我國預算超收管理探討

劉煦

摘要：近年來，我國預算超收收入問題日益突出。本文結合我國預算超收現(xiàn)狀，提出在預算超收管理的全階段，即編制、執(zhí)行和決算與監(jiān)督階段加強預算管理，針對這些方面，在技術、制度、法律方面提出相關建議。

關鍵詞：預算超收；預算超收編制；預算超收監(jiān)督

近年來，隨著我國公共預算改革的日趨深化，預算執(zhí)行過程中的超收超支日益嚴重。截至20世紀末，我國的預算超收收入已經(jīng)突破600億，巨額的財政超收收入如何管理、如何從源頭控制我國的預算超收情況日益引起人們的關注。

一、我國預算超收現(xiàn)狀

（一）日益擴大的超收規(guī)模

進入20世紀以來，我國財政超收規(guī)模日益增大。從總量上觀察，近10年，伴隨著我國預算收入的增長，我國預算超收收入從2002年的888.81億元增長到2011年的14020.10億元，絕對值增長了13131.29億元。為了更好地衡量我國每年預算收入的超收情況，我們使用超收率這一指標，超收率=（決算收入-預算收入）/預算收入*100%，這一指標能夠衡量我國每年決算收入相比預算收入的偏離情況，相對比率越高，偏差值越大。如下表所示，我國的預算收入的超收率在2007年達到頂峰，為16.43%。這一數(shù)字表明，我國在2007年預算收入執(zhí)行過程中可能存在一定偏差，低估了全年的收入，如果按照年初的預算來分配財政資金，當年預算會產(chǎn)生大額冗余，從而影響政府資金使用效率。

另外，從宏觀角度，預算資金是政府掌握的經(jīng)濟資源，是政府資源再分配的資金池，而超收收入由于一開始并未被納入政府資金計劃，很容易形成管理與使用上的“停滯感”，沒有發(fā)揮預算資金應有的經(jīng)濟職能。其所占GDP比重越大，表明政府可能未能有效行使職能的可能性越高，即資源再分配對宏觀經(jīng)濟正面影響越低。通過超收收入與GDP的比率我們能夠觀察到每年政府使用超收收入的情況，這一比率與超收率比率趨勢是一致的。2011年這一比率達到巔峰，為2.97%，這意味著當年我國未納入規(guī)劃的預算資金占全年GDP的2.97%，未能事先規(guī)劃的資金收入所占經(jīng)濟總量的比例如此之高從一個側面反映了我國預算超收收入規(guī)模之大及管理的必要性。

（二）我國超收預算管理現(xiàn)狀

對于我國財政超收收入的管理，2006年《監(jiān)督法》中規(guī)定各級人大及常委會需要重點審查預算超收收入的安排和使用情況。2007年是監(jiān)督法開始實施的第一年，全國人大常委會依法加大了對超收收入安排和使用情況的監(jiān)督。2008年，中央進一步改革了財政超收收入的使用辦法，提出對于年度預算的超收收入，除必要支出以外，原則上不再追加具體支出，都列入中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金，轉到以后年度預算安排使用。此規(guī)定能夠規(guī)范各級政府超收收入的審批使用，提高財政資金使用效率。由于這一穩(wěn)定調節(jié)基金被納入預算管理，需接受人大及人民群眾的監(jiān)督，一定程度上增強了預算的約束力，緩解了超收收入監(jiān)督不足的現(xiàn)狀。然而，我國政府對超收收入的管理仍然僅僅局限在事中、事后管理，并沒有從預算的全階段對超收收入進行管理。

二、我國預算超收管理的全階段管理

預算超收的全階段管理是指對從預算編制到預算執(zhí)行直到最后的預算完成及監(jiān)督的全過程進行管理

（一）預算編制階段對我國預算超收收入的管理

預算編制階段對我國預算超收入管理的意義在于通過精確地預算編制準確預測我國預算收入，從而將我國未納入資金規(guī)劃的預算超收收入發(fā)生的可能性降至最低。管理我國預算編制主要從兩個角度考慮，即編制預算收入的技術方法的合理性與預算編制所依賴的信息的準確性。

通常情況下，預算收入的預測方法包括基數(shù)法、系數(shù)法、比例法等。我國采用的是基數(shù)法的收入預測方式，同時參照經(jīng)濟增長率及下年度稅收計劃。這一方法最重要的參數(shù)即經(jīng)濟增長率。當經(jīng)濟增長率較高時，財政收入增長也較快，這時編制的預算收入總金額較大。實際經(jīng)濟增長與財政收入實際增長之間的聯(lián)系具有不確定性。這種不確定性來源于影響因素的參數(shù)不確定。其中，通貨膨脹率與經(jīng)濟周期的實際變動直接影響預測的經(jīng)濟增長率，同時又受某些超常規(guī)的財政收入增長因素的影響，如2007年股市大熱帶來的印花稅的超額增長對經(jīng)濟增長與財政收入增長關聯(lián)度產(chǎn)生的沖擊性?，F(xiàn)階段，我國需改善編制預算技術，盡可能地明確各個變量之間的相關度，從技術上加強預算收入編制的準確度。

