構(gòu)建社會(huì)組織參與社會(huì)管理的協(xié)同機(jī)制

吳顯華　歐陽鳳蓮　黃曉瑞

[摘 要]“社會(huì)協(xié)同”是我國社會(huì)管理體制的重要組成部分，協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)善治的必選路徑。我國在建構(gòu)協(xié)同機(jī)制的過程中遇到了現(xiàn)實(shí)困境，政府和社會(huì)組織之間形成了一個(gè)暫時(shí)無法彌合的協(xié)同縫隙，其制約因素主要是社會(huì)組織在能力和資源等方面受限制、政府和社會(huì)組織之間相互信任和相互增權(quán)有限。因此，應(yīng)從能力、信任、增權(quán)和資源之間的內(nèi)在邏輯和作用機(jī)理來構(gòu)建政府和社會(huì)組織之間的協(xié)同管理機(jī)制，以有效地破解社會(huì)組織協(xié)同管理的現(xiàn)實(shí)困境，形成社會(huì)管理的合力，確保社會(huì)既充滿活力又和諧、有序。

[關(guān)鍵詞]能力 信任 資源 相互增權(quán) 協(xié)同治理

黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》首次提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局；黨的十八大報(bào)告在此基礎(chǔ)上增加了“法治保障”，把“社會(huì)管理格局”豐富發(fā)展為“社會(huì)管理體制”；黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“激發(fā)社會(huì)組織活力”；2011年7 月國家又出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見》?？梢?，黨和政府高度重視社會(huì)管理創(chuàng)新，認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織協(xié)同管理的重要性和緊迫性。

理論界對(duì)社會(huì)組織協(xié)同管理進(jìn)行了較為深入地研究，其中部分研究已經(jīng)涉及到能力、信任、增權(quán)和資源中某個(gè)方面的內(nèi)容，遺憾的是尚未按照它們之間的內(nèi)在邏輯和作用機(jī)理來進(jìn)行系統(tǒng)地論述，而是把它們割裂開來。因此，本文擬從能力、信任、增權(quán)和資源四者之間的內(nèi)在邏輯和作用機(jī)理來構(gòu)建政府和社會(huì)組織協(xié)同管理機(jī)制，增強(qiáng)政府和社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)，形成社會(huì)管理的協(xié)同效應(yīng)。

一、社會(huì)組織協(xié)同管理的現(xiàn)實(shí)困境

我國正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的雙重轉(zhuǎn)型階段：社會(huì)“從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)及后現(xiàn)代信息化社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”；經(jīng)濟(jì)“從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)軌”[1]。轉(zhuǎn)型期具有“社會(huì)結(jié)構(gòu)階層化和利益關(guān)系市場(chǎng)化”[2]的特征。社會(huì)關(guān)系分化往往導(dǎo)致階層利益矛盾與沖突，它們往往是其他矛盾的源頭，矛盾往往是對(duì)立甚至是對(duì)抗的，從而對(duì)社會(huì)管理的影響更為深遠(yuǎn)。最突出的就是1994年以后群體性事件開始出現(xiàn)不斷增長的趨勢(shì)，如1995-1996 年增長速度在 10%左右；1997-2004 年間，年均增長速度高達(dá) 25.5%[3] ；1993 -2003 年間，群體性事件數(shù)量已由 1 萬起增加到 6萬起，參與人數(shù)也由約 73 萬增加到約 307 萬[4]。利益關(guān)系市場(chǎng)化導(dǎo)致行政權(quán)力在市場(chǎng)關(guān)系中的“濫用”，侵害到市場(chǎng)關(guān)系背景下的權(quán)利及利益，于是就產(chǎn)生了越來越多的“權(quán)力與權(quán)利”的矛盾。另外，利益關(guān)系市場(chǎng)化還會(huì)破壞公共領(lǐng)域應(yīng)有的公平或公正，如許多公共產(chǎn)品供給不足[2]?？傊?，在轉(zhuǎn)型期里社會(huì)各種矛盾與需求劇增，政府僅憑自己的能力已經(jīng)無法解決所有的問題，因此需要社會(huì)組織的協(xié)同管理。

