淺析西方國(guó)家政策執(zhí)行研究的過去、現(xiàn)在和未來

何帆

摘要：1973年，美國(guó)學(xué)者普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基的專著《執(zhí)行-華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》的出版標(biāo)志著“政策執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)”的開始。政策執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)起源于美國(guó)，并且逐漸在西方國(guó)家盛行。西方國(guó)家在政策執(zhí)行的研究方面逐漸形成了三個(gè)重要的發(fā)展階段。也被稱為“西方國(guó)家政策執(zhí)行研究的三代”。第一代的研究主要偏重政策執(zhí)行實(shí)務(wù)、個(gè)案研究及堅(jiān)持自上而下的政策執(zhí)行研究路徑。第二代的研究主要偏重于政策執(zhí)行理論分析框架及模式的建立。第三代的研究側(cè)重于提出更加整合的執(zhí)行框架。如今西方國(guó)家的政策執(zhí)行研究方面最熱點(diǎn)的研究領(lǐng)域是“公共政策執(zhí)行阻滯的博弈分析”。專家學(xué)者認(rèn)為未來政策執(zhí)行研究的熱點(diǎn)將是如何強(qiáng)化“政策執(zhí)行力文化”建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行研究；西方國(guó)家；政策執(zhí)行力文化

一、西方國(guó)家政策執(zhí)行研究的過去

1973年，美國(guó)學(xué)者普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基的專著《執(zhí)行-華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》的出版標(biāo)志著“政策執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)”的開始。政策執(zhí)行研究最早在美國(guó)起源，然后逐漸波及到歐洲諸國(guó)及加拿大和澳大利亞。漸漸地，政策執(zhí)行研究開始在西方國(guó)家盛行。變成西方國(guó)家政策科學(xué)界的學(xué)者們的研究熱點(diǎn)。

西方國(guó)家在政策執(zhí)行的研究方面逐漸形成了三個(gè)重要的發(fā)展階段。也被稱為“西方國(guó)家政策執(zhí)行研究的三代”。第一代的研究主要偏重政策執(zhí)行實(shí)務(wù)、個(gè)案研究及堅(jiān)持自上而下的政策執(zhí)行研究路徑。代表人物是政策執(zhí)行研究的先驅(qū)普雷斯曼與韋達(dá)夫斯基，這一代研究的杰出貢獻(xiàn)在于強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一種非線性活動(dòng)，其研究頗具開拓性意義。也開拓了政策研究的視野。第一代研究的不足之處在于局限于小個(gè)案的分析，很難從經(jīng)驗(yàn)分析中概括出普遍性的命題；并且自上而下的研究路徑過多地關(guān)注中央行動(dòng)者的目標(biāo)和策略，忽視了基層官員的適應(yīng)性策略，也忽視了政府行動(dòng)可能產(chǎn)生的意外結(jié)果。

第二代政策執(zhí)行研究主要偏重于政策執(zhí)行理論分析框架及模式的建立。主要代表人物是愛德華茲、薩巴蒂爾、利普斯基以及C.霍恩和D.米特。第二代政策執(zhí)行研究的主要觀點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)自下而上的政策執(zhí)行模式，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行二者在功能上的互動(dòng)性以及政策制定者和政策執(zhí)行者之間的互動(dòng)和合作。自下而上的研究路徑主要強(qiáng)調(diào)應(yīng)該賦予基層官員或者地方執(zhí)行機(jī)關(guān)自主裁量權(quán)。并且希望地方執(zhí)行機(jī)關(guān)能夠因地制宜地執(zhí)行政策目標(biāo)。并且這一研究路徑開始重視對(duì)政策過程中的利益相關(guān)者的分析。

第三代的研究側(cè)重于提出更加整合的執(zhí)行框架。整合型的執(zhí)行研究路徑強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與政策執(zhí)行力的表現(xiàn)。就執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來看，垂直體系有層級(jí)政府間與府際關(guān)系的運(yùn)作；水平體系則有政府部門之間、民間部門之間的伙伴關(guān)系的形成。整合型的執(zhí)行研究路徑強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這一點(diǎn)對(duì)我們當(dāng)代進(jìn)行政策執(zhí)行研究有重要的啟示意義。它可以讓我們充分感受到政策執(zhí)行的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性。整合性執(zhí)行研究的不足之處在于組織之間的網(wǎng)絡(luò)分析過于復(fù)雜，以至于在解決政策執(zhí)行中存在的問題時(shí)頗具難度。正是因?yàn)檫@個(gè)局限性，整合型執(zhí)行研究很難被后續(xù)研究者長(zhǎng)期采納。雖然西方政策執(zhí)行研究沒有達(dá)到廣泛的一致，以至于導(dǎo)致自上而下與自下而上、實(shí)證研究與后實(shí)證研究、宏觀執(zhí)行與微觀執(zhí)行等研究范式之間存在著競(jìng)爭(zhēng)、沖突與爭(zhēng)論。但是他們這些研究大大拓寬了政策科學(xué)的研究范圍，將長(zhǎng)久以來被人們忽視的政策執(zhí)行納入政策科學(xué)的研究領(lǐng)域。

