困境與出路：地方政府投融資平臺中的民間資本利用
——以溫嶺市調(diào)研為基礎(chǔ)

□ 李 艷

困境與出路：地方政府投融資平臺中的民間資本利用
——以溫嶺市調(diào)研為基礎(chǔ)

□ 李 艷

地方政府正面臨著在政府投融資平臺中如何利用民間資本這一困境，政府融資困難和民間資本無處可投這對矛盾也受到社會各界的廣泛關(guān)注。本文在對溫嶺市政府融資問題進(jìn)行前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究了目前溫嶺市政府投融資平臺的現(xiàn)狀和問題，梳理了政府投融資平臺里利用民間資本的情況，進(jìn)而提出了如何以民間資本破解政府融資難題的對策建議，以期為政府的決策提供參考。

地方政府 投融資平臺 民間資本 融資模式

地方政府投融資平臺，是各級地方政府通過劃撥資金、土地和股權(quán)等方式成立的公司，它以融資建設(shè)為主要經(jīng)營目的，是地方政府突破財力限制，綜合運用社會資源服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一種體制創(chuàng)新。就溫嶺市來說，政府融資主要依靠政府投融資平臺的運作，政府投融資平臺的成長和發(fā)展對促進(jìn)溫嶺經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是在推進(jìn)低效益、高投資的民生和社會項目以及大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，發(fā)揮了積極的作用。但當(dāng)前地方政府投融資平臺存在著管理不規(guī)范、債務(wù)風(fēng)險大、財政投入依賴高和融資渠道單一等問題，潛在的風(fēng)險不容忽視。與此同時，民間擁有大量的閑置資金無處投資。如何解決政府融資困難資金不足與民間資本無處可投這對矛盾成為關(guān)注的重點。本文在對溫嶺市政府融資問題進(jìn)行前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)和梳理了溫嶺市政府投融資平臺利用民間資本的情況，分析了當(dāng)前存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的對策建議，以期為政府的決策提供參考。

一、地方政府投融資平臺利用民間資本的理論基礎(chǔ)

民間資本是相對于國有資本和外商資本的非政府擁有的資本，指一個國家或地區(qū)內(nèi)部的非國有資本和非外商資本的總和，是掌握在民營企業(yè)以及股份制企業(yè)中屬于私人股份和其他形式的所有私人資本的統(tǒng)稱。［1］地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。政府投融資平臺多數(shù)投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。巴曙松指出，融資平臺廣義上包括由地方政府組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司等不同類型的公司，公司的重點是將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。［2］對地方政府而言，投融資平臺是最為有效的預(yù)算外融資渠道。

國外對這方面的研究起源于對公共產(chǎn)品的私人提供方式的研究。德姆塞茨曾在《公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)》中指出，在能夠排除不付費者的情況下，私企能有效提供公共產(chǎn)品。他認(rèn)為，若一個產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，那么對同一產(chǎn)品付不同價格是滿足競爭性均衡條件的。不同的消費者對同一公共產(chǎn)品有不同的偏好，于是通過價格歧視的方法對不同的消費者進(jìn)行收費。［3］（PP293-306）國內(nèi)對這方面也有研究，盛洪認(rèn)為，民營企業(yè)參與公共事業(yè)市場能帶來較多資源以彌補(bǔ)政府資源的不足，民間資本應(yīng)更多進(jìn)入公用事業(yè)。［4］王麗婭總結(jié)了民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的障礙，包括觀念障礙、市場準(zhǔn)入障礙、政策環(huán)境障礙等。［5］

（一）公共產(chǎn)品理論

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森對純公共產(chǎn)品的定義是：每個人對這種產(chǎn)品的消費，并不能減少任何其他人對該產(chǎn)品的消費。大衛(wèi)·弗里德曼主張將公共產(chǎn)品定為一種物品，它一旦被生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰將得到它。生產(chǎn)者在技術(shù)上無法排斥那些不付費而享用該物品的人，或者排斥的成本高到使排斥成為不經(jīng)濟(jì)的事情。公共產(chǎn)品具有三個特征：非競爭性、非排他性、不可分割性。根據(jù)公共產(chǎn)品的特性，經(jīng)濟(jì)學(xué)將物品分為純私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于純公共產(chǎn)品具有明顯的非競爭性和非排他性，因此一般由政府提供；純私人產(chǎn)品有明顯的排他性，可由市場提供；準(zhǔn)公共產(chǎn)品則需根據(jù)其經(jīng)濟(jì)效益確定投資主體。［6］

