎn)來源，分析評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)大小，采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，以期實(shí)現(xiàn)規(guī)避和化解投資項(xiàng)目所引發(fā)的社會不穩(wěn)定事件（如群體性事件或個(gè)人極端事件）的目的。從可能引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的問題出發(fā)，建立“以問題解決為導(dǎo)向”的穩(wěn)評框架，是建立和完善投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估機(jī)制的重要基礎(chǔ)。

“以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評新框架，以項(xiàng)目的所有社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)均處于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)為評判準(zhǔn)則，以預(yù)防和化解影響社會穩(wěn)定的各項(xiàng)主要風(fēng)險(xiǎn)為主線，遵循“發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題”的研究思路，在對可能引發(fā)社會不穩(wěn)定后果的各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行調(diào)查、識別和分析的基礎(chǔ)上，評價(jià)各風(fēng)險(xiǎn)是否均處于低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，且采取有效措施以確保引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的因素能夠得到有效控制。風(fēng)險(xiǎn)防范和化解是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，對于仍然存在不屬于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)進(jìn)一步研究并提出化解措施，直至所有風(fēng)險(xiǎn)均處于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)，或進(jìn)一步采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施的代價(jià)超出預(yù)期或承受能力為止?！耙詥栴}解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評新框架體系如圖1所示。

1.2 新框架與現(xiàn)行框架的主要差異

對于投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估而言，穩(wěn)評框架是以問題解決為導(dǎo)向，還是以整體風(fēng)險(xiǎn)等級判斷為導(dǎo)向，不僅僅關(guān)系到項(xiàng)目穩(wěn)評的咨詢理念、分析思路和評價(jià)內(nèi)容，更關(guān)系到穩(wěn)評目的和初衷的設(shè)定，以及社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評估方法和判別標(biāo)準(zhǔn)選擇。

圖1 “以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評框架體系

1.2.1 現(xiàn)行框架的主要內(nèi)容和方法

目前我國各級地方政府和工程咨詢機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目穩(wěn)評工作時(shí)普遍采用“以整體風(fēng)險(xiǎn)等級為導(dǎo)向”的穩(wěn)評框架，即以項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級判斷為目標(biāo)導(dǎo)向、以綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法為主要評價(jià)方法，通過對單因素風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行疊加計(jì)算來確定項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)等級，并據(jù)此判斷項(xiàng)目是否滿足穩(wěn)評要求的分析框架。

“以整體風(fēng)險(xiǎn)等級為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評框架的研究內(nèi)容包括：①風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查；②識別單因素風(fēng)險(xiǎn)；③確定主要風(fēng)險(xiǎn)因素；④估計(jì)主要單風(fēng)險(xiǎn)因素，確定單因素風(fēng)險(xiǎn)程度；⑤確定項(xiàng)目整體初始風(fēng)險(xiǎn)等級；⑥提出風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施；⑦確定采取措施后的單因素風(fēng)險(xiǎn)程度；⑧確定采取措施后的項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級。

“以整體風(fēng)險(xiǎn)等級為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評框架的理論方法的突出特點(diǎn)：①將風(fēng)險(xiǎn)等級的計(jì)算和判斷作為整個(gè)穩(wěn)評分析框架的核心和主線；②分別計(jì)算采取措施前和采取措施后的項(xiàng)目整體社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級；③分別計(jì)算單因素的風(fēng)險(xiǎn)等級和項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級；④通過對單因素的風(fēng)險(xiǎn)等級疊加計(jì)算來確定項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)等級；⑤以綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法作為判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級的核心方法。

1.2.2 兩種框架的原則性差異

我們倡導(dǎo)的“以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評新框架與現(xiàn)行的“以整體風(fēng)險(xiǎn)等級為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評框架在穩(wěn)評目標(biāo)、評價(jià)內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和識別、風(fēng)險(xiǎn)分析和評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施等方面均有原則性的區(qū)別。

1）目標(biāo)設(shè)定。“以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評是以項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)均處于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)作為判斷項(xiàng)目可行的依據(jù)，雖然根據(jù)需要也會評價(jià)和確定項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度，但這僅是為制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施提供依據(jù)的中間過程，而非風(fēng)險(xiǎn)分析評價(jià)的最終目的。新框架徹底摒棄了根據(jù)綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)判斷項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級的評價(jià)思路。

2）評價(jià)內(nèi)容。新框架強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目穩(wěn)評應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施研究，不包括分別估計(jì)單因素和項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)等級、計(jì)算綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、分別估算采取措施前和采取措施后的項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級。

3）風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和識別。新框架以“發(fā)現(xiàn)問題”為主線，重視基層公眾參與和利益相關(guān)者分析，全面而準(zhǔn)確地收集相關(guān)信息，將風(fēng)險(xiǎn)識別分為風(fēng)險(xiǎn)因素分析和主要風(fēng)險(xiǎn)篩選兩個(gè)步驟。其中，風(fēng)險(xiǎn)因素分析不是簡單地套用風(fēng)險(xiǎn)因素對照表，而是利用結(jié)構(gòu)分析方法來全面確定特定項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素，突出行業(yè)、地域和項(xiàng)目特點(diǎn)；在此基礎(chǔ)上，采用系統(tǒng)分析方法進(jìn)行歸納整理，篩選確定影響社會穩(wěn)定的項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)。因此，新框架摒棄了通過風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和識別來選定用于計(jì)算項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的疊加對象、通過增加單因素風(fēng)險(xiǎn)個(gè)數(shù)來稀釋綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)評價(jià)值的分析邏輯。

4）風(fēng)險(xiǎn)分析和評價(jià)。新框架以“分析問題”為主線，強(qiáng)調(diào)定量計(jì)算僅是一種方法工具，是為分析問題服務(wù)的，應(yīng)拋棄不利于分析問題的方法工具。新框架強(qiáng)調(diào)要遵循風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣原理，以定性分析為主、定量分析為輔，對項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)概率和影響程度分別進(jìn)行分析和評價(jià)，并認(rèn)為當(dāng)項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)都處于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)時(shí)項(xiàng)目才可被接受。若采用專家打分法進(jìn)行主觀評判，應(yīng)根據(jù)預(yù)先定義的風(fēng)險(xiǎn)要素變量尺度或標(biāo)準(zhǔn)，要求專家根據(jù)自身熟悉的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行判斷或打分。因此，新框架摒棄了以“綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法”為核心方法的“項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級”評判標(biāo)準(zhǔn)、以“單因素風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)”和綜合疊加得出“項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級估計(jì)”的分析思路框架。

