“捆綁式管理”幾時(shí)休？

■王 晨 劉圣中

“捆綁式管理”的根本原因在于政府利益的張揚(yáng)以及對(duì)相應(yīng)的公民利益的忽視，所以避免“捆綁式管理”的基本思路就在于限制政府對(duì)于自身利益的過度追逐，保障公民利益在政策制定和實(shí)施過程中得以彰顯。

【案例】

在公共管理實(shí)踐中，有時(shí)政府為了推行某項(xiàng)政策，把毫不相關(guān)的另一項(xiàng)政策與之捆綁執(zhí)行。這種“捆綁式管理”屢見不鮮，計(jì)劃生育政策是其中一個(gè)“重災(zāi)區(qū)”。2014年4月，廣東不少地區(qū)規(guī)定“單獨(dú)”夫妻辦理二胎準(zhǔn)生證時(shí)要簽訂結(jié)扎協(xié)議，否則不予發(fā)證。而早在2011年，貴州省興義市將義務(wù)教育與計(jì)生政策相綁定，規(guī)定新生和轉(zhuǎn)學(xué)生需帶計(jì)劃生育證明方能辦理入學(xué)手續(xù)。

除此之外，還有所謂“倡議式”捆綁。如陜西省寶雞市2014年10月1日起實(shí)施了新修訂的《寶雞市無償獻(xiàn)血管理辦法》，倡導(dǎo)現(xiàn)役軍人、高等院校學(xué)生至少每年無償獻(xiàn)血一次；新錄入機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作人員在上崗前無償獻(xiàn)血一次；本市公民在領(lǐng)取機(jī)動(dòng)車輛駕駛證前、男女青年在領(lǐng)取結(jié)婚證時(shí)、高中畢業(yè)學(xué)生在接到大學(xué)錄取通知書后，都應(yīng)無償獻(xiàn)血一次。

“獎(jiǎng)勵(lì)性”捆綁也別具創(chuàng)意。浙江浦江縣也規(guī)定榮獲國家無償獻(xiàn)血奉獻(xiàn)金獎(jiǎng)(8000毫升)、銀獎(jiǎng)(6000毫升)、銅獎(jiǎng)(4000毫升)的無償獻(xiàn)血者的直系子女參加中考時(shí)，可享受加分等優(yōu)惠政策。

還有“消費(fèi)式”捆綁，如湖北某縣規(guī)定新人領(lǐng)取結(jié)婚證時(shí)需要繳納額度不等的照相費(fèi)、相框費(fèi)、DV拍攝費(fèi)等。

【剖析】

“捆綁”的代價(jià)

“捆綁式管理”指的是政府部門在管理公共事務(wù)的過程中，把一個(gè)條件作為滿足另一個(gè)條件的前提，甚至把原本許多不相關(guān)聯(lián)的事聯(lián)系起來，以達(dá)到特定的管理目的的管理方式，這是一種行政權(quán)力管控依賴的產(chǎn)物。

政府采用這種管理方式不乏合理的初衷，如推動(dòng)無償獻(xiàn)血、落實(shí)計(jì)劃生育政策等，但是其行為卻是以管理替代服務(wù)的“懶政”模式，并不能獲得服務(wù)對(duì)象的肯定。甚至也不排除有些單位為了獲取不當(dāng)利益，把公共管理權(quán)力與謀取部門私利結(jié)合起來，產(chǎn)生諸如“吃、拿、卡、要”之類的現(xiàn)象。這就蛻變?yōu)橐獟度罕娎娴母瘮⌒袨?。深入分析起來，“捆綁式管理”存在多種危害。

首先，捆綁式管理方法有時(shí)存在剝奪公民權(quán)利的問題。

例如計(jì)劃生育政策與義務(wù)教育制度的捆綁方面，貴州省興義市的計(jì)劃生育部門為了敦促縣域內(nèi)的人繳納計(jì)劃生育罰款，把計(jì)劃生育罰款的繳納作為享受義務(wù)教育的前提,將獲取義務(wù)教育的資格置于計(jì)劃生育的前提之下，以是否交清罰款衡量公民能否享有接受義務(wù)教育的正當(dāng)權(quán)利，這無疑是政府公權(quán)力之手伸向了法定的公民教育權(quán)。