由于社會(huì)組織具有組織性、私有性、非營利性、自愿性和自治性[5]等本質(zhì)屬性，決定了它在社會(huì)管理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，恰好能夠彌補(bǔ)政府的不足。社會(huì)組織具有政情下達(dá)和民意上傳的作用，是政府與民眾之間溝通交流的橋梁。另外，社會(huì)組織是社會(huì)的“安全閥”，是化解社會(huì)矛盾的“潤滑劑”、“稀釋劑”[6]。 可見，社會(huì)組織具有社會(huì)整合功能。因此，從這個(gè)意義上來說，社會(huì)組織天然就能夠?yàn)檎艖n解難，是政府社會(huì)管理的合作伙伴。但是，由于社會(huì)組織能力有限，以及政府對(duì)社會(huì)組織的信任度較低，所以政府給社會(huì)組織釋放的公共空間還很有限。目前，政府在社會(huì)服務(wù)和公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域給社會(huì)組織讓渡的空間比較大，但在政策倡導(dǎo)和政治參與領(lǐng)域，尤其是后者則實(shí)行極為嚴(yán)格的控制，因?yàn)楫?dāng)前中國是不允許明確以政治參與為宗旨的社會(huì)組織存在，所以社會(huì)組織在這個(gè)領(lǐng)域的參與空間極為有限。社會(huì)組織在資源動(dòng)員和組織民眾參與管理等方面的能力尚比較欠缺，社會(huì)自治程度低，不能完全滿足政府對(duì)其在社會(huì)管理方面的需求。另外，社會(huì)組織協(xié)同管理機(jī)制及相關(guān)保障機(jī)制還沒有完全建立健全，因此政府和社會(huì)組織之間在社會(huì)管理方面形成了一個(gè)暫時(shí)無法彌合的協(xié)同縫隙。所以，“從實(shí)踐中來看，在社會(huì)管理格局的四大體系中，目前存在的最大問題是缺少社會(huì)協(xié)同；最大的難題是無法突破社會(huì)協(xié)同；最大的任務(wù)是如何增強(qiáng)社會(huì)協(xié)同”[7]。

二、制約因素分析

制約我國社會(huì)組織協(xié)同管理的因素主要是社會(huì)組織在能力和資源等方面受限制，以及政府和社會(huì)組織之間的相互信任和相互增權(quán)有限。

（一）社會(huì)組織能力有限，還不能完全承接政府轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)管理職能

我國社會(huì)組織發(fā)展迅速，由2001年的21.1萬個(gè)增加到2010年的44.6萬個(gè)[8]。但是，社會(huì)組織的發(fā)育水平尚處初級(jí)階段，表現(xiàn)在人力資源、財(cái)務(wù)與資產(chǎn)狀況和專業(yè)性等方面。例如，2008年我國在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織平均吸納就業(yè)人員11.5人，平均擁有固定資產(chǎn)19.5萬元，平均擁有大學(xué)?？萍耙陨蠈W(xué)歷的人員為3人[9]。制約社會(huì)組織能力發(fā)展的主要原因是雙重管理體制的束縛和社會(huì)組織專業(yè)人才的匱乏。在雙重管理體制下，政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)行的是控制型監(jiān)控體系，而不是發(fā)展型監(jiān)控體系[10]。這種管理體制過于倚重登記審核環(huán)節(jié)，而忽略對(duì)活動(dòng)實(shí)施過程的監(jiān)督與指導(dǎo)，這樣會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織把主要精力放在謀求合法性地位上，因而忽視能力的提升。另外，雙重管理體制不斷地固化社會(huì)組織的行政依附關(guān)系，削弱其獨(dú)立性和自主性，使其偏離固有的運(yùn)行邏輯和軌道。社會(huì)組織專業(yè)人才是提升社會(huì)組織能力的根本，人才的匱乏導(dǎo)致能力提升成為無源之水，無本之木。