5）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。新框架以“解決問題”為主線，堅(jiān)持區(qū)別對待的應(yīng)對原則，針對不屬于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，循序漸進(jìn)地提出化解和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的措施方案，直至項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)都處于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)，或采取進(jìn)一步應(yīng)對措施的代價(jià)超出預(yù)期或承受能力為止。因此，新框架摒棄了根據(jù)“整體風(fēng)險(xiǎn)等級”為“低等級”來判斷風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施是否可行的分析思路。

2 社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查旨在全面深入地查找問題

風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的目的主要是收集項(xiàng)目相關(guān)信息和發(fā)現(xiàn)社會穩(wěn)定相關(guān)問題，為社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估工作奠定基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)是界定調(diào)查范圍、選擇調(diào)查對象、確定調(diào)查方式和方法。

2.1 調(diào)查內(nèi)容圍繞“四性”開展

2013年2月國家發(fā)改委正式印發(fā)的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評估報(bào)告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資［2013］428號，以下簡稱為《編制大綱》）提出，應(yīng)運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒?，重點(diǎn)圍繞擬建項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的“四性”（合法性、合理性、可行性和可控性）開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查。

此外，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的內(nèi)容還應(yīng)包括擬建項(xiàng)目的自然和社會環(huán)境狀況、利益相關(guān)者的意見和訴求、公眾參與情況、基層組織態(tài)度、媒體輿情導(dǎo)向和類似項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況等。

2.2 調(diào)查范圍堅(jiān)持“三全”原則

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查應(yīng)覆蓋所涉及地區(qū)的利益相關(guān)者，充分聽取、全面收集群眾和各利益相關(guān)者的意見，包括合理和不合理、現(xiàn)實(shí)和潛在的訴求等，堅(jiān)持“三全”（全過程、全方位、全覆蓋）原則，凡項(xiàng)目涉及利益相關(guān)者的切身利益、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的因素都應(yīng)納入調(diào)查范圍。

1）全過程原則。從時(shí)間緯度看，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查必須調(diào)查涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)在過去、現(xiàn)在和未來的動(dòng)態(tài)變化情況。在投資項(xiàng)目生命周期中，一旦項(xiàng)目與受影響群體之間的動(dòng)態(tài)利益平衡被打破，就會產(chǎn)生新的矛盾和沖突、形成持續(xù)不斷的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。因此，社會穩(wěn)定調(diào)查既要考察項(xiàng)目建設(shè)和投產(chǎn)運(yùn)營期間可能出現(xiàn)的涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)因素，還要查明歷史遺留的社會矛盾和積怨。例如，在分析燃煤電廠項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不僅要調(diào)查建設(shè)期間征地拆遷補(bǔ)償、移民安置等問題，而且要關(guān)注電廠運(yùn)營期間煤場和灰場產(chǎn)生的揚(yáng)塵以及煙氣、溫水和噪音污染等的影響。在分析某電廠二期擴(kuò)建工程的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)一期工程未徹底解決的遺留問題竟是項(xiàng)目的最大風(fēng)險(xiǎn)源。

2）全方位原則。從空間跨度看，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查必須堅(jiān)持全方位風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的原則，調(diào)查應(yīng)涵蓋可能受項(xiàng)目負(fù)面影響的所有區(qū)域。不僅要重點(diǎn)調(diào)查項(xiàng)目的直接影響區(qū)，而且不能忽視間接影響區(qū)。例如，水利水電工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的范圍不僅要覆蓋直接相關(guān)區(qū)域（建設(shè)征地及其周邊地區(qū)、移民安置區(qū)），而且要關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)間接影響的上下游、左右岸和其他地區(qū)，特別是水資源不合理配置可能影響的水庫下游生態(tài)區(qū)，還要考慮周邊已建或擬建關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的影響，因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一可能形成攀比心理等。

3）全覆蓋原則。從調(diào)查對象看，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查必須堅(jiān)持全覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查原則，并重點(diǎn)關(guān)注基層組織和弱勢群體的意見。調(diào)查對象應(yīng)該具有全面性，覆蓋受影響地區(qū)的不同利益相關(guān)者，包括項(xiàng)目受損和受益者、直接和間接影響者。當(dāng)利益相關(guān)者人數(shù)較多時(shí)，所選擇的調(diào)查對象應(yīng)具有代表性，即反映其年齡、性別、職業(yè)、民族和財(cái)富等分層特征。調(diào)查過程應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)通過構(gòu)建利益相關(guān)者的參與機(jī)制，了解不同利益相關(guān)者對項(xiàng)目的態(tài)度、意見和訴求，促進(jìn)管理者和決策者與受影響的個(gè)人、群體或機(jī)構(gòu)彼此溝通和相互理解，使利益相關(guān)者的合理合法訴求轉(zhuǎn)化為穩(wěn)評關(guān)注的目標(biāo)。原則上，城市調(diào)查要深入到社區(qū)，農(nóng)村調(diào)查要深入到行政村乃至自然村。在調(diào)查中，不僅要聽取市縣政府官員的意見，更要充分聽取受項(xiàng)目影響的基層組織（如村委會）、企事業(yè)單位、居民和村民的不同意見。

2.3 參與對象避免選擇性或傾向性

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源于項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣拿軟_突。在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的過程中，項(xiàng)目建設(shè)單位、地方政府與當(dāng)?shù)厝罕娭g缺乏有效的信息溝通渠道，或信息不對稱，往往是導(dǎo)致猜疑、誤解、直至引發(fā)矛盾和沖突的重要因素。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查應(yīng)建立暢通且互動(dòng)的傳遞和溝通渠道，向社會公眾公開，保障當(dāng)?shù)厝罕姷闹闄?quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證受項(xiàng)目影響的利益相關(guān)者充分表達(dá)其利益訴求［1］。