公共產(chǎn)品理論從公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品出發(fā)，論述了政府和市場的職責(zé)范圍及其分界線。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是兩個不同的概念。公共產(chǎn)品的提供是指產(chǎn)品的供給者，而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)是產(chǎn)品的生產(chǎn)者和運營者。之所以把兩者進(jìn)行區(qū)分，在于根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性不同可將其生產(chǎn)和供給分別市場化，使民間資本參與其中。對于具有公共產(chǎn)品性質(zhì)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施可以由私人生產(chǎn)、政府提供；對于具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施可以由私人生產(chǎn)提供，但需要政府部門的監(jiān)督。

（二）項目區(qū)分理論

上海市城市發(fā)展信息研究中心在《上海市政、公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》中指出了根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目屬性，確定投資主體、資金渠道、運作方式和管理模式。這一理論總結(jié)了上海等城市在城市建設(shè)投融資體制改革方面的經(jīng)驗。所謂項目區(qū)分理論，就是把項目區(qū)分為純經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，根據(jù)項目的屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金來源渠道及權(quán)益歸屬問題。［7］

非經(jīng)營性項目，即產(chǎn)品或服務(wù)無償提供、無回報的公益性項目，建設(shè)這類項目是為了獲取社會效益和環(huán)境效益。純經(jīng)營性項目可以通過市場有效配置，其目的是利潤最大化，其投資形成是一個價值增值過程，可通過全社會投資加以實現(xiàn)。準(zhǔn)經(jīng)營性項目，介于純經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目之間，其與純經(jīng)營性項目最大的區(qū)別在于雖有資金流入，但僅靠收費的資金不足難以維持設(shè)施的正常運行和維護(hù)、更新，由于不具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，市場運作的結(jié)果將形成資金供給缺口，政府必須給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或政策優(yōu)惠，以維持這些項目的運營，待其價格逐步到位之后，轉(zhuǎn)變?yōu)榧兘?jīng)營性項目。

二、政府投融資平臺中利用民間資本的必要性分析

（一）溫嶺政府投融資平臺發(fā)展與演變

上世紀(jì)九十年代，因大量的政府性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，溫嶺市成立了一些項目建設(shè)指揮部和實業(yè)公司，開始了政府投融資平臺建設(shè)的探索。2006年，針對這些機(jī)構(gòu)因“低、小、散”帶來的諸多問題，溫嶺市進(jìn)行了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革和國有資本營運體系建設(shè)，成立了溫嶺市國有資產(chǎn)投資發(fā)展有限公司，將34家授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的單位整合歸并后保留7家公司和2家事業(yè)單位，并由市國投公司持有全部國有股權(quán)，新設(shè)投融資公司全部由國投公司出資，從而構(gòu)建了溫嶺市統(tǒng)一的國有資產(chǎn)營運和投融資平臺。2010年，為增強(qiáng)公司實力和提高投融資能力，溫嶺市政府決定在市國有資產(chǎn)投資發(fā)展有限公司的基礎(chǔ)上，組建溫嶺市國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司，通過土地劃撥、股權(quán)劃撥等方式，為國投公司注入資本，使其注冊資本金從建立初期的1000萬元增至8億元，為公司迅速擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)多元化融資打下了堅實基礎(chǔ)。

（二）溫嶺政府投融資平臺的現(xiàn)狀與問題

溫嶺市政府投融資平臺的營運和監(jiān)督體系分三個層次。第一層次是市國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，是國有資產(chǎn)管理監(jiān)督、營運的最高決策機(jī)構(gòu)，由政府市長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員；第二層次是市國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督的日常工作；第三層次是市國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司及其下屬子公司，具體負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)保值增值和國有資本經(jīng)營，是市政府投融資平臺的主體。