（二） 政府對(duì)社會(huì)組織的信任度比較低，給社會(huì)組織增權(quán)較少

政府對(duì)社會(huì)組織的信任度低表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社會(huì)組織社會(huì)管理主體客體化嚴(yán)重。社會(huì)組織既是社會(huì)管理的客體，也是社會(huì)管理的主體，集二個(gè)角色于一身。但是由于政府對(duì)社會(huì)組織還不夠信任，政府更多地是把社會(huì)組織當(dāng)作社會(huì)管理的對(duì)象，而不是與自己合作的社會(huì)管理主體，所以社會(huì)組織的客體角色異常突出，甚至掩蓋和消解了其主體角色。二是政府給社會(huì)組織增權(quán)（empowerment）有限。增權(quán)就是要增強(qiáng)組織或者個(gè)體實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。政府給社會(huì)組織增權(quán)的主要方式是讓渡空間，但是政府給社會(huì)組織讓渡的空間很有限。政府的職能一般分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能，如果把上述職能分別定位為政府的核心職能、次要職能和邊緣職能的話，那么我國政府當(dāng)前給社會(huì)組織讓渡的主要是邊緣職能，核心職能沒有讓渡。換言之，社會(huì)組織職能是對(duì)政府邊緣職能的替代[11]。導(dǎo)致政府給社會(huì)組織增權(quán)有限的原因主要有三個(gè)：一是政府本位主義。政府本位主義主張政府是唯一的權(quán)力主體，是唯一的社會(huì)管理主體，因此幾乎壟斷所有權(quán)力，社會(huì)組織處于無權(quán)的境地，形成了壟斷型的權(quán)力結(jié)構(gòu)；二是社會(huì)組織能力有限，還沒有能力完全承接政府讓渡的職能；三是政府對(duì)社會(huì)組織心存戒備。信任是政府給社會(huì)組織增權(quán)的基礎(chǔ)，但是政府對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)還沒有跳出國家強(qiáng)、社會(huì)弱，或者國家弱、社會(huì)強(qiáng)的觀念，擔(dān)心社會(huì)組織發(fā)展壯大后會(huì)威脅自己的政治統(tǒng)治，例如目前實(shí)行的控制型雙重管理體制就是最好的證明。

（三）社會(huì)組織支配的資源有限

主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是總量有限。社會(huì)組織獲取資源的渠道主要是政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、國際捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，居民的捐助意識(shí)比較薄弱，因此社會(huì)捐贈(zèng)有限。例如，2001年我國社會(huì)捐贈(zèng)總額為11.7億元，人均0.92元，占GDP的0.01%；2010年社會(huì)捐贈(zèng)總額為601.7億元，人均44.87元，占GDP的0.15%，而2010年美國社會(huì)捐贈(zèng)總額為2908.9億元，占GDP的2%[8]。另外，由于社會(huì)組織的社會(huì)資源動(dòng)員能力較弱，加上社會(huì)組織違法違規(guī)事件的負(fù)面影響，使得資源狀況雪上加霜。如受“郭美美事件”的影響，全國的慈善捐贈(zèng)數(shù)額驟然下降，2011年3～5月，全國慈善組織共接收到捐款62.6億元，但是6～8月卻只有8.4億元，降幅達(dá)86.6%[8]?？傮w而言，我國政府直接或間接資助社會(huì)組織的資金數(shù)量非常有限，政府的資助不是我國社會(huì)組織收入的主要來源，這與美國的情況迥然不同，政府的資助成為美國社會(huì)組織唯一最大的資助來源[12]。二是資源在社會(huì)組織之間的分配不公平，“貧富差距”大。為了方便討論，我們?cè)谶@里暫且把社會(huì)組織劃分為官辦社會(huì)組織（GONGOs）和非官辦社會(huì)組織（NGOs）。官辦社會(huì)組織憑借相關(guān)制度賦予的特殊地位和政府的權(quán)威以及自身能力等方面的因素，更容易贏得社會(huì)的認(rèn)可和支持，因此有機(jī)會(huì)獲得更多的社會(huì)資源。另外，官辦社會(huì)組織具有“二政府”的屬性，是體制內(nèi)的組織，能夠獲得大量的體制資源，因此官辦社會(huì)組織就高度壟斷了資源；相反，非官辦社會(huì)組織在這兩個(gè)方面都不具備官辦社會(huì)組織的特征與優(yōu)勢(shì)，因此所獲得的資源就非常有限。