調(diào)查方式分為全面調(diào)查和抽樣調(diào)查，其中抽樣調(diào)查是常見的調(diào)查方式。在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查中，理論上可以通過隨機(jī)抽樣調(diào)查來推斷當(dāng)?shù)厝罕妼?xiàng)目建設(shè)的總體態(tài)度［2］。但是，在實(shí)踐中，咨詢機(jī)構(gòu)難以親自抽取調(diào)查樣本，需要通過項(xiàng)目建設(shè)單位和地方政府選取樣本開展調(diào)查。由于項(xiàng)目建設(shè)單位因追求自身發(fā)展和獲取自我利益而急于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目上馬，地方政府也希望通過項(xiàng)目投資建設(shè)來實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)GDP增長、增加稅收和擴(kuò)大就業(yè)等，因此項(xiàng)目建設(shè)單位和地方政府一般都傾向于自我肯定，希望項(xiàng)目被評為“低風(fēng)險(xiǎn)”等級而獲得通過，不希望咨詢機(jī)構(gòu)聽到過多或強(qiáng)烈的反對聲音，從而常常安排項(xiàng)目受益的和易順從的利益相關(guān)者接受調(diào)查，有意無意地將“釘子戶”和“困難戶”排除在外，使得公眾參與變成選擇性參與或傾向性參與。在咨詢評估實(shí)踐中，應(yīng)力戒此類情況發(fā)生，保證社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查科學(xué)、客觀，所獲得的信息公正。

2.4 調(diào)查形式防止“走過場”

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查方法分為間接調(diào)查和直接調(diào)查兩大類。間接調(diào)查主要是通過查閱二手資料和分析媒體輿情等來獲取與項(xiàng)目有關(guān)的工程技術(shù)方案和前期準(zhǔn)備信息、當(dāng)?shù)氐淖匀缓蜕鐣h(huán)境狀況、類似項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。直接調(diào)查主要是采用問卷、訪談、座談和觀察等方法進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，獲取項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的第一手信息。在直接調(diào)查中，問卷法和訪談法是最常用的方法。在項(xiàng)目調(diào)查實(shí)踐中，應(yīng)避免填寫問卷的群體被“精心安排”、接受訪談的個(gè)體被提前打招呼等情況發(fā)生，同時(shí)應(yīng)避免地方官員全程陪同，當(dāng)?shù)匕傩諔赜凇罢ňS穩(wěn)”即使敢怒也不敢言，從而導(dǎo)致問卷調(diào)查和訪談演變?yōu)椤白哌^場”的形式主義，項(xiàng)目既有的和潛在的矛盾被人為地隔離或屏蔽。

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估的目的不是歌功頌德，也不是展示鶯歌燕舞的繁榮盛況，而是提前發(fā)現(xiàn)問題，從源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)。因此，調(diào)研團(tuán)隊(duì)不應(yīng)滿足于按照既定線路完成調(diào)研程序、召集大批群眾一起回答標(biāo)準(zhǔn)化的問卷，而是應(yīng)努力傾聽不加掩飾的原聲。訪談也應(yīng)減少大規(guī)模的集中行動(dòng)，盡量采取小規(guī)模的分組調(diào)研，應(yīng)分散在社區(qū)和鄉(xiāng)村中進(jìn)行，采取現(xiàn)場觀察或個(gè)別“暗訪”——這是傾聽負(fù)面聲音和發(fā)現(xiàn)問題的有效方法。

此外，采取公告、公示和網(wǎng)上調(diào)查等方法，在更大范圍內(nèi)發(fā)布項(xiàng)目信息、收集各方意見和訴求，也是建立溝通協(xié)商機(jī)制、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各方雙向互動(dòng)的必要輔助手段。

3 風(fēng)險(xiǎn)識別需聚焦主要涉穩(wěn)問題

風(fēng)險(xiǎn)識別是在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇適當(dāng)?shù)姆椒ǎㄈ顼L(fēng)險(xiǎn)因素對照表、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)解析、專家調(diào)查、故障樹分析、案例參照等方法），認(rèn)識、發(fā)現(xiàn)和確定項(xiàng)目可能存在的各種社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素，通過分類整理來確定影響社會穩(wěn)定的主要風(fēng)險(xiǎn)［3］。

3.1 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事件和風(fēng)險(xiǎn)損失構(gòu)成

社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于投資項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣幕?dòng)作用。投資項(xiàng)目對當(dāng)?shù)厣鐣挠绊懼饕侵疙?xiàng)目對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、人文社會、生態(tài)環(huán)境、特殊群體等方面的影響。受項(xiàng)目影響的利益相關(guān)者在其物質(zhì)利益、心理狀況、生活和發(fā)展環(huán)境、公平正義等遭到損害后，會對項(xiàng)目做出反應(yīng)并提出利益訴求，如果這些不能得到滿足，其行為將導(dǎo)致社會風(fēng)險(xiǎn)。識別社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)首先需要分析引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的行為主體及導(dǎo)致其行為的誘因即風(fēng)險(xiǎn)因素。

風(fēng)險(xiǎn)因素不等同于風(fēng)險(xiǎn)，也不同于風(fēng)險(xiǎn)事件或風(fēng)險(xiǎn)損失。風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事件和風(fēng)險(xiǎn)損失三要素共同構(gòu)成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。它們之間的關(guān)系是：風(fēng)險(xiǎn)是一種潛在的危險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)因素是指引起風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的機(jī)會或條件，是造成損失的內(nèi)在的或間接的原因；風(fēng)險(xiǎn)事件（又稱風(fēng)險(xiǎn)事故）是造成損失的事件，是引起損失的外在的或直接的原因；風(fēng)險(xiǎn)損失是指非預(yù)期的和非計(jì)劃的價(jià)值減少。項(xiàng)目的某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)可能由多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素引起，并可能呈現(xiàn)為多種形態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)事件。只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件確實(shí)發(fā)生時(shí)，潛在的危險(xiǎn)才轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的損失，即風(fēng)險(xiǎn)只有在風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)才會直接導(dǎo)致?lián)p失。因此，風(fēng)險(xiǎn)識別一般從風(fēng)險(xiǎn)因素分析入手，以便提前采取措施、避免和化解風(fēng)險(xiǎn)事件、減少風(fēng)險(xiǎn)損失。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)因素分析不能照搬“風(fēng)險(xiǎn)因素對照表”

