地方政府電子政務工程的績效評估對策研究

程曉旭

[摘要]績效評估對于每一個企業(yè)而言都是極其重要的，對于政府部門也是如此。地方政府績效評估的方法有很多，但都存在這樣或那樣的缺陷，尤其是這些評估方式都不能發(fā)掘問題的潛在原因。本文基于電子政務工程和公共管理理論，首先從理論上對基于電子政務工程的地方政府績效評估的三種模型進行了詳細的分析，這三種模型分別是：3E評估模型、標桿管理評估模型和平衡計分卡評估模型；然后再對基于電子政務工程的稅務部門績效評估進行實證分析，證明電子政務工程已經(jīng)可以應用于地方政府績效評估中，并具有一定的優(yōu)勢，尤其是能夠發(fā)掘問題的潛在因素。

[關鍵詞]政府；電子政務；績效評估；實證

[中圖分類號]F121 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）8-0068-03

1 政府績效評估的基本理論

1.1 政府績效評估的概念

單從語言學的觀點來看，績效（performance）的意思就是成績和效益，這一概念最早在投資項目管理上得到應用，后來被引入到人力資源管理中，得到了廣泛的應用。在政府活動中，采用“績效”的概念來衡量其效果，那么就不單單只是一個停留在政績層面上的概念，也有對于政府成本、政府工作效率的考量，同時還包含著社會發(fā)展和進步、政治經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的期望。

政府績效按照框架區(qū)分的話，主要可以分為三個方面：經(jīng)濟績效、社會績效和政治績效。經(jīng)濟績效在整個政府績效體系中，作為政府績效的主要內(nèi)涵和外延，為整個體系打下了基礎。只有在擁有良好的經(jīng)濟績效時，才能為社會績效和政治績效提供良好的物質(zhì)基礎并支持社會績效和政治績效的長久和持續(xù)發(fā)展。社會績效在整個政府績效體系中，作為政府績效的價值目標。只有擁有了社會績效，經(jīng)濟績效才會有存在的意義和實現(xiàn)的價值，政治績效才會獲得存在的基礎。政治績效在整個政府績效體系中，作為政府績效的核心和中樞。只有有了良好的政治績效，才能提供完善和健全的法律和制度，為經(jīng)濟績效和社會績效的實現(xiàn)提供更好的保障。政府績效并不停留在政府行政管理的單個或某幾個層面上，而是貫穿了每一個層面和領域。

所謂政府績效評估，就是以政府的行政效率、辦事能力、服務質(zhì)量、公共責任感和社會認可程度等作為指標，統(tǒng)計政府公共部門在管理的過程中所做的投入和獲得的產(chǎn)出、中期成果和最終成果，并依此對政府的績效作出評估并劃分等級。政府績效評估的中心就是績效，力爭以現(xiàn)代信息技術將政府的各公共部門之間、政府公共部門與社會群眾之間更好地聯(lián)系起來，加強相互之間的溝通與交流；力爭采用公共責任機制，增強公眾對政府公共部門的權利；力爭健全政府管理體制，實現(xiàn)對公眾和立法機構的統(tǒng)一負責。在評估政府績效時，首要的評價標準就是政府的服務質(zhì)量以及社會公眾對政府工作的滿意程度，這一點體現(xiàn)了政府的公共責任，也表明了以顧客利益為核心的現(xiàn)代理念；政府績效評估是為了讓政府更明白自身的工作方向，確保其提高公共責任意識，完善公共責任機制；在管理公共事務、提供公共服務和提升公眾生活水平等方面，政府績效評估可以更好地指導政府提升質(zhì)量。

1.2 政府績效評估的意義

（1）政府績效評估有利于監(jiān)督政府行為。在一個國家中，政府處于擁有壟斷強制力的主宰地位。在大多數(shù)時候，任何組織所受到的約束都比擁有壟斷強制力的政府組織要多。而有了政府績效評估后，政府就受到了評估標準的約束，而不能任意妄為。同時，整個社會都可以將政府績效評估作為一個基準線，從外部監(jiān)督政府的所作所為。一個政府組織的職能實施，除了需要自我監(jiān)督、自我約束外，也需要全社會從外部對其進行監(jiān)督。社會團體和廣大民眾從多方面對政府的行為進行監(jiān)督，客觀上增加了政府行為的壓力，促使政府提升自身服務質(zhì)量和公共責任使命感。