三、協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建需要解決三個(gè)方面的問題：協(xié)同機(jī)制是否有現(xiàn)實(shí)需要？協(xié)同機(jī)制是否可能？協(xié)同機(jī)制何以可能？在前文的論述中已經(jīng)明確了當(dāng)前社會(huì)管理現(xiàn)實(shí)亟需社會(huì)協(xié)同治理。政府和社會(huì)組織之間的合作是完全可能的，因?yàn)椤皡f(xié)作的需要源于參加者的相互依賴，因?yàn)槊總€(gè)參與者擁有完成一項(xiàng)任務(wù)所需的不同類型和不同層次的技術(shù)和資源?！瓍⑴c者之間（縱向的和橫向的）相互依賴性越強(qiáng)，協(xié)調(diào)與協(xié)作的需要就越大”[13]。政府作為社會(huì)管理的主要主體，掌握著巨大的社會(huì)管理權(quán)力和資源，但是政府在社會(huì)管理的某些方面也存在力不能及、效率低下等局限，而社會(huì)組織恰恰能夠發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)來彌補(bǔ)政府的不足，可是社會(huì)組織缺少社會(huì)管理的權(quán)力和資源。因此，政府和社會(huì)組織之間的相互依賴程度比較高，二者的合作是必然的。協(xié)同機(jī)制何以可能呢？其理論基礎(chǔ)是協(xié)同治理理論。治理理論產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)邏輯是政府失靈和市場(chǎng)失靈，因此人們常常用治理理論來應(yīng)對(duì)政府和市場(chǎng)的雙重失靈。治理的內(nèi)涵非常豐富，最為經(jīng)典和權(quán)威的概括是全球治理委員會(huì)在《我們的全球之家》中的“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，并認(rèn)為治理具有四個(gè)特征：“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)”[14]?？梢姡卫硎钦蜕鐣?huì)組織為了增加公共利益而自愿協(xié)作和互動(dòng)。進(jìn)而言之，治理倡導(dǎo)權(quán)力向度是多元化和相互的，而非單一和自上而下，權(quán)力是分散的而非集權(quán)；政府并非唯一權(quán)力中心，各種公共和私人機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力時(shí)只要具備社會(huì)合法性也可以成為不同層面上的權(quán)力中心[15]?？傊?，治理就是政府和社會(huì)組織之間的合作與互動(dòng)——基于共同利益、相互依賴和信任而共擔(dān)責(zé)任、共享權(quán)力和資源，或者說是權(quán)力、資源等關(guān)鍵要素在政府與社會(huì)組織之間的適度匹配。

我們要運(yùn)用協(xié)同治理理論來構(gòu)建協(xié)同機(jī)制。鑒于我國社會(huì)管理中協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)狀，構(gòu)建協(xié)同機(jī)制路徑的核心思想是要打破政府與社會(huì)組織之間傳統(tǒng)的單向模式，即只有政府對(duì)社會(huì)組織的信任、社會(huì)組織對(duì)政府的資源依賴和政府對(duì)社會(huì)組織的增權(quán)，而沒有相反的情況。同時(shí)，要充分利用能力、信任、增權(quán)和資源四者之間的內(nèi)在邏輯和作用機(jī)理構(gòu)建一種政府與社會(huì)組織之間的雙向互動(dòng)的模式，即政府與社會(huì)組織之間相互信任、相互依賴和相互增權(quán)。下面分別結(jié)合兩幅作用邏輯過程圖示進(jìn)行分析：