可采用結(jié)構(gòu)分析方法識別風(fēng)險(xiǎn)因素，即依據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查所獲得的信息資料，借鑒類似項(xiàng)目的歷史經(jīng)驗(yàn)，從項(xiàng)目周期不同環(huán)節(jié)的角度分析不同階段產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素及其動(dòng)態(tài)變化情況，從行為主體的角度分析當(dāng)?shù)卣块T、項(xiàng)目建設(shè)單位、新聞媒體等的行為可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)因素及其特點(diǎn)，從總體到細(xì)節(jié)、從宏觀到微觀進(jìn)行層層風(fēng)險(xiǎn)分解，尋找可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素，以充分揭示項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的來源、發(fā)生條件和具體原因。風(fēng)險(xiǎn)因素分析不能簡單地羅列各類風(fēng)險(xiǎn)因素，而是需要充分體現(xiàn)行業(yè)、地域和項(xiàng)目特點(diǎn)，防止遺漏主要風(fēng)險(xiǎn)。目前很多項(xiàng)目穩(wěn)評文件編制單位在識別社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)，直接照搬由某地方性工程咨詢機(jī)構(gòu)提出并在國家投資主管部門最初發(fā)布的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評估報(bào)告編制大綱（征求意見稿）》（發(fā)改辦投資［2012］2873號，以下簡稱為《征求意見稿》）列示的“風(fēng)險(xiǎn)因素對照表”，逐項(xiàng)對照其中的8類①政策、規(guī)劃和審批程序；土地房屋征收及補(bǔ)償；技術(shù)經(jīng)濟(jì)；環(huán)境影響；項(xiàng)目管理；安全和治安；當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會影響；媒體輿情。49個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，據(jù)此羅列項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素，并將其等同于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，混淆了風(fēng)險(xiǎn)因素與風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)別，導(dǎo)致分析邏輯混亂。

事實(shí)上，并非所有的項(xiàng)目都面臨或僅局限于上述8類共49個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，其中的某些風(fēng)險(xiǎn)因素（如技術(shù)經(jīng)濟(jì)）僅可誘發(fā)項(xiàng)目自身的工程技術(shù)方案等風(fēng)險(xiǎn)，對社會公共利益或他人利益不產(chǎn)生直接的負(fù)面影響，一般不應(yīng)納入社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別范疇中。項(xiàng)目的某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)可能由多種風(fēng)險(xiǎn)因素所引發(fā)，不能將每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素都視為一項(xiàng)獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)。正因如此，2013年2月國家發(fā)改委正式印發(fā)的《編制大綱》沒有采納上述“風(fēng)險(xiǎn)因素對照表”。在識別風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)仍機(jī)械性地對照上述“風(fēng)險(xiǎn)因素對照表”，并將風(fēng)險(xiǎn)因素等同于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，容易產(chǎn)生過多、瑣碎的項(xiàng)目涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)，或遺漏行業(yè)、地域或項(xiàng)目特有的重要涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)（如水利水電項(xiàng)目的“水資源配置風(fēng)險(xiǎn)”）。

3.3 風(fēng)險(xiǎn)識別要特別關(guān)注關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)

在全面分析確定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素后，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)因素的類型、成因、表現(xiàn)、發(fā)生階段和持續(xù)時(shí)間等，采用系統(tǒng)分析方法對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分類歸納整理，建立投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)體系，確定影響社會穩(wěn)定的主要風(fēng)險(xiǎn)及其影響因素。

在識別主要風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“抓大放小”原則，篩除那些風(fēng)險(xiǎn)水平低、對穩(wěn)評目標(biāo)的作用足可忽略的風(fēng)險(xiǎn)，著力找出影響社會穩(wěn)定的主要項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)屬性上講，最終篩選確定的各主要風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)相對獨(dú)立。

對于涉及大規(guī)模的征地拆遷和移民工程、嚴(yán)重的環(huán)境污染問題等社會敏感度高的投資項(xiàng)目，由于它們?nèi)菀滓鹣嚓P(guān)利益者的激烈反應(yīng)，因此地方政府應(yīng)提前建立重大、特殊風(fēng)險(xiǎn)篩選制度。在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別階段，通過提前篩選主要風(fēng)險(xiǎn)并制定特殊政策，從源頭上控制和防范風(fēng)險(xiǎn)。

4 風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)審慎判斷涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生及其影響程度

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析是指對篩選出的主要風(fēng)險(xiǎn)分別進(jìn)行分析，即根據(jù)專家經(jīng)驗(yàn)預(yù)測各風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度，采用風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣（也稱風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)矩陣）方法確定主要風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度，據(jù)此判定是否需要提出有針對性的應(yīng)對措施。

4.1 分析方法主要采用專家主觀判斷

投資項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析通常采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，以定性分析為主，以定量分析為輔。定性分析主要是分析項(xiàng)目與利益相關(guān)者之間相互作用的因果邏輯關(guān)系，使用定性語言描述風(fēng)險(xiǎn)主體行為、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性和風(fēng)險(xiǎn)影響程度，從而對風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行排序。定量分析則是借用于數(shù)學(xué)分析方法，量化各風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率及其影響程度，從而計(jì)算其風(fēng)險(xiǎn)程度。

風(fēng)險(xiǎn)概率是指風(fēng)險(xiǎn)事件出現(xiàn)的頻率高低，影響程度是指風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)群體性事件的參加人數(shù)、行為表現(xiàn)、影響范圍和持續(xù)時(shí)間等特性。在項(xiàng)目前期階段，由于不可能對未來發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行大量試驗(yàn)，也難以準(zhǔn)確預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)事件一旦發(fā)生后的影響，因此投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度一般難以客觀賦值，主要采用專家主觀判斷。

4.2 分析過程遵循概率-影響矩陣原理

無論是定性分析還是定量分析，其基本原理都是國際通行的風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣，即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度（R）＝風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率（p）×影響程度（q），通過先行判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率（p）和影響程度（q）來確定風(fēng)險(xiǎn)程度（R）。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)概率為1時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)程度等同于風(fēng)險(xiǎn)事件的影響程度。