二、當(dāng)代西方國(guó)家政策執(zhí)行研究的特征

從最近一兩年的文獻(xiàn)可以看出，當(dāng)代西方國(guó)家的學(xué)者們對(duì)政策執(zhí)行研究的整體狀況體現(xiàn)在：對(duì)之前三代研究成果的精華予以保留并發(fā)揚(yáng)，并且也改進(jìn)了政策執(zhí)行研究之前三代人所產(chǎn)生的不足與缺陷。當(dāng)代西方國(guó)家在政策執(zhí)行研究方面的熱點(diǎn)集中體現(xiàn)在“公共政策執(zhí)行阻滯的博弈分析”方面的研究。當(dāng)代西方學(xué)者認(rèn)為，從治理的角度來重新審視政策執(zhí)行是很有建設(shè)性意義的，這樣才能促使政策執(zhí)行者以積極的態(tài)度去面對(duì)執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的一系列問題。關(guān)于公共政策執(zhí)行阻滯的博弈分析方面的研究，最具有理論意義的是政府工作的價(jià)值取向是發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

在政策執(zhí)行博弈過程中，中央政府和地方政府是博弈過程的參與人，或者可以被認(rèn)為是博弈主體。中央政府代表著國(guó)家層面的全社會(huì)的公共利益。擔(dān)負(fù)著制定政策并督促政策實(shí)施的職責(zé)，力圖實(shí)現(xiàn)以公共利益為核心的社會(huì)整體利益的最大化，實(shí)現(xiàn)人與人之間，人與自然之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、關(guān)于西方國(guó)家政策執(zhí)行研究的未來展望

關(guān)于政策執(zhí)行研究未來會(huì)有怎樣的發(fā)展，會(huì)發(fā)展成什么樣的一種狀況，西方學(xué)者有著一系列猜想與預(yù)測(cè)。綜合西方學(xué)者關(guān)于政策執(zhí)行研究未來發(fā)展的一系列預(yù)測(cè)，可以得出一個(gè)結(jié)論：未來若干年以后，政策執(zhí)行研究的熱點(diǎn)將是如何強(qiáng)化“政策執(zhí)行力文化”建設(shè)方面的研究。根據(jù)大量的現(xiàn)存的文獻(xiàn)可以得知，近幾年關(guān)于對(duì)政策執(zhí)行研究的未來展望方面的文獻(xiàn)都提出了地方政府在“執(zhí)行文化”方面有待進(jìn)一步確立和加強(qiáng)。很多專家學(xué)者認(rèn)為，培育地方政府樹立并貫徹執(zhí)行“以民為本”的公共精神，建設(shè)地方政府“執(zhí)行文化”，都將有助于地方政府樹立大局意識(shí)，弱化逐利動(dòng)機(jī)，提高政策執(zhí)行績(jī)效。通過許多關(guān)于政策執(zhí)行研究的未來展望的文獻(xiàn)也可以得知：在未來，提高政策的執(zhí)行績(jī)效也是政府非常重視的一點(diǎn)。加強(qiáng)“政策執(zhí)行力”文化建設(shè)，在一定程度上可以促進(jìn)政策的執(zhí)行績(jī)效的提高。但現(xiàn)實(shí)的情況是，我國(guó)相當(dāng)一部分地方政府不同程度地存在“執(zhí)行文化”短缺的問題。例如許多上級(jí)乃至中央政府出臺(tái)的重要決策，在“上有政策、下有對(duì)策”的逐利性博弈中，或者在“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件”的敷衍應(yīng)付中，成為一紙空文。“執(zhí)行力文化”建設(shè)已經(jīng)成為了地方政府加強(qiáng)自身建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。所以在未來，關(guān)于如何加強(qiáng)“執(zhí)行力文化”的建設(shè)將成為政策執(zhí)行研究的熱點(diǎn)。因?yàn)楣膊块T的“執(zhí)行力文化”建設(shè)加強(qiáng)也可以在很大程度上促進(jìn)政策執(zhí)行。要加強(qiáng)“執(zhí)行力文化”建設(shè)，首先要強(qiáng)化公務(wù)員的執(zhí)行意識(shí)。要在公務(wù)員隊(duì)伍中開展執(zhí)行力教育，提高各級(jí)公務(wù)員對(duì)有效執(zhí)行重要性的認(rèn)識(shí)。執(zhí)行意識(shí)的核心在于注重落實(shí)。要改變“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件”的形式主義作風(fēng)，在執(zhí)行上動(dòng)真格，在落實(shí)上下苦功夫，一級(jí)抓一級(jí)，一級(jí)帶一級(jí)，牢固樹立求真務(wù)實(shí)的良好風(fēng)氣。其次要提高公務(wù)員的執(zhí)行能力。要不斷提高政策水平，吃透政策精神，避免片面執(zhí)行上級(jí)政策。要提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)水平，要善于把原則性與靈活性統(tǒng)一起來，善于把政策精神創(chuàng)造性地在本地區(qū)本部門落到實(shí)處，避免作上級(jí)政策的“傳聲筒”。再次要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員執(zhí)行的指導(dǎo)。上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)在努力提高自身執(zhí)行能力和水平的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)組織、人員的執(zhí)行力培訓(xùn)，使公務(wù)員重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為地方政府組織文化的重要組成部分?？傊?，未來學(xué)界關(guān)于如何加強(qiáng)“政策執(zhí)行力文化”建設(shè)將是學(xué)界未來研究公共政策執(zhí)行的大熱點(diǎn)。（作者單位：云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

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