父母違反計(jì)劃生育政策決不應(yīng)該由年幼的孩子承擔(dān)。孩子不能因?yàn)槠涓改傅挠?jì)劃外生育行為而不能享受義務(wù)教育。這種無條件的基本公民權(quán)利不能因?yàn)槿魏卫碛墒艿絼儕Z和限制。任何限制行為都是違反基本法律的。

其次，這種管理方式損害了政府的公信力。

政府公信力是政府合法性的一個(gè)重要指標(biāo)，而影響政府公信力的一個(gè)重要因素就是政府政策對(duì)民眾的影響。當(dāng)政策措施符合人們?nèi)罕娎?，受到人們?nèi)罕姎g迎，公信力就會(huì)相應(yīng)提高；而當(dāng)政府的政策不得民心，人民群眾產(chǎn)生怨言時(shí)，政府公信力就會(huì)下降。

從捆綁式管理來看，不管是“單獨(dú)二孩”準(zhǔn)生證與結(jié)扎承諾書的捆綁，還是公務(wù)員考試錄用與自愿獻(xiàn)血的人為捆綁，都在不同程度上遭到人民群眾的反對(duì)，群眾不滿意這種強(qiáng)制性的捆綁模式。這種反映對(duì)于政府的公信力來說無疑是一種不合理透支。人們懷疑政府到底有沒有踐行為人民服務(wù)的宗旨，認(rèn)為政府政策的出臺(tái)和執(zhí)行只顧自己部門利益而不顧人民群眾的感受。因此，對(duì)政府失去部分信任。長(zhǎng)此以往，政府公信力就會(huì)越來越低了。

【深度】

為何“捆綁”？

這種“捆綁式管理”在我國各地大量存在，其中包含著政府在行政管理方法和公共政策執(zhí)行過程中的一些慣性的思路和方法。

部門利益V S公眾利益

從理論上講，政府是公眾利益的代表者和執(zhí)行者，與公眾利益應(yīng)該是一致的。但是，在實(shí)踐中我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有些政府部門從自身利益出發(fā)，在某種程度上成為了一個(gè)與公眾沖突的利益集團(tuán)，“捆綁式管理”就有這個(gè)傾向。為方便自身，減少辦事難度，隨意將兩類政策捆綁在一起執(zhí)行，卻給公眾辦事帶來了諸多不便，甚至違反了公眾的基本權(quán)利。

例如，在廣東很多地方申請(qǐng)辦理“單獨(dú)二孩”準(zhǔn)生證時(shí)需要簽訂結(jié)扎協(xié)議這一事例中，政府計(jì)生部門的思路是公民要想享受“生二胎”的權(quán)利就必須負(fù)擔(dān)結(jié)扎的義務(wù)?；谡陨淼睦婵紤]，這能夠更好地落實(shí)計(jì)劃生育政策，完成計(jì)劃生育任務(wù)。但是，如果站在公眾角度來看，強(qiáng)制性捆綁一定程度上侵犯公眾的生育權(quán)和安全感。

政府是由形形色色的工作人員組成，政府的利益不僅包含政府作為一個(gè)整體所具有的政策執(zhí)行利益，也包含公務(wù)人員的私人利益，例如個(gè)人職務(wù)升遷、工資待遇獎(jiǎng)勵(lì)等。而這種私人利益的實(shí)現(xiàn)往往會(huì)借助政府的政策推行，這就是二者沖突的根本原因。

異化的政績(jī)考核

政績(jī)是對(duì)政府工作效率、工作效果、工作效益的衡量。恰當(dāng)?shù)卦u(píng)價(jià)一屆政府的政績(jī)，不僅可以推動(dòng)政府行政效果和行政效率的提升，還可以為以后的政策制定提供依據(jù)。