風(fēng)險(xiǎn)分析可采用三檔、五檔、七檔和九檔等檔次，定性區(qū)分各風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、影響程度和風(fēng)險(xiǎn)程度，其中三檔和五檔比較常見。從定量分析的角度看，由于項(xiàng)目單位和地方政府的風(fēng)險(xiǎn)偏好或?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)的承受能力不同，因此各檔風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、影響程度和風(fēng)險(xiǎn)程度的量化取值不一定均等分布在區(qū)間［0，1］中。以五檔為例，可將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率定性地分為“很高”“較高”“中等”“較低”和“很低”，可將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的影響程度分為“嚴(yán)重”“較大”“中等”“較小”和“可忽略”。但是，在定量分析時(shí)，這5檔影響程度不一定對應(yīng)（80%，100%］、（60%，80%］、（40%，60%］、（20%，40%］和［0，20%］這5個(gè)區(qū)間，某些影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)（如核電項(xiàng)目的核泄露風(fēng)險(xiǎn)、水利或水電項(xiàng)目的潰壩風(fēng)險(xiǎn)）的發(fā)生概率即使為1%，也屬于“較高”乃至“很高”檔次。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣的表達(dá)式，對于每個(gè)涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)而言，如果采用五檔分法，則風(fēng)險(xiǎn)程度可被定性地分為“重大”“較大”“一般”“較小”和“微小”；同樣，風(fēng)險(xiǎn)程度的定量區(qū)間不一定對應(yīng)（0.64，1］、（0.36，0.64］、（0.16，0.36］、（0.04，0.16］和［0，0.04］這5個(gè)區(qū)間。例如，若風(fēng)險(xiǎn)程度評價(jià)數(shù)值為0.36，則可看作0.6（風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率）×0.6（影響程度）。從常識上判斷，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率為0.6（即60%）已屬于較高頻率，影響程度為0.6也意味著影響后果較為嚴(yán)重。如果將影響如此嚴(yán)重且發(fā)生概率較高的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)（風(fēng)險(xiǎn)程度評價(jià)值為0.36）視為“一般”程度風(fēng)險(xiǎn)，顯然這樣的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過于寬松。再如，若三檔等分法，則風(fēng)險(xiǎn)程度的3個(gè)等級——“高”“中”和“低”對應(yīng)的定量區(qū)間為（0.44，1］、（0.11，0.44］和［0，0，011］，即風(fēng)險(xiǎn)程度小于0.11（而不是0.36）為低風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果不事先定義各風(fēng)險(xiǎn)的可接受標(biāo)準(zhǔn)，僅通過簡單的風(fēng)險(xiǎn)量化分析會得出不可靠的結(jié)論。

4.3 專家主觀判斷應(yīng)明確賦值標(biāo)準(zhǔn)

在當(dāng)前我國普遍采用的穩(wěn)評框架下，風(fēng)險(xiǎn)分析主要采用定量分析，而且往往是在缺乏指標(biāo)賦值標(biāo)準(zhǔn)的情況下采用專家打分法，其過程如下：首先，各位專家根據(jù)自己的理解分別對每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度進(jìn)行打分；然后，對各位專家的打分結(jié)果進(jìn)行算術(shù)平均計(jì)算（有時(shí)去掉最高分和最低分）；最后，根據(jù)平均分所屬的數(shù)值區(qū)間（量化取值認(rèn)為均分布在區(qū)間［0，1］上），定性判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響程度的檔位。這種打分過程隱含的前提條件是：所有專家都是通才，知曉各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和影響程度，且都秉持客觀公正的原則獨(dú)立打分。

由于參與判斷或打分的各位專家的主觀認(rèn)識能力、知識水平、工作經(jīng)驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)偏好和判斷能力在客觀上各不相同，因此不同專家在同一條件下對同一事件的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率或其影響程度進(jìn)行判斷，可能會給出不同的結(jié)果，而且主觀判斷正確與否難以核對。如果要保持專家的主觀判斷相對可信，必須對專家的判斷過程進(jìn)行規(guī)范化處理。主要要求如下：第一，向?qū)＜谊U明社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別和分析對項(xiàng)目的重要性；第二，清楚地定義風(fēng)險(xiǎn)變量，由專家、當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目建設(shè)單位共同參與確定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行分檔的賦值標(biāo)準(zhǔn)，為專家定性判斷或定量打分提供統(tǒng)一的依據(jù)；第三，設(shè)計(jì)易于填寫的分析表格。

此外，“專家”一般都是術(shù)有專攻的專才，而不是萬能的全才。工程項(xiàng)目的社會穩(wěn)定問題可能由政策規(guī)劃、征地拆遷補(bǔ)償、移民安置、生態(tài)環(huán)境、安全管理等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)引起，很少有全能的專家對各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度都能準(zhǔn)確判定。只有某領(lǐng)域（如生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域）的多位同行專家同時(shí)參加打分，對打分結(jié)果進(jìn)行算術(shù)平均計(jì)算才有意義。否則，外行專家的盲目打分會削弱真正專家的智慧貢獻(xiàn)。如果某領(lǐng)域只有極少數(shù)幾位甚至一位專家參與打分，即使直接采用其經(jīng)驗(yàn)判斷或打分結(jié)果，也比魚目混珠的大平均值結(jié)果更為可靠。

4.4 指標(biāo)計(jì)算需綜合考慮期望值和離散程度

當(dāng)前我國普遍采用的項(xiàng)目穩(wěn)評風(fēng)險(xiǎn)定量分析，普遍依據(jù)專家打分的算術(shù)平均值確定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度的期望值，很少考慮專家打分值的離散程度信息，更缺少置信度分析或一致性檢驗(yàn)環(huán)節(jié)。

我們認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)數(shù)據(jù)的精度和可靠性是風(fēng)險(xiǎn)量化分析的前提。如果采用專家打分進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化分析，在統(tǒng)計(jì)各風(fēng)險(xiǎn)因素的發(fā)生概率和影響程度時(shí)，不僅要計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響程度等指標(biāo)的期望值，而且要計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)期望值的標(biāo)準(zhǔn)差等參數(shù)，分析數(shù)據(jù)的離散分布特點(diǎn)。必要時(shí)，還要進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)——檢驗(yàn)專家打分值的穩(wěn)定性和假設(shè)謬誤對項(xiàng)目維穩(wěn)目標(biāo)造成的后果。