作為平臺主體的溫嶺市國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司，公司注冊資本8億元，擁有17家全資子公司、2家授權(quán)經(jīng)營事業(yè)單位，業(yè)務(wù)范圍基本涵蓋了政府性投資的各個領(lǐng)域。截止2011年底，公司資產(chǎn)總額180．42億元，負(fù)債總額88．16億元（含12億元公司債券），凈資產(chǎn)92．26億元，2011年共實現(xiàn)銷售收入50008萬元，凈利潤23546萬元。就融資渠道與融資規(guī)模來看，從2006年至2011年底，平臺公司累計融資103．46億元。其中，銀行貸款69．26億元，占融資總額的66．94%；發(fā)行企業(yè)債券12億元，占融資總額的11．6%；發(fā)行理財產(chǎn)品2億元，占融資總額的1．93%；財政借款14．37億元，占融資總額的13．89%；部門借款3億元，占融資總額的2．9%；委托省政府發(fā)行地方政府債券2．7億元，占融資總額的2．61%。

表1 2006年—2011年溫嶺市政府投融資平臺公司累計融資情況單位：億元、%

從上述融資情況表格可分析出，溫嶺市政府投融資平臺公司的融資以銀行貸款為主，其他融資渠道為輔，平臺公司為拓寬融資渠道還嘗試了信托融資和發(fā)行地方政府債券等新的融資方式，為實現(xiàn)多渠道融資進(jìn)行了有益的探索。

不過，目前溫嶺市政府融資基本上還處于自發(fā)尋求融資渠道和變相發(fā)債的階段，這直接導(dǎo)致了以下問題的出現(xiàn)。

1、財政融資方式使政府“無財行政”現(xiàn)象凸顯。

一直以來，地方本級財政收入是地方政府的主要資金來源。2012年溫嶺市財政總收入72．20億元，地方財政收入為38．87億元，占總收入的比例53．8%，比2011年下降了0．6個百分點，而財政支出卻達(dá)到48．7億元。由此可見，溫嶺市地方財政支出明顯高于地方收入，政府財權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾突出。而溫嶺市近年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程等項目眾多，僅靠地方財政收入難以擔(dān)此重任，急需吸納民間資本，開辟新的融資渠道。

2、負(fù)債融資方式使政府融資平臺風(fēng)險加劇。

為解決各類項目建設(shè)資金缺口，溫嶺市政府投融資平臺主體作為承貸主體向銀行貸款，然后再轉(zhuǎn)撥給下屬企業(yè)或項目。以溫嶺市國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司下屬的溫嶺市城市建設(shè)綜合開發(fā)有限責(zé)任公司為例，2011年銀行貸款12500萬元，占該公司當(dāng)年資金來源的18%，2011年資金投入中用于銀行還貸的占41%。這樣隨著信貸的激增，政府投融資平臺的風(fēng)險加大。從政府本身來看，溫嶺市政府投融資平臺缺乏實體產(chǎn)業(yè)支撐，自身造血機(jī)能不足，一些項目甚至無收入和現(xiàn)金流，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，就會給政府的財政造成巨大壓力，甚至出現(xiàn)財政危機(jī)，危及整個經(jīng)濟(jì)社會安全。從銀行方面來看，政府投融資平臺負(fù)債率高，償債能力不樂觀給信貸資金安全帶來隱患。目前溫嶺市政府投融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)不完善，實行“政企合一”模式，責(zé)任主體不清晰，操作程序較不規(guī)范，由于從多家銀行獲得信貸資金，形成了“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致銀行難以把握政府負(fù)債及擔(dān)保狀況。

3、經(jīng)營資源的融資方式使得“土地財政”不可持續(xù)。

在現(xiàn)行財稅體制下，政府收入的來源較單一，除各類稅收外，政府最重要收入方式就是土地收入。溫嶺市國有資產(chǎn)投資集團(tuán)有限公司2011年共實現(xiàn)銷售收入50008萬元，主要由土地整理中心指標(biāo)費收入25910萬元、城建余房銷售收入4650萬元、供水公司水費收入9492萬元構(gòu)成，當(dāng)年公司實現(xiàn)凈利潤23546萬元?？梢?，政府收入主要來源于土地整理中心指標(biāo)費。而隨著國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，國有土地出讓形勢嚴(yán)峻，這種主要依靠“土地財政”建立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式將不可持續(xù)。資金短缺，政府融資難極大地制約了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生項目的開展，進(jìn)而影響整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

