山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀及對策

夏天斌

2014年中央農(nóng)村工作會提出：加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，提高集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)運(yùn)營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。這是對全國農(nóng)村工作的要求。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，而山區(qū)農(nóng)村工作更是一項(xiàng)重大的任務(wù)。山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積累小、收入少，剛性支出多，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著諸多的難題。要破解這些難題，必須認(rèn)真研究山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)狀，找出發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的辦法。

一、山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）集體經(jīng)濟(jì)存在的載體

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)始于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代初，它是為實(shí)行改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動的農(nóng)業(yè)組織。后經(jīng)人民公社時代的發(fā)展，形成了“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級所有”的農(nóng)村集體所有制。十一屆三中全會之后，隨著改革開放的深入，農(nóng)村逐步建立原交由集體統(tǒng)一的大型牲畜、農(nóng)具、耕地等全部分配到以家庭為單位的農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式轉(zhuǎn)為一家一戶模式，在山區(qū)農(nóng)村集體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本不復(fù)存在。人民公社時代以集體統(tǒng)一經(jīng)營為特征的鄉(xiāng)級經(jīng)濟(jì)組織被取消，鄉(xiāng)級集體大部分資產(chǎn)在改革中被國有化或企業(yè)化；村集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，村級所有的大部分資產(chǎn)被分割或變賣，村社集體經(jīng)濟(jì)組織功能被弱化；村社集體經(jīng)濟(jì)組織是作為農(nóng)村承包地、林地及其他生產(chǎn)資料的所有人，但卻沒有法人地位。因家庭承包責(zé)任制長期不變，農(nóng)村的生產(chǎn)以家庭為單位，很多人認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織只是行政單位，是政府的基層單位。村社集體經(jīng)濟(jì)組織作為村民小組，只是村的派生單位，集體經(jīng)濟(jì)組織概念很模糊，在很多人心中已沒有集體這一概念。很多人將土地、山林的承包權(quán)當(dāng)作所有權(quán)，在意識上集體資產(chǎn)被私有化。在此情況下，各類農(nóng)民專業(yè)合作社依法而生，一些地方呈現(xiàn)取代原集體經(jīng)濟(jì)組織功能的趨勢。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收支情況

在土地家庭承包后，眾多的山區(qū)農(nóng)村只存在家庭單獨(dú)經(jīng)營，沒有統(tǒng)一經(jīng)營。在稅費(fèi)改革前，集體經(jīng)濟(jì)組織依靠集體提留作為主要收入。稅費(fèi)改革后，集體收入就更少了。村級主要以上級補(bǔ)助為主要收入，社級主要以四荒地發(fā)包為主要收入，收入結(jié)構(gòu)單一，收入微薄。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的剛性支出較多，包括為農(nóng)戶家庭生產(chǎn)提供的生產(chǎn)經(jīng)營性支出、干部的各類誤工補(bǔ)助、差旅費(fèi)、政務(wù)管理費(fèi)及環(huán)境治理的清潔維護(hù)等其他費(fèi)用，致使一些村社入不敷出。一些村社稍有點(diǎn)積累，不是被用于集體公益事業(yè)，就是被集體組織成員變相分了。在山區(qū)，農(nóng)村集體除擁有土地、山林等資源外，基本沒有資金和資產(chǎn)，空殼村社比比皆是。

1. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對資產(chǎn)、資源的控制。在農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包后，村社集體的大部分資產(chǎn)被變賣處理；大部分村社集體名下只存在著土地山林資源，土地山林又承包給了農(nóng)戶，而且長期承包關(guān)系不變，除一些四荒地、集體水面外，村社集體實(shí)際上沒有集體資源控制權(quán)。

2. 集體經(jīng)濟(jì)組織資金籌集困難。在土地承包后，眾多的村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營職能由村民委員會代行，村民委員會又主要以行政事務(wù)為主，經(jīng)營職能沒有發(fā)揮或失職缺位，致使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)誤解村社集體沒有法人地位，村社很難在金融機(jī)構(gòu)得到貸款。村社要解決資金難題，也只有以村社干部的名義在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)申請貸款，然后用于集體開支。

3. 農(nóng)村干部群眾的認(rèn)識。土地承包到戶后，許多干部群眾的認(rèn)識發(fā)生了變化，陷入了誤區(qū)。一些人認(rèn)為，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是走過去“一大二公”的老路子，只要個人富了就行，集體有沒有無所謂；認(rèn)為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是為了少數(shù)人的利益，是基層干部腐敗的根源。干部對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)意識淡薄，對集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展束手無策，“等”、“靠”思想嚴(yán)重。群眾認(rèn)為沒有必要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，而且擔(dān)心集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后被干部貪污挪用，富了少數(shù)人。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性

集體經(jīng)濟(jì)是我國社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中占有重要地位。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是深化農(nóng)村改革，鞏固黨的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求；是提高農(nóng)民的組織化程度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營的客觀需要；是增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力的現(xiàn)實(shí)需要。增加農(nóng)村集體收入是發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的有效途徑。

三、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的措施

（一）糾正認(rèn)識上的偏差，加強(qiáng)對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的組織領(lǐng)導(dǎo)