5 風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)對標(biāo)研判涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)

投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的任務(wù)是預(yù)先設(shè)定各方都能接受的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)基準(zhǔn)值，對標(biāo)查找需要采取應(yīng)對措施的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。只有當(dāng)項(xiàng)目的所有社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)都處于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)，投資項(xiàng)目才算滿足穩(wěn)評要求。

5.1 摒棄當(dāng)前流行的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級判別標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級的判別，國家發(fā)改委印發(fā)的《編制大綱》中沒有規(guī)定全國統(tǒng)一的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，僅原則性地要求參照項(xiàng)目所在地區(qū)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級評判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)。但是，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估是一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，各很多地方政府并沒有根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定一套當(dāng)?shù)氐脑u估方法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，從而造成評判標(biāo)準(zhǔn)缺失。

在當(dāng)前流行的項(xiàng)目穩(wěn)評框架下，各咨詢機(jī)構(gòu)和地方政府普遍采用某地方性工程咨詢機(jī)構(gòu)提出的投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級判斷參考標(biāo)準(zhǔn)，即采取總體評判、風(fēng)險(xiǎn)事件行為表現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)事件參與人數(shù)、經(jīng)數(shù)學(xué)量化的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度及其個(gè)數(shù)、綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)5類評判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)。我們認(rèn)為，除了總體評判標(biāo)準(zhǔn)來自于《穩(wěn)評辦法》中對不同風(fēng)險(xiǎn)等級的定義外，上述其他4類判斷標(biāo)準(zhǔn)都存在問題，特別是其中的“經(jīng)數(shù)學(xué)量化的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度及其個(gè)數(shù)評判標(biāo)準(zhǔn)”和“綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)評判標(biāo)準(zhǔn)”存在明顯的邏輯和方法錯(cuò)誤，應(yīng)堅(jiān)決予以摒棄。

5.2 各風(fēng)險(xiǎn)可接受程度要根據(jù)地區(qū)及行業(yè)特點(diǎn)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)

在“以問題解決為導(dǎo)向”的穩(wěn)評框架下，“分析問題”階段可細(xì)分為6個(gè)步驟：第一，界定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響程度等指標(biāo)的內(nèi)涵，說明風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響程度各項(xiàng)取值的具體涵義；第二，通過專家主觀判斷，對風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響程度等指標(biāo)進(jìn)行賦值；第三，通過統(tǒng)計(jì)分析，計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度，明確其分布情況；第四，利用風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣，確定風(fēng)險(xiǎn)程度；第五，定義風(fēng)險(xiǎn)程度的可接受水平；第六，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)程度與風(fēng)險(xiǎn)行為主體可接受的最大風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行對比，判定是否需要對各風(fēng)險(xiǎn)采取應(yīng)對處理措施。

可見，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)程度不僅是風(fēng)險(xiǎn)分析的產(chǎn)出，而且是風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施的輸入，是“分析問題”和“解決問題”的共同紐帶［4］。風(fēng)險(xiǎn)程度包括項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度和可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度：前者是利用風(fēng)險(xiǎn)概率-影響矩陣的計(jì)算結(jié)果，后者是事先定義的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前開展投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估工作，需要國家投資主管部門根據(jù)項(xiàng)目穩(wěn)評的原則性要求，結(jié)合具體項(xiàng)目所處地域和行業(yè)特點(diǎn)，以及當(dāng)?shù)貙Σ煌N類風(fēng)險(xiǎn)的承受能力，事先制定合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)程度評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)［5］。

各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)不同，其資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展目標(biāo)存在差異，各地區(qū)對各種風(fēng)險(xiǎn)因素的社會敏感度感知也會不同，各地衡量社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)指標(biāo)存在很大差異。例如，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的環(huán)境承載能力較低，對污染因素可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較敏感；經(jīng)濟(jì)相對落后、欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)更重視GDP增長，對環(huán)境污染的敏感度相對較低。因此，東、西部地區(qū)的環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)可承受能力難以統(tǒng)一。

投資項(xiàng)目可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度還與所屬行業(yè)的特性有關(guān)。由于各行業(yè)特有的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響程度具有一定共性，因此投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評判可借鑒同類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)資料。例如，水利水電行業(yè)的投資項(xiàng)目常常涉及大規(guī)模的征地拆遷和移民安置，而征地拆遷補(bǔ)償、生產(chǎn)和生活安置、失地農(nóng)民就業(yè)等容易引發(fā)群體性事件，僅從參加群體性事件的人數(shù)看，地方政府對水利水電領(lǐng)域投資項(xiàng)目的容忍程度往往超過一般的城市建設(shè)項(xiàng)目。

5.3 “低風(fēng)險(xiǎn)且可控”應(yīng)成為可接受的風(fēng)險(xiǎn)評判標(biāo)準(zhǔn)

雖然各地區(qū)、各行業(yè)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)衡量標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，但是穩(wěn)評實(shí)踐確實(shí)需要一個(gè)更加普遍、通用和直接的標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，制定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)程度及可控程度，即各風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度是否處于“低風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)、應(yīng)對措施是否保證風(fēng)險(xiǎn)在“可控”范圍內(nèi)。