然而，在當(dāng)前政績(jī)考核的過程中，貨幣方面的考核是最容易測(cè)量的。當(dāng)然不是說用貨幣來考察一屆政府或者一個(gè)部門就完全沒有道理，只是政府部門畢竟不是企業(yè)，掙錢或者是財(cái)務(wù)上的收入增長(zhǎng)并不應(yīng)該是一個(gè)主要的考察指標(biāo)。這種經(jīng)濟(jì)性的政績(jī)考核方案所造成的直接后果就是一種經(jīng)濟(jì)性政績(jī)觀，即做一切事情的出發(fā)點(diǎn)就看推行這個(gè)政策會(huì)不會(huì)帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)賤證明，這種考核觀念和考核模式并不利于社會(huì)的綜合發(fā)展。

作為公共機(jī)構(gòu)的政府更應(yīng)該多關(guān)注社會(huì)效益或者群眾滿意度這樣的社會(huì)性指標(biāo)。當(dāng)然這種考核與經(jīng)濟(jì)考核相比，不僅需要投入大量的人力物力財(cái)力，而且需要較高的專業(yè)技術(shù)水平。而這也成為現(xiàn)階段政府部門熱衷于經(jīng)濟(jì)性考核的原因之一。

貴州省興義市政府采用的計(jì)劃生育政策與義務(wù)教育制度捆綁的這種管理方式中，將征繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)放置在兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利之前，盡管有其現(xiàn)實(shí)原因，但是這種行為仍然是違背了基本法律，其背后不得不說可以找到經(jīng)濟(jì)性績(jī)效考核觀的不當(dāng)影響。

【對(duì)策】

五解“捆綁式管理”

“捆綁式管理”的根本原因在于政府利益的張揚(yáng)以及對(duì)相應(yīng)的公民利益的忽視，所以避免“捆綁式管理”的基本思路就在于限制政府對(duì)于自身利益的過度追逐，保障公民利益在政策制定和實(shí)施過程中得以彰顯。

一解：建設(shè)服務(wù)型政府,變“管理者”為“服務(wù)者”。

政府之所以采用“捆綁式管理”，主要是本位觀念太強(qiáng)。有的行政部門總是盯著自己的指標(biāo)、利益做決策，自然喜歡采用對(duì)于行政部門來說更加便捷、利益更大的“捆綁式管理”的管理方法。

這種“政府本位”管理理念在當(dāng)代政府管理中明顯過時(shí)了。美國著名的公共管理學(xué)家羅伯特·登哈特認(rèn)為，公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)的控制或駕馭，而是在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，政府的角色應(yīng)該是“服務(wù)而不是掌舵”。從這一理論的角度分析，政府及其職能部門的種種“捆綁式管理”集中體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)公民的一種“壓力型”控制理念，而不是站在民眾立場(chǎng)上幫助他們實(shí)現(xiàn)利益的“服務(wù)者”理念。

所以，地方政府及其職能部門必須加快從“管理者”向“服務(wù)者”的理念轉(zhuǎn)變，把提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)作為工作的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，站在民眾的立場(chǎng)上幫助民眾實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而不是創(chuàng)造一些“捆綁式”的政策加大普通民眾實(shí)現(xiàn)自己利益的難度。

二解：建設(shè)參與政府，變“拍腦袋”為“納民意”。

公共政策的成功實(shí)施，不僅有賴于良好的政策決策初衷和科學(xué)的決策過程，而且應(yīng)注重可操作性和現(xiàn)實(shí)性兩項(xiàng)原則，尤其是要考慮到普通公眾的感想，考慮到他們作為政策執(zhí)行目標(biāo)群體的方便性，讓公眾參與政策過程中，更順暢更便捷地享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