圖1表示以社會(huì)組織的能力為起點(diǎn)的能力-信任-增權(quán)-資源四者之間按照其內(nèi)在邏輯和作用機(jī)理的運(yùn)行模式，整個(gè)運(yùn)行過程分為緊密相連的三個(gè)階段。首先，社會(huì)組織的能力是運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)，也是博得政府信任的重要基礎(chǔ)之一；其次，在信任的基礎(chǔ)上政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)施增權(quán)，這是社會(huì)組織獲取資源的力量之源，社會(huì)組織可以充分運(yùn)用政府增權(quán)來獲取更多的資源；最后，資源是提升社會(huì)組織能力的必要條件，社會(huì)組織的能力與其擁有的資源量為正相關(guān)關(guān)系，至此一個(gè)運(yùn)行過程結(jié)束。緊接著社會(huì)組織在新的能力起點(diǎn)上又開始新一輪運(yùn)行，依此循環(huán)。

（一） 努力提升社會(huì)組織的能力

社會(huì)組織的能力是它參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)，如果能力不足，那么就無法履行政府轉(zhuǎn)移出來的職能，造成社會(huì)組織缺位和失靈，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)需求得不到滿足，反而不利于社會(huì)管理。當(dāng)前，要著重提升社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)能力、政策倡導(dǎo)能力、社會(huì)疏導(dǎo)能力、理性有序的參與能力、自我約束的能力、資源動(dòng)員能力 、內(nèi)部治理能力和創(chuàng)新發(fā)展能力[16]。具體要從以下幾方面來提升社會(huì)組織能力：首先，大力培養(yǎng)專業(yè)人才，提高社會(huì)組織的專業(yè)性；其次，要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)與指導(dǎo)；再次，要政社分離，增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性；最后，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在努力提升社會(huì)組織能力的同時(shí)，政府要有效地引導(dǎo)和監(jiān)管它的發(fā)展，使其更好地與政府合作，以免在它羽翼豐滿之后分道揚(yáng)鑣，甚至倒戈。

（二）提升政府對(duì)社會(huì)組織的信任度

政府對(duì)社會(huì)組織的信任與否，始終存在資源需求和社會(huì)控制需求之間的矛盾[17]，因?yàn)檎枰鐣?huì)組織協(xié)同社會(huì)管理，以減輕自身的管理壓力，集中精力解決其他問題，緩解合法性危機(jī)，客觀上有信任社會(huì)組織的需要；另一方面，要對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行適度控制，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和政府的政治統(tǒng)治。我們應(yīng)從以下兩個(gè)方面提升政府對(duì)社會(huì)組織的信任度。

首先，重塑政府觀念，要充分認(rèn)識(shí)政府和社會(huì)組織是可以協(xié)同發(fā)展的，社會(huì)組織是政府的合作伙伴。對(duì)此，非營利組織研究權(quán)威萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M.Salamon）曾經(jīng)進(jìn)行過深入地論證，認(rèn)為政府與社會(huì)組織之間的合作伙伴關(guān)系帶有主導(dǎo)性[18]。另外，政府應(yīng)該秉持“能促型政府”（ the enabling government） 理念，而非“發(fā)展型政府” （ the developmental government） 理念。“能促型政府”理念認(rèn)為政府和社會(huì)組織不僅可以協(xié)同發(fā)展，而且政府還應(yīng)該在資金等資源方面給社會(huì)組織以大力支持，指導(dǎo)和服務(wù)社會(huì)組織發(fā)展，以提升社會(huì)組織的能力[19]。對(duì)此，皮特·埃文思（Peter Evans）等在1997年提出了“國家與社會(huì)協(xié)同”的理念，“強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的賦權(quán)并不必然削弱國家治理社會(huì)的權(quán)力，在某些情況下，由眾多生機(jī)勃勃的社會(huì)團(tuán)體或民間組織組成的公民社會(huì)，構(gòu)成了一種有別于物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（social infrastructure）。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展可以有效地把社會(huì)的需求同國家的權(quán)力聯(lián)系起來，也可以為國家提供更為有效的制度能力，以幫助國家確定其政策目標(biāo)并且推進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”[20]。