在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)中，“低風(fēng)險(xiǎn)”是當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目單位可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度，可由風(fēng)險(xiǎn)因素導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)形成和發(fā)生后可能產(chǎn)生的影響（風(fēng)險(xiǎn)事件的行為表現(xiàn)、參加人數(shù)、影響范圍和持續(xù)時(shí)間等）以及為化解風(fēng)險(xiǎn)而不得不付出的代價(jià)來反映。在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率為1的條件下，風(fēng)險(xiǎn)程度等同于風(fēng)險(xiǎn)影響程度。因此，可將“低風(fēng)險(xiǎn)”的臨界值定義為：項(xiàng)目建設(shè)單位和當(dāng)?shù)卣疄榱嘶怙L(fēng)險(xiǎn)影響后果而能接受的最大代價(jià)，包括“經(jīng)濟(jì)成本”和“行政責(zé)任”?！敖?jīng)濟(jì)成本”是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后項(xiàng)目建設(shè)單位愿意承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失。如果風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致投資成本大幅上升或經(jīng)營收入大幅減少，并且這些損失超過項(xiàng)目建設(shè)單位的承受能力，項(xiàng)目建設(shè)被迫中止或終止，則將對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)定義為不可接受風(fēng)險(xiǎn)（高風(fēng)險(xiǎn)或中風(fēng)險(xiǎn)）；如果風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致投資成本有所上升或經(jīng)營收入有所下滑，但是未對經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生顯著影響，則將對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)定義為低風(fēng)險(xiǎn)（或一般風(fēng)險(xiǎn)）?！靶姓?zé)任”是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后當(dāng)?shù)卣軌虺袚?dān)的除經(jīng)濟(jì)成本外的行政代價(jià)。如果風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生致使當(dāng)?shù)卣闹饕I(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)被追究責(zé)任，則將對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)定義為不可接受風(fēng)險(xiǎn)（高風(fēng)險(xiǎn)或中風(fēng)險(xiǎn)）；如果風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生致使行政管理的直接責(zé)任人被追究責(zé)任，可將對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)定義為低風(fēng)險(xiǎn)（或一般風(fēng)險(xiǎn)）［6］。

在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)中，風(fēng)險(xiǎn)“可控”是指當(dāng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生時(shí)，通過實(shí)施維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)影響控制在可接受的水平。在項(xiàng)目生命周期中，風(fēng)險(xiǎn)總是動(dòng)態(tài)變化的：一方面，新的風(fēng)險(xiǎn)可能隨著項(xiàng)目的實(shí)施而出現(xiàn)；另一方面，前期被評定為“低風(fēng)險(xiǎn)”的某風(fēng)險(xiǎn)并不意味著該風(fēng)險(xiǎn)一定不發(fā)生或不演變。因此，在項(xiàng)目穩(wěn)評階段應(yīng)該研究維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案。項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)成立專門的維穩(wěn)工作機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)分工，組織日常演練和教育培訓(xùn)等；相關(guān)政府部門應(yīng)制定維穩(wěn)工作應(yīng)急預(yù)案——包括工作目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)（行政首長一般擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長）、工作職責(zé)、工作要求、應(yīng)急保障、處理原則和責(zé)任追究等內(nèi)容。

5.4 不可接受風(fēng)險(xiǎn)的確定和處理

項(xiàng)目穩(wěn)評的目的是：針對各項(xiàng)涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度及其排序結(jié)果，研究風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，將項(xiàng)目所有的不可接受風(fēng)險(xiǎn)都化解為“低風(fēng)險(xiǎn)”，并針對各風(fēng)險(xiǎn)因素制定應(yīng)急處理預(yù)案，保證各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)即使發(fā)生，其社會穩(wěn)定影響后果也能得到有效控制。

“低風(fēng)險(xiǎn)”標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目建設(shè)單位和地方政府共同可接受的最大風(fēng)險(xiǎn)程度。如果風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果顯示風(fēng)險(xiǎn)程度高于可接受的最大風(fēng)險(xiǎn)程度，則必須研究風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，有針對性地提出風(fēng)險(xiǎn)防范化解方案，不斷降低風(fēng)險(xiǎn)程度；如果風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果顯示，項(xiàng)目所有風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度均低于可接受的最大風(fēng)險(xiǎn)程度，或風(fēng)險(xiǎn)處理后不再有“低風(fēng)險(xiǎn)”，則風(fēng)險(xiǎn)分析和評估過程結(jié)束。

6 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對須切實(shí)解決項(xiàng)目涉穩(wěn)關(guān)鍵問題

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對是在風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的基礎(chǔ)上研究制定防范、減少或消除風(fēng)險(xiǎn)的對策措施。對于影響社會穩(wěn)定的主要風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提前采取有效的預(yù)防和化解措施，使項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)均降至“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)。這是國家發(fā)改委出臺穩(wěn)評辦法等文件的初衷，也是項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估的關(guān)鍵所在。

6.1 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施的總體要求

風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)不在、無處不有，風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施應(yīng)是全過程和全方位的。對于不屬于“低風(fēng)險(xiǎn)”的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對處理方案，分別從規(guī)范審批流程、優(yōu)化方案設(shè)計(jì)、加強(qiáng)施工組織和促進(jìn)安全生產(chǎn)等環(huán)節(jié)，從維護(hù)各方合法權(quán)益、解決歷史積怨和現(xiàn)實(shí)矛盾、完善保障措施和應(yīng)急預(yù)案等角度，提出具體的風(fēng)險(xiǎn)防范、化解措施。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對貴在行動(dòng)，應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)行法律法規(guī)、政策體制框架內(nèi)、在地方政府和項(xiàng)目單位的能力范圍內(nèi)研究、制定并優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施方案。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施不僅要在技術(shù)、財(cái)力、人力和物力上具有可行性，而且要研究風(fēng)險(xiǎn)措施的經(jīng)濟(jì)性，對預(yù)防、化解風(fēng)險(xiǎn)的代價(jià)與該風(fēng)險(xiǎn)可能造成的危害進(jìn)行權(quán)衡，努力實(shí)現(xiàn)以最少費(fèi)用獲取最大效益。

風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判而提出，要有針對性和適當(dāng)?shù)某靶?。通過穩(wěn)評提出的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施要具備操作和實(shí)施的條件，不能脫離項(xiàng)目實(shí)際、空泛而談。同時(shí)，由于項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)前期未識別的風(fēng)險(xiǎn)，或某風(fēng)險(xiǎn)對社會穩(wěn)定的影響超過預(yù)期，因此風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施還應(yīng)適當(dāng)超前，留有余地，防止風(fēng)險(xiǎn)突變帶來的問題發(fā)生。

6.2 地方政府在風(fēng)險(xiǎn)防范和化解中應(yīng)起關(guān)鍵作用

風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于多元風(fēng)險(xiǎn)主體的利益糾紛，化解風(fēng)險(xiǎn)需要兼顧各方利益得失，實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系的再平衡。在現(xiàn)行體制下，項(xiàng)目建設(shè)單位和地方政府的作用是提出措施并予以實(shí)施，帶有主動(dòng)性；受影響的利益相關(guān)者常處于被動(dòng)地位，被迫接受相關(guān)措施帶來的結(jié)果。因此，進(jìn)行項(xiàng)目穩(wěn)評時(shí)需要明確項(xiàng)目建設(shè)單位和地方政府在落實(shí)措施中的作用。

