我國農(nóng)村土地征收程序研究

劉芳　楊帥飛

摘 要：隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，對農(nóng)村土地的征收成為滿足我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要途徑，由于當(dāng)前的法律制度的缺陷，大規(guī)模的土地征收引起了很多的問題和糾紛，主要有：征地程序不透明、違法征地現(xiàn)象嚴(yán)重、征地補償范圍小、補償制度單一、補償不公平等。由于我國現(xiàn)有的土地制度的缺陷及配套措施的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村土地制度中的糾紛頻繁。所以，完善我國農(nóng)村土地征收程序有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；糾紛；法律制度；完善；程序透明

土地在我國歷史上起著重要的作用，它推動著歷朝歷代王朝的更迭，不僅是重要的財產(chǎn)和生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民安身立命之本。城鎮(zhèn)化的加快導(dǎo)致人與土地矛盾加深，并產(chǎn)生了一系列社會和法律問題：耕地大幅減少危及國家糧食安全；大量土地征收但得不到有效的利用，有的城市甚至出現(xiàn)“空城”“鬼城”；《土地管理法》中規(guī)定“國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地”。我國法律實踐及理論對此研究不明朗，概念界定不明確。所以實際與理論都要求我們對這一問題進行研究。

一、我國農(nóng)村土地征收程序的概念

1.我國農(nóng)村土地征收的概念

我國《憲法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，由此我們可以將土地征收的概念理解為：為了國家、人民公眾的利益，可以要給與一定的補償取得土地的所有權(quán)和土地上附著物的所有權(quán)，但是“公共利益”的概念及補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并沒有硬性規(guī)定。

2.土地征收與土地征用的辨析

土地征收主要是所有權(quán)的改變，不僅包括土地還包括土地上的附著物。征用只是使用權(quán)的改變，國家征用土地之后，會給與一定補償，并且經(jīng)土地歸還原有的土地擁有者。

二、我國農(nóng)村土地征收程序現(xiàn)狀及補償措施的建議

1.我國農(nóng)村土地征收程序

依照我國的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國集體土地征收的程序包括：建設(shè)單位依法申請土地，材料經(jīng)過受理之后擬定征地的方案，接著是進行公告和確認，接下來是同級人民政府進行征地審查并且逐級上報，在此之后會制定征地補償方案并舉行聽證會解決補償安置問題，當(dāng)補償安置方案無異議且實施之后才能頒發(fā)建設(shè)用地的批準(zhǔn)書。

2.我國農(nóng)民權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)

土地是重要的生產(chǎn)和生活資料，大量的土地征收導(dǎo)致大量的人員失業(yè)，他們涌進城市，但是城鎮(zhèn)化的發(fā)展不完善并沒有為他們提供合適的崗位，，會造成城市競爭更加激烈，社會問題突出，嚴(yán)重的更會危及社會治安，他們當(dāng)中很多人只能從事一些技術(shù)含量小、對文化素質(zhì)要求低的行業(yè)這也就相當(dāng)于他們是“隱性失業(yè)”，而政府對被征地人的補償是一次性的貨幣補償，并不考慮以后土地升值的潛力，對于這一大筆錢財很多人事沒有足夠的能力去打理，會造成這些人一夜暴富，從而失去生活的目標(biāo)。農(nóng)民失去土地之后他們再也得不到土地給與他們的保障，同時甚至不能享受城市居民的一些社會保障，他們成了“社會夾心層”，這些沒有給與他們幸福感，反而使幸福指數(shù)降低。在土地征收過程當(dāng)中完全是行政力量的主導(dǎo)，市場的規(guī)律并沒有發(fā)揮作用，造成農(nóng)民得不償失嚴(yán)重侵害他們的權(quán)益。

3.我國征地過程中的違法行為

在進行集體土地征收過程當(dāng)中存在很多的違法行為，其中法律制度的缺陷是其本質(zhì)原因。河南省是一個農(nóng)業(yè)大省并且是全國的產(chǎn)糧基地，每年存在因為征收土地造成人員失業(yè)和糧食總產(chǎn)量下降的情況，這些要求我們對這個問題進行深入研究。

土地在中國的歷史上起著很重要的作用，如今征收土地不合法勢必不造成社會的動蕩。在征收集體土地的過程當(dāng)中存在出現(xiàn)“釘子戶”，甚至?xí)├麍?zhí)法造成群體性沖突，也有的因為補償安置不到位的問題造成工程延期，造成了很大的資源浪費。征地的主體是政府且監(jiān)督也是政府內(nèi)部自上而下的監(jiān)督，這種當(dāng)運動員又當(dāng)裁判的行為很容易因為自己的利益的獲得而去損害公民的利益，造成對土地所有者的侵害也容易衍生腐敗問題。有的地方政府為了自己的政績和稅收出現(xiàn)賣地的行為，但是政府由于政府制定土地征收制度不透明，監(jiān)督體質(zhì)不完善，無法對其工作進行監(jiān)督。

河南省已有的法律文件難以對集體土地征收補償制度提供充實的法律根據(jù)。其中《憲法》與《土地管理法》就有一定的沖突，《土地管理法》存在一定的違憲行為，但是當(dāng)前中國的法律制度并沒有違憲審查，所以《憲法》難以起到它應(yīng)有的作用。

在進行土地補償方案過程中要舉行聽證會，但是聽證會難以起到應(yīng)有的作用，聽證的主體不能及時得到信息且聽證主體不廣泛，其應(yīng)有的權(quán)利得不到保障。

4.對土地征收補償?shù)慕ㄗh

要明確合理的征收補償標(biāo)準(zhǔn)和機制，補償方式要多樣化，擴大補償范圍，考慮以后土地增值的因素，將征收土地補償與就業(yè)、養(yǎng)老、實物、等進行結(jié)合，以促進“人的城鎮(zhèn)化。；重構(gòu)農(nóng)村集體土地征收的法律框架加大對土地征收救濟程序的建設(shè)，制定《土地征收法》為土地征收提供有法可依的局面，同時加大土地征收補償工作的程序的透明度，對政府集體土地征收進行體制外的監(jiān)督，并制定征地補償復(fù)議程序；加強公民的參與并維護被征收土地人的聽證權(quán)利和表達權(quán)利；完善集體土地征收的法律制度和相關(guān)的配套措施，用社會保障制度替代土地的保障制度，同時建設(shè)同地同價公平的補償制度，對土地上的附著物進行合理的賠償。

三、完善我國農(nóng)村土地征收程序的建議

確定河南省集體土地征收補償制度的基本原則，明確土地征收的補償，促進經(jīng)濟發(fā)展的同時加大推動“人的城鎮(zhèn)化”的進程。促進人的城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化相互協(xié)調(diào)的特色河南路，以不犧牲農(nóng)業(yè)、生態(tài)的前提下形成“三化協(xié)調(diào)”，從而促進社會主義和諧社會的發(fā)展。加大“公共利益”概念的界定；加大被征收主體有效的參與聽證會的權(quán)利，促進程序的有效進；加強對司法救濟程序的建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)。征收程序應(yīng)該遵循公正性原則、公開性原則、參與性原則、比例原則等。

（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市河南師范大學(xué)）

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