三、政府投融資平臺中利用民間資本的可行性分析

要解決目前政府的融資難題，讓投融資平臺健康持續(xù)發(fā)展，需要建立長效機(jī)制，提供可持續(xù)性的資金來源，民間資本的介入無疑是一個有效的途徑。目前，這一做法在資金保障、進(jìn)入障礙、前期經(jīng)驗等方面已經(jīng)為地方政府投融資平臺中利用民間資本提供了可行條件。

（一）雄厚的民間資本能夠提供資金保障

從資金供給方面看，民間資本供給存在著巨大的空間。溫嶺是股份合作制的發(fā)祥地，是全國民營經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、民間投資較活躍的地區(qū)之一。目前溫嶺全市共有各類非公有制企業(yè)2．6萬家，從業(yè)人員60多萬，實現(xiàn)產(chǎn)值占全市GDP的90%以上，全市非公固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比例也已達(dá)80%以上，民營企業(yè)已成為推動溫嶺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。在民營企業(yè)快速發(fā)展的同時，溫嶺的民間資本不斷壯大，據(jù)統(tǒng)計，2012年溫嶺全市城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額537億元，并以年均10%以上的速度遞增，形成了一筆龐大的社會財富。但由于規(guī)范不足、理性不強(qiáng)、集聚不高等原因，民間資本出現(xiàn)多起非法集資、“日日會”等違法違規(guī)行為，未能轉(zhuǎn)化為有效的民間投資。所以，民間資本也亟需新的投資渠道。

（二）政策已逐步消除民間資本進(jìn)入障礙

從2001年開始我國就允許和鼓勵民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，建設(shè)部于2002年出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，在意見里提出了通過投融資體制改革，建立多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，有效地增加城市建設(shè)的資金投入等。2005年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，系統(tǒng)提出推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的36條政策規(guī)定，對促進(jìn)民間投資發(fā)展起到積極的作用。2010年5月13日國務(wù)院出臺的《鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)領(lǐng)域。隨后浙江省委辦公廳出臺了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實施意見》，臺州市也制定了《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院“新36條”加快我市民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》（臺市委發(fā)〔2010〕95號）。從溫嶺來看，市政府一直以來都支持和鼓勵民間資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，《溫嶺市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快投資項目審批的實施意見》（溫政發(fā)〔2009〕142號）中對民間投資項目審批也有具體的規(guī)定。從這些可以看出，隨著政策的逐步完善，民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資的“顯性壁壘”逐步消除，為城市的發(fā)展拓展了廣闊的資金渠道。

（三）政府融資渴望提供了創(chuàng)新渠道

隨著城市化進(jìn)程的加快，財政投入比重日益降低，于是形成了龐大的融資缺口，這樣政府對民間資本的介入有了更多的期望。就溫嶺來說，2012年溫嶺市地方財政收入38．87億元，而財政支出48．7億元，地方財政支出明顯高于地方收入，政府財權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾十分突出。而溫嶺市近年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程等項目眾多，2013年溫嶺市共安排重點建設(shè)項目102項148子項，總投資532．2億元，年度投資約為103．5億元，其中新建項目年度計劃投資約為38．2億元，續(xù)建項目度計劃投資約為65．3億元。單靠地方財政收入顯然難以擔(dān)此重任，因此政府渴望能找到一條建立長效機(jī)制，提供可持續(xù)性資金來源、解決政府融資難題的陽光之路。

（四）成功案例提供了可借鑒經(jīng)驗

1、溫嶺市垃圾焚燒發(fā)電BOT項目

溫嶺市垃圾焚燒發(fā)電項目是溫嶺市第一個采用BOT（建設(shè)、運營、移交）的項目。BOT是私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種特殊的投資方式，它是指政府通過契約授予私營企業(yè)以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，準(zhǔn)許其通過向用戶收費、政府購買服務(wù)或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，特許權(quán)期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施將無償移交給政府。［8］

溫嶺市垃圾焚燒發(fā)電項目位于溫嶺城南垃圾填埋場內(nèi)，是由深圳瀚洋投資控股有限公司投資建設(shè)的，項目的總投資約2．9148億元，設(shè)計處理垃圾為700噸/日，年利用余熱發(fā)電約6900萬千瓦時，項目預(yù)留一條生產(chǎn)線作為二期工程，全部建成后日處理垃圾能力達(dá)到1300噸每日，項目建成運行25年后移交給溫嶺市政府。預(yù)計25年內(nèi)，公司可實現(xiàn)新增銷售收入約122245萬元，新增利潤約46166萬元，新增稅金約為14931萬元。