項(xiàng)目建設(shè)單位受制于追求自身發(fā)展和獲取自我利益的天然本能，其組織編寫的投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章的結(jié)論不可避免地具有特定的傾向性，其措施建議往往蘊(yùn)含單向性的思維，難以權(quán)衡各方利益關(guān)系。

地方政府是落實(shí)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管控的第一責(zé)任人。任何項(xiàng)目與社會之間矛盾和沖突的處理、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解，都離不開政府關(guān)鍵作用的發(fā)揮。對于企業(yè)投資項(xiàng)目而言，當(dāng)?shù)卣巧鐣€(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范和化解方案的制定者，也是項(xiàng)目與各利益相關(guān)者之間的調(diào)解人；對于政府投資項(xiàng)目而言，政府擔(dān)任了投資者和調(diào)解人的雙重角色。

在穩(wěn)評工作實(shí)踐中，一般要求地方政府對項(xiàng)目社會穩(wěn)定保障措施提出明確的書面承諾，明確職責(zé)分工和進(jìn)度安排，保證穩(wěn)評報(bào)告中提出的措施和任務(wù)將來能夠落實(shí)到位。

6.3 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略需由大到小、分類研究

制定社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施需要分清輕重緩急，即按照風(fēng)險(xiǎn)程度由大到小的次序，實(shí)行分類應(yīng)對的策略，制定不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對對策，包括風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)分散、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)等，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目穩(wěn)評目標(biāo)［7］。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對應(yīng)該堅(jiān)持“從大到小”的原則，重點(diǎn)對“重大”和“較大”程度的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)提出針對性的抑制或減輕措施，包括工程性防范措施（預(yù)防或減弱項(xiàng)目的負(fù)面影響）和社會性防范措施（降低社會對項(xiàng)目的抵制程度），降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率或影響程度，從而降低風(fēng)險(xiǎn)程度。對于某些關(guān)鍵的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，如果其風(fēng)險(xiǎn)程度根本無望降至可接受水平，則必須明確提出終止或放棄項(xiàng)目的建議。

對于各項(xiàng)“低風(fēng)險(xiǎn)”，只要其風(fēng)險(xiǎn)因素處于可控狀態(tài)，通過制定可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，可由項(xiàng)目建設(shè)單位和地方政府自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

6.4 風(fēng)險(xiǎn)防范和化解是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施的制定和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)是一個(gè)循序漸進(jìn)的研究過程。對于不屬于“低風(fēng)險(xiǎn)”的項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)逐一提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對處理方案。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)程度排序最高的風(fēng)險(xiǎn)降為“低風(fēng)險(xiǎn)”后，接著應(yīng)著手解決排在次席和后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，不斷采取針對性的措施降低其發(fā)生概率和影響程度，直至項(xiàng)目所有風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度——包括采取措施后的剩余風(fēng)險(xiǎn)程度——都轉(zhuǎn)化為“低風(fēng)險(xiǎn)”且其影響因素均處于可控狀態(tài)，該項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)才算是可被接受的“低風(fēng)險(xiǎn)”。反之，如果對某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)采取應(yīng)對措施后其風(fēng)險(xiǎn)程度仍不能有效降低，或應(yīng)對措施的代價(jià)超出項(xiàng)目建設(shè)單位和地方政府的可接受能力，則應(yīng)從社會維穩(wěn)的角度對該項(xiàng)目予以否決。

［1］ 李開孟，徐成彬.企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究與核準(zhǔn)申請［M］.北京：冶金出版社，2008：394-396.

［2］ 中國國際工程咨詢公司.中國投資項(xiàng)目社會評價(jià)——變風(fēng)險(xiǎn)為機(jī)遇［M］.北京：中國計(jì)劃出版社，2007：201-203.

［3］ 中國工程咨詢協(xié)會.工程項(xiàng)目管理指南［M］.天津：天津大學(xué)出版社，2013：440.

［4］ Project Management Institute.A Guide to the Project Management Body of Knowledge（PMBOK?GUIDE）—Fifth Edition［M］.Project Management Institute，Inc.，2012：282-294.

［5］ 李開孟.國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法解讀［J］.中國工程咨詢，2013（9）：72.

［6］ 馬小丁.社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估——建立一個(gè)什么樣的社會風(fēng)險(xiǎn)防范體系［J］.中國投資，2013（7）：105-106.

［7］ 中國國際工程咨詢公司.投資項(xiàng)目可行性研究指南［M］.北京：中國電力出版社，2002：82.

New Framework of Project Social Unrest Risk Assessment Oriented by Problem Solution

Xu Chengbin，Li Kaimeng，Peng Zhenwu
（China International Engineering Consulting Corporation，Beijing 100048，China）

In view of the defects and errors existing in the prevalent framework of social unrest risk assessment of major project oriented by whole risk-degree judgment，this paper puts forward a new assessment framework oriented by problem solution which takes＂finding problem—analyzing problem—solving problem＂as the main line.The assessment process based on this new framework are as follows：on the basis of the thorough and comprehensive investigation，determining the primary social unrest risks through analyzing various risk factors；then forecasting the occurrence probability and the impact of each risk according to experts'experiences，and evaluating risk level and its controllable degree after benchmarking；classifying any unacceptable risks，and making practical measures until all of risks are in a＂low-risk and controlled＂state.

major project；social unrest risk assessment；assessment frame of social unrest risk

F062

A

1002-980X（2014）01-0083-09

2013-10-16

徐成彬（1970—），男，安徽安慶人，中國國際工程咨詢公司研究中心教授級高工，研究方向：技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析、工程咨詢評估理論方法、投資決策咨詢；李開孟（1965—），男，河南信陽人，中國國際工程咨詢公司研究中心主任、研究員，博士，研究方向：工程咨詢評估理論方法、技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析、政策研究及投資決策咨詢，中國技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會會員登記號：I030100613S；彭振武（1963—），男，遼寧彰武人，中國國際工程咨詢公司交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展部總工程師，教授級高工，研究方向：工程項(xiàng)目咨詢評估、風(fēng)險(xiǎn)分析。