在一些“捆綁式”政策出臺(tái)前，政府部門往往缺乏前期的調(diào)研，甚至很多時(shí)候就是坐在辦公室里“拍腦袋”決策的結(jié)果，導(dǎo)致的后果自然是脫離實(shí)際、脫離群眾，其結(jié)果必然事與愿違。所以，政府在推行某項(xiàng)具體政策時(shí)，應(yīng)充分做好決策前的調(diào)研，從群眾角度思考，盡可能簡(jiǎn)化程序。同時(shí)充分賦予人民參與社會(huì)治理，進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，拓寬多層、有序的政治參與渠道。這樣公共政策和公共服務(wù)的提供才能更加符合簡(jiǎn)政放權(quán)的大趨勢(shì)，政策的執(zhí)行才能夠更加符合群眾利益。

三解：建設(shè)法治政府，將公權(quán)力固定在法治軌道。

有些“捆綁式管理”規(guī)定涉及顯性的違法違規(guī)，比如將義務(wù)教育與計(jì)劃生育的捆綁明顯就是對(duì)公民受教育權(quán)的侵害。通過對(duì)這些規(guī)定出臺(tái)過程的研究，我們可以發(fā)現(xiàn)幾乎每一個(gè)受爭(zhēng)議的個(gè)案背后，都可以看出行政機(jī)關(guān)“權(quán)力自授”的影子，沒有關(guān)聯(lián)利益群體和公民的參與，沒有既定程序的約束，沒有來自法律法規(guī)層面的審查。

所以，必須要建立法治政府，把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，固定在依法的軌道上，強(qiáng)化對(duì)人民合法權(quán)益的保護(hù)，防止政府一些不合法不合規(guī)的“捆綁式管理”行為的侵害。

四解：建設(shè)責(zé)任政府，以行政問責(zé)制規(guī)范行政行為。

要想徹底鏟除“捆綁式管理”，行政問責(zé)制的建立非常必要。我們可以看到，“捆綁式管理”非常不受人們?nèi)罕姎g迎，卻一而再、再而三地出現(xiàn)，其原因就在于鮮有被問責(zé)的現(xiàn)象。通常的情況是政策出臺(tái)之后，如果輿論炮火比較猛烈，民意太過洶涌，大不了“暫緩執(zhí)行”，或者干脆說“臨時(shí)工”干的，把責(zé)任推卸得干干凈凈。但是，如果輿論的聲音變小了，又沒有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)過問，一般這樣的政策就會(huì)堂而皇之地繼續(xù)執(zhí)行下去。

所以，要想減少甚至鏟除“捆綁式管理”政策必須依賴于行政問責(zé)制的建立，建設(shè)責(zé)任政府，對(duì)出臺(tái)這一政策的部門和人員進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)和處罰，以杜絕這樣一種“捆綁式”霸道政策再次出現(xiàn)。

五解：建設(shè)社會(huì)性政府，變政府管理為政府治理。

有些“捆綁式管理”的政策突出表現(xiàn)了政府管理社會(huì)之手伸得過長(zhǎng)、管理過細(xì)，大包大攬的現(xiàn)狀。比如，倡議申領(lǐng)駕照、結(jié)婚證之前應(yīng)無償獻(xiàn)血這樣的政策，對(duì)于公益事業(yè)而言自然是善舉，但是由行政機(jī)關(guān)以規(guī)章的名義出臺(tái)，帶有顯性的強(qiáng)制色彩，再好的初衷也會(huì)讓民眾產(chǎn)生不舒服的心態(tài)。

相反，如果政府把更多的關(guān)系交給社會(huì)去調(diào)節(jié)，由社會(huì)組織提出某些訴求，利用社會(huì)組織沒有權(quán)力背景，能充分尊重公民權(quán)利，堅(jiān)持自愿原則的優(yōu)勢(shì)，充分培育壯大社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)微觀自治，顯然治理的效果會(huì)更加理想。

總之，公共管理是一種柔性的、法治的行為，任何有悖人本精神，有違法律原則的做法都是不適當(dāng)?shù)?，也是?yīng)該杜絕的。管理者應(yīng)該學(xué)習(xí)法律規(guī)定，培育法律精神，將法治習(xí)慣貫穿到點(diǎn)滴行動(dòng)當(dāng)中。一言以蔽之：“無法律，不行政”。