其次，社會(huì)組織應(yīng)該不斷地提升自己的能力，能力是贏得政府信任的前提。社會(huì)組織要想贏得政府的信任，必須憑借自身的能力更好地為政府排憂解難，解決具體的實(shí)際問題。在提升能力的同時(shí)，社會(huì)組織要主動(dòng)地拓展生存空間。當(dāng)前，政府對(duì)社會(huì)組織的管理帶有一定程度的容忍和默許，并沒有完全按照相關(guān)管理?xiàng)l例嚴(yán)格執(zhí)行，即具有政策縫隙[21]，因此社會(huì)組織就應(yīng)該采取有效的策略，合理地利用現(xiàn)存的政策縫隙來拓展空間，例如主動(dòng)地幫助政府解決一些實(shí)際問題，讓政府更加全面、深刻地了解社會(huì)組織的誠意和能力，看到社會(huì)組織與政府的立場(chǎng)與目標(biāo)是一致的，進(jìn)而才會(huì)更加信任社會(huì)組織。目前，社會(huì)組織在拓展空間的時(shí)候要盡可能地做到政治無涉，社會(huì)組織只要做到“以政府所期望的方式起到了政府所期望的作用”[22]就足矣。這樣經(jīng)過長時(shí)間對(duì)政府潛移默化的影響，就有可能贏得政府更多的信任。

（三）政府給社會(huì)組織增權(quán)

增權(quán)與無權(quán)（powerlessness）是緊密聯(lián)系的，增權(quán)是從無權(quán)到有權(quán)的過程，之所以要增權(quán)是因?yàn)闊o權(quán)。增權(quán)理論認(rèn)為，無權(quán)就是能力低下，對(duì)外部的影響力和控制力弱，資源缺乏的一種狀態(tài)[23]?？傮w而言，目前我國社會(huì)組織是處于一種無權(quán)狀態(tài)。為了更好地發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理中的協(xié)同作用，政府必須對(duì)社會(huì)組織予以增權(quán)。當(dāng)然，政府給社會(huì)組織增權(quán)是基于信任基礎(chǔ)之上的，增權(quán)的幅度很大程度上是由信任程度決定的。

政府給社會(huì)組織增權(quán)的核心是要給社會(huì)組織放權(quán)。放權(quán)的前提是必須打破我國當(dāng)前壟斷型權(quán)力格局，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分散化。政府給社會(huì)組織放權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中具體體現(xiàn)為給社會(huì)組織讓渡更多公共空間和轉(zhuǎn)移更多的職能，政府要把不該自己管，或者自己管不好的事情通過恰當(dāng)?shù)姆绞阶尪山o社會(huì)組織。溫家寶曾就此明確提出“政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)，可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量” [24]。當(dāng)然，政府需要根據(jù)實(shí)際情況采取分領(lǐng)域、分階段科學(xué)、有序地給社會(huì)組織轉(zhuǎn)移社會(huì)管理職能，而不能一步到位。社會(huì)組織只有獲得更寬廣的政策空間之后，才能借助政府的權(quán)威不斷地提升自己的社會(huì)影響力和社會(huì)合法性，才能獲得更多的資源。