政府成功采用BOT方式，不僅吸引了社會資金，同時讓政府從傳統(tǒng)的建設(shè)者和經(jīng)營者的角色中解脫出來，切實行使起監(jiān)督和管理職能，更好地發(fā)揮政府的管理職能；BOT項目引進(jìn)了先進(jìn)技術(shù)，使溫嶺市垃圾處理能力在短時間內(nèi)得到大幅度提高，緩解了經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展給環(huán)境帶來的壓力，改善了城市整體環(huán)境，同時也提高了市民的居住質(zhì)量；采用BOT方式不但改變了政府作為單一投資主體的傳統(tǒng)模式，而且解決了政府資金不足的問題，有效緩解了融資難題。由此可知，拓寬融資渠道，采取延期支付方式，將可經(jīng)營的公共基礎(chǔ)設(shè)施實施市場化運作，這樣能夠把有限的政府財力投入到對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有更大帶動作用的項目中去，做到才盡其用。

2、東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的融資經(jīng)驗

溫嶺市東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)位于浙江省溫嶺市東部，主要包括松門、石塘、箬橫、新河、濱海和東海塘圍墾區(qū)塊以及擔(dān)嶼涂圍涂和南海涂圍涂等地區(qū)，總規(guī)劃面積為321平方公里。長期以來，溫嶺市東西部的發(fā)展不平衡，市域生產(chǎn)力布局極不平衡。由此溫嶺市委、市政府提出，實施“東西并進(jìn)、整體躍升”戰(zhàn)略，這就為溫嶺東部的發(fā)展提供了機(jī)遇。東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)包含圍墾的建設(shè)時間比較早，在2000年復(fù)工，于2007年合攏、圍墾完成。2008年8月，原溫嶺上馬開發(fā)辦接手圍墾完成園區(qū)的開發(fā)工作后，市里對于東部新區(qū)的建設(shè)給予政策支持，然而并無資金支持，持續(xù)的開發(fā)主要由土地出讓金返還支撐。目前每年基礎(chǔ)設(shè)施投入大，基本在8億元左右，而工業(yè)用地土地出讓總金額在4．8億元左右，出讓金返還與建設(shè)資金缺口相差較大。按照一般經(jīng)驗，開發(fā)區(qū)的融資主要是由項目貸款來完成。東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)名下兩個公司溫嶺市東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)建設(shè)實業(yè)有限公司、溫嶺市東海塘圍墾開發(fā)有限公司被納入融資平臺公司名單，溫嶺市上馬實業(yè)有限公司因無債務(wù)并未進(jìn)入名單。東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)針對市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題主要是由委托貸款和施工單位BT建設(shè)方式。

委托貸款是由委托人提供合法來源的資金，委托業(yè)務(wù)銀行根據(jù)委托人確定的貸款對象、用途、金額、期限、利率等代為發(fā)放、監(jiān)督使用并協(xié)助收回的貸款業(yè)務(wù)，委托人主要包括政府部門、企事業(yè)單位及個人等。目前溫嶺市東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)委托貸款包括3個方面，一是通過銀行將個人存款委托貸款，額度比較少，期限也較短，一般在6個月到1年，目前主要是個人存款集中后通過溫嶺市農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)行委貸，這是來自民間資本的一個重要部分；二是企事業(yè)單位的委托貸款；三是施工企業(yè)的委托貸款，這是借用施工企業(yè)的信用，由施工企業(yè)貸款后再委托貸款至東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，由東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)支付利息。總體上這幾方面融資的金額都較少。