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村共同富裕的重要途徑。實(shí)踐證明，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展得好，村富民富，反之亦然。在山區(qū)農(nóng)村，只有集體經(jīng)濟(jì)壯大了，集體經(jīng)濟(jì)組織才能更好地為其成員服務(wù)，才能將農(nóng)民的公益事業(yè)辦好，才能解決一家一戶不能辦的事，才能真正將農(nóng)村建設(shè)成為安居樂業(yè)的美麗家園。各級黨委、政府應(yīng)當(dāng)將發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為一項(xiàng)重要工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，出臺鼓勵發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的政策，強(qiáng)化鄉(xiāng)村社發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的職能，大力宣傳新形勢下帶頭發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的先進(jìn)典型。整頓村一級領(lǐng)導(dǎo)班子，對素質(zhì)不高、思想僵化、觀念守舊、沒有開拓精神的村社班子要加大整頓力度，把能干事、愿意為群眾辦事、市場經(jīng)濟(jì)意識強(qiáng)的人選進(jìn)村社班子，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)培養(yǎng)好當(dāng)家人。要大力表彰為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)的先進(jìn)個人和先進(jìn)單位。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)

村社集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村資源主要占有者。在山區(qū)農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體應(yīng)當(dāng)以村社集體經(jīng)濟(jì)組織為主。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在著法人地位缺失現(xiàn)象，必須從體制上給予村社合作經(jīng)濟(jì)組織法人地位。將村或村民小組建成集體經(jīng)濟(jì)組織，予以工商登記注冊，授以法人地位，將村社集體經(jīng)濟(jì)組織真正辦成自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織。加快制定農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定辦法和成員資格喪失評定標(biāo)準(zhǔn)，劃清集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非經(jīng)濟(jì)組織成員的界線，將經(jīng)濟(jì)組織成員和社區(qū)服務(wù)組織成員區(qū)分開來，使集體組織成員從原來的松散組織變?yōu)榻?jīng)濟(jì)利益共同體。

（三）因地制宜，探索發(fā)展村社集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑

一是完善雙層經(jīng)營體制，變農(nóng)村土地?zé)o償承包為有償承包，承包費(fèi)用由社收取，主要用于為承包農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)，增加集體收入。隨著農(nóng)村的稅費(fèi)改革，村社原有的集體提留被隨之改掉，集體對土地、山林的所有權(quán)也無從體現(xiàn)，而且集體要多方籌集資金為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)，久之必將造成集體虧空。

二是清收稅改前部分農(nóng)戶拖欠的稅費(fèi)及往來欠款。稅改前，一些農(nóng)戶無理欠交的稅費(fèi)及往來款由集體墊交，累計(jì)金額較大，因政策要求暫緩清收，至今未清收。這不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個社會公平問題，為維護(hù)社會公平也應(yīng)當(dāng)清收，增加集體積累。

三是盤活閑置資產(chǎn)，整合資源，增加集體收入。

四是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中謀求集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。山區(qū)工礦企業(yè)少，主要以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。推行統(tǒng)一化、規(guī)?；?jīng)營；發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品，在規(guī)模上、特色上做文章。

（四）加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)

首先，加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)的指導(dǎo)。村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)必須堅(jiān)持民主議事制度，由村民選舉村民代表組成議事小組，負(fù)責(zé)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策、項(xiàng)目的規(guī)劃及管理、對成員報告等工作。建立村社民主理財(cái)制度，成立民主理財(cái)小組，負(fù)責(zé)村社財(cái)務(wù)監(jiān)督。

其次，加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”管理的指導(dǎo)。加強(qiáng)村社集體經(jīng)濟(jì)組織的資金管理，強(qiáng)化民主理財(cái)，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織開支審批制度，嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性開支；開源節(jié)流，增大集體資金積累，保證集體資金保值增殖。加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理，防止集體資產(chǎn)流失，用活集體閑散資產(chǎn)，確保集體資產(chǎn)保值增效。加強(qiáng)集體資源管理，整合閑置資源，對四荒土地、集體水面等資源采取承包、租賃等方式增加集體收入。

（五）增大對集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的扶持

首先，加大財(cái)政投入，扶持村社集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)地方實(shí)際發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。扶持村社集體經(jīng)濟(jì)組織在條件可行的情況下發(fā)展集體統(tǒng)一經(jīng)營的高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和休閑觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，以此增加村社集體經(jīng)濟(jì)組織的造血功能。增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，對因保護(hù)生態(tài)環(huán)境及其功能而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制的村社給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；增加村社因承擔(dān)政府職能而增加管理支出資金的轉(zhuǎn)移支付，減少村社經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。加強(qiáng)土地征收管理，增大補(bǔ)償額度；加強(qiáng)村社集體的經(jīng)營性建設(shè)用地的確定，加快制定農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市辦法，允許農(nóng)村經(jīng)營建設(shè)用地的入市。

其次，加大對村社集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。加大對農(nóng)村集體土地整理、宅基地整治、工礦廢棄地復(fù)墾等項(xiàng)目的投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為土地規(guī)模經(jīng)營、統(tǒng)一經(jīng)營創(chuàng)造條件。加強(qiáng)農(nóng)村水利、交通等項(xiàng)目的建設(shè)投入，把農(nóng)村真正建設(shè)成為安居樂業(yè)的美麗家園。

再次，加大對村社集體經(jīng)濟(jì)組織的金融扶持。為村社集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展項(xiàng)目優(yōu)先提供金融服務(wù)，簡化審批手續(xù)，實(shí)行利率優(yōu)惠。加強(qiáng)涉農(nóng)信貸與保險協(xié)作配合，創(chuàng)新符合農(nóng)村特點(diǎn)的抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式和融資工具，建立多層次、多形式的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系。積極開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，完善農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策，加大對村集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)保險扶持。最后，加大稅費(fèi)優(yōu)惠。對村社集體經(jīng)濟(jì)組織以集體統(tǒng)一經(jīng)營形式直接從事種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)銷售自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的，免征稅收；對村社集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)等改善農(nóng)村面貌的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行稅收減免。

（作者單位：四川省廣元市昭化區(qū)柳橋鄉(xiāng)政府）