另外，下一年度預算編制也會受到年度稅收計劃的影響。稅收的重要目的就是保證國家財政職能所需的資金能夠得到滿足。這就需要我國各級政府及時上報可能發(fā)生的財政赤字，以為下一年度的稅收征收計劃提供借鑒。而現(xiàn)階段，《中國人民共和國預算法》第二十八條規(guī)定，“地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編，不列赤字”，于是地方政府在編制預算時，即使實際計算的結果是收人小于支出，也必須通過技術處理將預算平衡。這樣直接影響了我國預算編制信息基礎的準確性。此外，由于我國對超收收入管理存在漏洞，各個地方政府對于超收收入有自由裁量權，因此會傾向于壓低收入預算，以獲取名義上的超收資金自由支配。盡管我國政府建立了中央預算穩(wěn)定調節(jié)資金，但是僅僅是將一部分結余超收資金劃撥，仍然有相當一部分超收收入處于“自由狀態(tài)”，這也使地方政府提供預算信息產(chǎn)生了盡力擴大自由裁量權的動機，影響預算信息質量。因此，如何從立法上增強我國預算信息的準確度也需要探索。

（二）預算執(zhí)行階段對我國超收收入的管理

預算執(zhí)行環(huán)節(jié)對于預算超收的影響主要是稅收征管環(huán)節(jié)。和預算收入預測不準確產(chǎn)生的超收收入部分對比，征收環(huán)節(jié)的超收收入動機更為主觀。首先，我國稅收機關長期處于壓力型的政績評價體系中，下級稅務部門為提高業(yè)績，普遍追求超額完成稅收計劃。甚至有些地區(qū)會制定超收獎勵規(guī)定，這樣縣、市、省甚至全國層面，超收規(guī)模就不斷被放大。近年來，我國稅收征管率不斷上升，表明我國的稅收征收水平不斷提高，這也為政府不斷增長的超收收入提供了行政基礎。實際上，預算超收收入如果來自于合法征收環(huán)節(jié)，我們可以理解為只是將預測環(huán)節(jié)的不準確性轉化為實際的不準確，即合理征收了未被預測到的超收收入。但是在當前環(huán)境下，由于政府存在超收動機，不合理的稅收征收使得本來就膨脹的超收收入更具擴散性，同時也會損傷經(jīng)濟主體的納稅積極性，最終損傷國民經(jīng)濟。

（三）決算及事后監(jiān)督階段對超收收入的管理

正如前文所說，我國現(xiàn)階段超收預算管理體系仍集中在這一階段。人大對于預算的監(jiān)管當然需要包括對預算收入的監(jiān)管，但事實上，由于預算超收只能在決算階段反映，預算超收已經(jīng)產(chǎn)生，下一年的預算又不包括上年的超收金額，人大的監(jiān)管職能停留在事后階段。中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金只是充當了超收資金預算資金池的作用，真正對于每一筆預算超收收入的信息的披露與監(jiān)督并未建立。

三、建議

關于我國預算超收收入的全階段管理建議，本文主要是從技術、制度與法律三個角度分析。

（一）完善技術方法，加強預算收入的預測準確性

預算編制過程中涉及大量復雜的技術方法，包括指標、模型等，需要通過改進技術和方法來提高預測的精確度。首先應對現(xiàn)階段的預算編制方法進行調整 使得GDP增長預期和稅收計劃更貼近現(xiàn)實水平。同時，考慮各種變量的沖擊，如在在預算編制過程中可以適當?shù)丶{人超常規(guī)因素指標，進行權重計算。同時，對于通貨膨脹與經(jīng)濟周期這類直接影響經(jīng)濟增長與財政收入增長的變量，我們需要系統(tǒng)性地研究其相關性，建立完整的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，盡可能準確地預測我國預算收入。

（二）提高預算信息準確度，建立合理的稅收計劃

首先，要加強制度管理，使地方政府提供準確的預算信息，將可能的赤字準確反映。此外，有效控制地方政府的自由裁量權，減少其在提供預算信息時低估收入的動機。這就需要上級或中央政府加強制度改革，建立自身對于預算尤其是超收預算的追蹤與監(jiān)督機制，在事中與事后不間斷進行控制，最終保障每一年預算基礎信息的準確度。

其次，要改變現(xiàn)有的政績考核體制，適當弱化“增收”的考核比重，可增加每年的征收實際情況與年初預算匹配度的考核。當然，這并不是否定征收工作對于稅收機關的重要性，而是強調預算與稅收征收的聯(lián)系，強調稅收機關征收稅收的合理性與合法性。

（三）加強立法監(jiān)督，改善預算超收收入法制管理現(xiàn)狀

預算管理的最高層級是法律規(guī)范，對于當前我國預算中存在的諸多問題，包括本文討論的執(zhí)行中的超收超支現(xiàn)象最后都應該上升到法律的高度去探討。例如，《預算法》關于地方政府不列赤字的規(guī)定是預算收人客觀誤差的重要來源之一，這種硬性約束是否應該適當修改了。此外，目前我國預算的法律層級還較低，由此產(chǎn)生的種種不規(guī)范行為加劇了超收超支的形成。為此，應該提升立法層級，建立完善的收人預測法律機制；應該加強人大對于預算的審查和監(jiān)督力度，包括落實監(jiān)督法，完善對超收的事前和事后監(jiān)督等措施。

對預算超收收入的管理并不是以消除預算收入為目的，而應減少沒有納入資金計劃的收入，以提高財政資金的利用效率。對于預算超收收入的存在，最重要的不是他的規(guī)模，而是超收收入的來源是否合理、超收收入的使用是否合規(guī)、超收收入的信息披露是否完整準確及是否存在對這一系列問題的監(jiān)督機制。通過對預算超收收入全階段的管理，希望政府能夠提高現(xiàn)階段對預算超收收入的管理水平，發(fā)揮財政資金的效用。

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（作者單位：上海理工大學管理學院）