BT（建設(shè)—移交）由BOT衍生出來的，它是指政府通過特許協(xié)議，引入國外資金或民間資金進(jìn)行屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，項目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議規(guī)定由政府贖回。目前溫嶺市東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已開展了3個BT項目。第一個項目是北片標(biāo)準(zhǔn)廠房一期主體廠房建設(shè)工程，該工程的合同金額為1．25億元，工期為2010年7月13日至2011年7月1日，而實際竣工驗收的時間為2011年11月22日。該工程的回購款在項目交付使用起始日后1年內(nèi)，分3次付清。第一次回購款在項目交付使用起始日起滿1個月的7天內(nèi)支付（按照建設(shè)工程造價和建設(shè)期融資費用的20%）；第二次回購款在項目交付使用起始日起滿6個月后的7天內(nèi)支付（按照建設(shè)工程造價和建設(shè)期融資費用的20%）；第三次回購款在項目交付使用起始日起滿12個月后的7天內(nèi)支付剩余回購款?；刭徔羁商崆盎蛴馄谥Ц叮刭徠谌谫Y費用按實際時間結(jié)算。第二個項目是標(biāo)準(zhǔn)廠房一期附屬用房、箬興大道、規(guī)劃展館3個打包的BT項目。三個項目的合同金額為8400萬元，工期為2011年7年16日至2012年5月11日。第三個是東部新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一期工程。主要包括8條道路及南、北片污水處理廠，工程合同金額為3．772億元，合同總工期要求在2014年底基本完工。

BT的積極意義在于：通過BT緩解了政府財政性資金的暫時短缺，使未來的財政性收入即期化，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動地方的經(jīng)濟(jì)增長；而政府強(qiáng)大的資信能力，為投資者、金融機(jī)構(gòu)、工程承包公司等提供了穩(wěn)定可靠的收益預(yù)期；同時，通過吸引社會資本的加入，引導(dǎo)了民間資本的合理投向，提高了資本利用效率，優(yōu)化了資源配置，分散了風(fēng)險。

從以上兩個項目可知，前期的經(jīng)驗為地方政府投融資平臺利用民間資本，吸收民間資本參與基礎(chǔ)建設(shè)，破解政府融資難題提供了成功經(jīng)驗和現(xiàn)實范本。

四、相關(guān)政策建議

（一）解放思想，更新觀念，進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間投資

政府應(yīng)當(dāng)徹底解放思想，更新觀念，認(rèn)識到民間資本是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是市場經(jīng)濟(jì)中不可忽視的力量，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展離不開民間資本的作用。因此政府部門應(yīng)充分信任民間資本，友善對待民間資本，在土地使用、公平稅負(fù)、資產(chǎn)流通、制度建設(shè)等方面使民間資本與國有資本處于同一起跑線上，以一種開放的、包容的思維來引導(dǎo)規(guī)范民間資本。

要堅持把利用民間資本作為籌措資金和加快發(fā)展的一個十分重要的舉措，解放思想、更新觀念，樹立起藏富于民，讓利于民的理念，形成共識，在行動上促成共為，采取有力的措施有效利用民間資本，破解融資難題。同時應(yīng)不斷引導(dǎo)民間投資者克服“自滿自足”、“小富即安”思想，樹立“敢為人先”、“富而思進(jìn)”精神。建議政府采取有效措施，拓寬非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)空間，進(jìn)一步激發(fā)民間投資熱情，營造投資致富的社會風(fēng)尚。建立集聚社會閑散資金和民間投資的新機(jī)制，建立政府項目建設(shè)信息及融資信息發(fā)布平臺，以利于民間資本廣泛參與進(jìn)行；鼓勵和支持成立較多股東參加的股份有限公司，發(fā)展私募基金，有效集聚社會閑散資金。

（二）加大政策扶持力度，消除隱形壁壘，真正拓寬準(zhǔn)入領(lǐng)域

盡管隨著各種政策的出臺，民間投資的領(lǐng)域范圍不斷增加，但其投資活動仍然面臨著準(zhǔn)入門檻較高，或者看似門檻降低實際進(jìn)入困難等隱形壁壘。因此建議：1、在前期相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，制定地方政府關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間資本的若干意見，從營造良好發(fā)展環(huán)境、開放投資領(lǐng)域、創(chuàng)新投資方式、投資融資渠道等方面提出促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的政策措施，為引入民間資本進(jìn)入投融資平臺提供有力的政策支持。2、凡是國家沒有明令禁止的投資領(lǐng)域，只要符合產(chǎn)業(yè)政策，都可以對民間資本開放；凡是實行特殊優(yōu)惠政策的領(lǐng)域，建議其優(yōu)惠政策對進(jìn)入該領(lǐng)域的民間資本同樣適用。3、鼓勵民間資本以獨資、合作、參股、聯(lián)營、特許經(jīng)營等方式，投資有收費機(jī)制、回報比較穩(wěn)定的電力、交通等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項目。而那些對以社會效益為主、投資回報率比較低的項目，可以通過財政貼息和建立合理的價格、稅費機(jī)制等辦法，即按補(bǔ)償投資成本加合理盈利的原則，確定收費標(biāo)準(zhǔn)，讓民間投資有利可圖；鼓勵民間資本參與道路、橋梁、城市供水供氣、污水及垃圾處理等公共設(shè)施建設(shè)。