政府給社會(huì)組織增權(quán)的關(guān)鍵是要解決其資源短缺問題。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，社會(huì)組織的資源是不能夠自給自足的，必須依靠組織外部的供給，其依賴度主要取決于資源對(duì)組織維持運(yùn)營和生存的重要程度、持有資源的群體控制資源分配和使用的程度和替代資源的可得程度這三個(gè)因素[25]。社會(huì)組織對(duì)資源的依賴不是基于組織公共責(zé)任和公共目標(biāo)，而是為了生存，可以稱之為生存性依賴。當(dāng)社會(huì)組織解決了生存問題之后，基于組織公共目標(biāo)和職能而產(chǎn)生對(duì)資源的依賴，可以稱之為功能性依賴。當(dāng)前，我國社會(huì)組織基本上是生存性依賴。資源短缺導(dǎo)致社會(huì)組織始終處于無權(quán)狀態(tài)，也始終制約著社會(huì)組織社會(huì)管理功能的發(fā)揮，因此解決社會(huì)組織資源短缺成為政府給社會(huì)組織增權(quán)的關(guān)鍵所在。政府通過給社會(huì)組織增權(quán)，使社會(huì)組織可以通過合法途徑來獲取資源，避免它們采取“組織外形化”[17]的策略獲取資源。資源是社會(huì)組織正常運(yùn)行的物質(zhì)保障，社會(huì)組織的行動(dòng)能力與其擁有的資源量密切相關(guān)。在其他條件不變的情況下，資源的充裕程度決定著社會(huì)組織社會(huì)管理功能的大小，因此政府要加大財(cái)政資金對(duì)社會(huì)組織的資助力度。但是社會(huì)組織到底能夠獲得多少資源，這主要是由政府增權(quán)大小而定，“權(quán)力影響力決定于權(quán)力對(duì)資源的提取能力”[26]。

圖2表示以政府能力為起點(diǎn)，基于能力-信任-增權(quán)-資源之間的內(nèi)在邏輯和作用機(jī)理的運(yùn)行模式，整個(gè)運(yùn)行過程分為緊密相連的三個(gè)階段。首先，政府能力是運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)，也是社會(huì)組織對(duì)其信任的基礎(chǔ)；其次，在信任的基礎(chǔ)上社會(huì)組織通過給政府增權(quán)，這是政府獲得更多的合法性資源的重要途徑；最后，政府憑借所獲得的合法性資源來提升起能力，至此一個(gè)運(yùn)行過程結(jié)束。緊接著政府在新的能力起點(diǎn)上又開始新一輪運(yùn)行，依此循環(huán)。

首先，努力提升政府能力，爭取贏得社會(huì)組織更多的信任。社會(huì)組織對(duì)政府的信任是它和政府合作的基礎(chǔ)，“在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大”[27]，而政府能力是政府獲得社會(huì)組織信任的基礎(chǔ)。社會(huì)組織對(duì)政府的信任主要考察政府的社會(huì)治理能力，社會(huì)組織對(duì)能力強(qiáng)的政府部門予以更高的信任度[28]。社會(huì)組織更愿意與有能力的政府合作，這樣能夠給自己帶來資源、合法性、社會(huì)地位等一系列好處。因此，要提高政府的社會(huì)管理創(chuàng)新能力。

其次，社會(huì)組織給政府增權(quán)，給政府提供合法性資源，進(jìn)一步提升政府的能力。在我國當(dāng)前“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的格局下，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理——政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，幾乎壟斷了所有權(quán)力，而社會(huì)組織處于弱勢(shì)地位，只擁有少量權(quán)力，但是這種權(quán)力格局并不可能消解社會(huì)組織對(duì)政府的增權(quán)。政府和社會(huì)組織之間是相互增權(quán)（mutual empowerment），而不是單向的。原因很簡單，“尺有所短，寸有所長”，政府雖然壟斷著大部分的權(quán)力，但是政府也不是萬能的，同樣存在著資源短缺和能力有限的情況，也需要借助社會(huì)組織的力量來實(shí)施社會(huì)管理。政府對(duì)社會(huì)組織的資源依賴主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：公共服務(wù)和合法性資源[29]。當(dāng)然，相對(duì)于社會(huì)組織對(duì)政府資源的依賴度而言，政府對(duì)社會(huì)組織的資源依賴度要低得多，這與二者在權(quán)力格局中的不同位置有著直接聯(lián)系。所以，雖然政府和社會(huì)組織之間是相互增權(quán)，但是它們各自向?qū)Ψ皆鰴?quán)的廣度和強(qiáng)度是不同的，政府向社會(huì)組織增權(quán)的廣度和強(qiáng)度要大于社會(huì)組織向政府增權(quán)的廣度和強(qiáng)度。