（三）區(qū)分項目性質(zhì)，積極引導(dǎo)和促進(jìn)民間資本進(jìn)入

根據(jù)項目的不同性質(zhì)，采取不同政策引導(dǎo)民間資本進(jìn)入。根據(jù)項目投入產(chǎn)出的不同，可以分為：非經(jīng)營性項目、純經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目三類。根據(jù)項目的不同性質(zhì)，建議采取不同的政策引導(dǎo)民間資本進(jìn)入。

1、非經(jīng)營性項目

如農(nóng)村公路、城市道路、綠化工程、環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)等，這些項目對于民間資本的吸引力比較有限，政府可授意讓投融資平臺公司借道公司債或者信托產(chǎn)品，發(fā)行準(zhǔn)市政債券。另一方面，對于私人投資進(jìn)行修建的項目，地方政府投融資平臺可每年按照本金及合理利潤進(jìn)行補(bǔ)貼，化存量為流量，同時還可以通過轉(zhuǎn)讓冠名權(quán)、廣告權(quán)等鼓勵民間資本經(jīng)營城市道路、公交車亭等。另外，可以利用捆綁沿途土地開發(fā)權(quán)促進(jìn)民間資本投資非經(jīng)營性項目。

2、純經(jīng)營性項目

純經(jīng)營性項目具有收費能力且能取得合理的經(jīng)濟(jì)利潤，可以償還貸款，如收費的高速公路、收費橋梁、標(biāo)準(zhǔn)廠房等，這些項目不僅有現(xiàn)金流出且有現(xiàn)金流入，其目的是利潤最大化，可通過全社會投資由市場有效配置加以實現(xiàn)。這類項目回報較為穩(wěn)定，對民間資本具有較大的吸引力，因此政府可以重點開發(fā)，其融資完全可以通過市場化手段，如采用BOT這種帶資金、帶技術(shù)、帶管理的融資方式，在政府統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范管理下，鼓勵民間投資者和其他主體單獨投資，實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，通過引入競爭機(jī)制促使項目走上自我積累、自我發(fā)展的良性發(fā)展道路?；蛘咭部梢蕴剿饕哉跈?quán)的特許經(jīng)營收費權(quán)和收益質(zhì)押權(quán)益，向金融機(jī)構(gòu)申請質(zhì)押貸款的方式有效經(jīng)營這類項目。

3、準(zhǔn)經(jīng)營性項目

準(zhǔn)經(jīng)營性項目，這類項目由于不具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，市場運作的結(jié)果將不可避免地形成資金供給缺口，因此政府更加應(yīng)該關(guān)注，通過優(yōu)惠補(bǔ)貼等政策吸引民間資本進(jìn)入，在項目的運營時提供各類幫助，待價格逐步到位后，即可轉(zhuǎn)變?yōu)榧兘?jīng)營性項目。比如供水、燃?xì)夤?yīng)、廢物處理、污水處理、電力建設(shè)等項目，可利用已有的基礎(chǔ)設(shè)施，吸引民間資本與外資進(jìn)入進(jìn)行改制重組，或者采用TOT方式，可以實現(xiàn)投資——回收——再投資的良性循環(huán)。另外在保障性住房建設(shè)方面，應(yīng)該鼓勵民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃住房等，并允許其享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策。

（四）針對不同項目特點，設(shè)計合理的融資模式

1、市政債券融資模式。市政債券是城市在修建自來水廠、綠化工程、農(nóng)村公路、學(xué)校和醫(yī)院等公用事業(yè)時，僅憑財政無法承擔(dān)巨額的投資壓力，采用由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行債券的方式來彌補(bǔ)投資的資金缺口。通過市政債券模式，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)在市政設(shè)施整個周期內(nèi)進(jìn)行了分?jǐn)?，解決了投資期限和受益期限不匹配的問題，可以為民間資本提供一個較為穩(wěn)定的投資渠道。［9］這種模式對于非經(jīng)營性項目尤為合適。