社會(huì)組織給政府增權(quán)的核心是給政府提供合法性資源，提高政府的影響力和控制力，穩(wěn)固政府的政治統(tǒng)治。社會(huì)組織主要通過以下兩個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)給政府增權(quán)：一是社會(huì)組織提供公共服務(wù)、輿情疏導(dǎo)、上情下達(dá)和下情上傳等行為具有社會(huì)整合作用。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)形勢(shì)更為復(fù)雜化，給社會(huì)管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但社會(huì)組織在一定程度上能夠幫助政府緩解嚴(yán)峻形勢(shì)。例如，社會(huì)組織在教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域提供大量的公共服務(wù)，不僅能夠從總量上彌補(bǔ)政府供給不足，而且能夠有效地滿足個(gè)性化需求，尤其是為弱勢(shì)群體提供各種公共服務(wù)，有助于改善公民與政府之間關(guān)系，提高公民對(duì)國家的認(rèn)同度。另外，社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)管理職責(zé)，使政府能夠集中精力去做好自己該管的或者自己能夠管好的事情，這也有助于提升政府的形象和威信，贏得公民的信任。二是社會(huì)組織憑借自身優(yōu)勢(shì)，通過政策倡導(dǎo)和監(jiān)督來影響政府的公共決策，增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性。政府決策事關(guān)自身的前途與命運(yùn)，因?yàn)檎坏Q策失誤，就會(huì)帶來致命性后果，使政府聲譽(yù)受損，合法性遭到削弱。反之，政府決策科學(xué)，就有利于維護(hù)政府的聲譽(yù)，增強(qiáng)政府的合法性。社會(huì)組織影響政府決策最典型的案例是“綠家園”等社會(huì)組織聯(lián)合發(fā)起的“保護(hù)怒江”行動(dòng)，有效地阻止了怒江水電開發(fā)項(xiàng)目，使怒江生態(tài)環(huán)境得以保護(hù)；“北京地球村”等社會(huì)組織聯(lián)合發(fā)起的“26度空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”最后上升為國家政策。至此，我們可以得出一個(gè)結(jié)論：政府合法性資源的重要來源之一就是社會(huì)組織對(duì)政府的增權(quán)。“哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)指出，政府的合法性不能由政府單方面宣布，而只能由市民社會(huì)（公共領(lǐng)域）賦予。從這個(gè)意義上說，‘政府合法性作為一種公共物品只能由公民社會(huì)來提供，公民社會(huì)是政府合法性資源的供給者”[29]。政府通過社會(huì)組織的增權(quán)獲得了更多的合法性資源，為政府履行職責(zé)奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，也為提升政府能力奠定了基礎(chǔ)，因?yàn)檎男袆?dòng)能力與所掌控的合法性資源的數(shù)量有著緊密的聯(lián)系，二者成正相關(guān)的關(guān)系。

總之，基于能力、信任、增權(quán)和資源四者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系和作用機(jī)理構(gòu)建起來的協(xié)同機(jī)制，能夠保障社會(huì)組織有序、有效地參與社會(huì)管理，能夠增進(jìn)政府與社會(huì)組織之間的有效合作和良性互動(dòng)，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理工作的有效銜接和配合，彌合政府和社會(huì)組織之間的協(xié)同縫隙，形成社會(huì)管理的協(xié)同效應(yīng)，破解社會(huì)組織協(xié)同管理的現(xiàn)實(shí)困境，最終形成社會(huì)管理的合力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)既充滿活力又和諧有序。

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