2、投資基金融資模式。投資基金融資模式是指地方政府吸納投資基金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資模式。投資基金一般由政府財政資金、涉及產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)法人資金以及居民個人投資資金三個方面組成。其中，財政資金占基金的比例，根據(jù)項目的具體類別確定，一般在3%至30%之間，對于盈利前景比較明朗的產(chǎn)業(yè)，如電信設(shè)施建設(shè)、發(fā)電配電等產(chǎn)業(yè)，一般財政資金只占基金的3%；而對社會效益大但投資收益不明確的產(chǎn)業(yè)，如治沙造林、引水工程等，財政資金則占到基金的30%；其余基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目一般根據(jù)具體情況確定。與城建產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法人出資占基金的20%至30%，這里法人包括該項目的建設(shè)單位，也可以是該類產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營公司或相關(guān)公司，甚至還包括各類社會保險基金。其余的為居民個人投資一般占基金的40%至70%。投資基金融資模式可以應(yīng)用于純經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目。

3、項目融資模式。項目融資是指為了建設(shè)某一個項目，投資者首先設(shè)立項目公司，以該項目公司而不是投資者本身作為借款主體進(jìn)行融資。銀行等債務(wù)提供者在考慮安排貸款時，主要是根據(jù)該項目公司的未來現(xiàn)金流量作為主要還款來源，并且以該項目公司本身的資產(chǎn)作為貸款的主要保障點。［10］項目融資方式有BOT（建設(shè)-運營-移交）、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、PPP（公私合營或合作）、PFI等多種形式，BOT、TOT是民間資本投資純經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目的最佳投融資方式，PPP則可應(yīng)用于非經(jīng)營性項目、而PFI廣泛應(yīng)用于純經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，在運用時應(yīng)該針對具體的項目作具體分析。建議地方政府積極推廣BOT、TOT等項目融資方式，推出一批項目采用BOT方式，吸引民間資本參與投資經(jīng)營；同時，在已建成的基礎(chǔ)設(shè)施項目中，積極推廣TOT，吸引民間資本，回收資金用于新的政府投資項目建設(shè)。

4、捆綁式組合型投融資模式。捆綁式組合型投融資模式是一種通過兩個或兩個以上的項目（即無投資回報項目和有投資回報項目）的捆綁與組合，將投資負(fù)擔(dān)和投資回報相結(jié)合，從而形成一個項目，使這個項目成為另外一個項目的信用保證的投融資方式。這種方式的操作形式比較多樣，如市內(nèi)道路建設(shè)與周邊土地融資項目捆綁組合、綠化建設(shè)與綠化建設(shè)基金的市場運作相結(jié)合、污水處理設(shè)施開發(fā)與排污收費項目組合等。捆綁式組合型投融資方式適用于那些無投資回報，但能產(chǎn)生較好社會、生態(tài)環(huán)境效益的城市公共建設(shè)項目，如城市道路、公園、垃圾和污水處理設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等。

［1］張曉琴．我國民間資本發(fā)展問題研究［D］．上海：華東師范大學(xué)，2009．

［2］巴曙松．地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風(fēng)險評估［J］．西南金融，2009（9）．

［3］H．Demsetz．“The Private Production of Public Goods”，in Journal of Law and Economics，Vol．13（October），1970．

［4］盛洪．公共事業(yè)民營化的性質(zhì)意義［J］．領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2003（23）．

［5］王麗婭．關(guān)于民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的研究［D］，廈門：廈門大學(xué)，2003（10）．

［6］薩繆爾森．經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京：人民郵電出版社，2008．

［7］王鐵軍、黃恒學(xué)．中國地方政府融資22種模式成功案例［M］．北京：中國金融出版社，2008．

［8］張啟智、嚴(yán)存寶．城市公共設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式選擇［M］．北京：中國金融出版社，2008．

［9］傅群．浙江省民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投融資模式研究［D］．浙江大學(xué)，2005．

［10］朱會沖．基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資理論與實踐［M］．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002．

（責(zé)任編輯：李貝貝）

F812．7

A

1243（2013）06-0083-07

作者：李艷，中共浙江省溫嶺市委黨校講師，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要研究方向：政府經(jīng)濟(jì)。郵編：317500