（2）政府績效評估可以提升政府的形象和信譽。一方面，政府可以通過政府績效評估來向全社會展示自己的工作成果，而這一公開、透明的舉措能夠增加公眾對政府的支持度。另一方面，政府績效評估的展示不僅有成功的地方，也有政府工作失敗和不足的地方，展示這些不足并不會損害政府部門的權威和信譽，相反地，由于政府能夠開誠布公地向公眾展示工作中面臨的困難以及為解決困難而做的努力，更會增加公眾對于政府的信任，減少對于政府的偏見，使政府獲得良好的信譽。

（3）政府績效評估有助于提高政府績效。現(xiàn)代政府管理中，績效是其核心問題。首先要了解目前自身的績效情況，才能更好地改進績效；只有做好了績效評估，才能了解目前的績效情況。一方面，績效評估能夠成為政府進行行政改革的技術支持。另一方面，在政府的行政管理實踐中，績效評估具有重要功能，主要有以下幾項功能：資源優(yōu)化功能、激勵功能、促進功能、監(jiān)控支持功能和計劃輔助功能。由此我們可以知道，政府績效評估能夠提升政府自身的服務意識和服務水平，在內(nèi)部樹立好績效意識，在行政管理活動的各個環(huán)節(jié)中，努力提高績效，并將這一努力貫穿始終。

2 地方政府實行電子政務工程績效評估的重要性

2.1 促進政府制定科學合理的政策和制度

電子政務建設是一個新的領域，尚沒有一個完全健全的制度可供參考，其主要需求也在不斷更新中，是一個難度很大的工程。相比于發(fā)達國家的政府體制和職能，我國的政體、政府職能、城市功能及文化背景都有著很大的不同，因此無法直接照搬發(fā)達國家的發(fā)展模式。采用電子政務評估有利于政府和公眾深入了解政府目前的工作情況，從中獲取社會發(fā)展的全貌，并找出落后于發(fā)達國家的地方，以客觀理性的態(tài)度面對自身發(fā)展的問題。政府可以以此為參考，制定出科學合理的、適合目前國情的電子政務發(fā)展的政策，建立好具有中國特色的電子政務。

2.2 巨額資金投入后的效益回報要求

根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計資料顯示，建立基本水平的信息基礎設施，僅僅在發(fā)展中國家投資就需要3000億美元。以目前我國的情況來看，光要建設中央政府層面上的電子政務，都至少需要投入10億元人民幣。在未來的五年內(nèi)，我國的電子政務建設投資總額將達到2000億元人民幣，僅僅是各級政府采購IT設備的總額都能達到283億元人民幣，而全國各地在未來總共用于電子政務建設的預算總額更是高達上萬億元人民幣。這是一個極其巨大的投資數(shù)額。站在政府的角度而言，投入都必須要有相應的回報，否則會給政府財政造成損失，因此投入如此巨額數(shù)量的資金到電子政務建設中，能否給政府、給企業(yè)、給社會帶來豐厚的回報是政府最關心的問題。電子政務建設所需的巨額資金投入涉及了政府各層面的管理過程，必然帶來政府在各方面上的改革，因此必須要全面、準確地分析電子政務建設的各個方面和細節(jié)，評估電子政務的效益，建立起量化評價標準和評價體系，為政府決策者提供該做什么、已經(jīng)做成什么的信息，并為政府下一步的決策提供指導信息。

3 地方政府電子政務工程績效評估對策研究

3.1 評估方法

以電子政務為平臺的地方政府績效評估有著許多優(yōu)點，其中一大突出特點就是具有科學和客觀的定量分析方法。在以往傳統(tǒng)的地方政府績效評估中，通常是以主觀考評為主，由領導對考評者進行提名，由群眾憑主觀意見進行評分，用人工方法進行統(tǒng)計，這使得整個績效評估常常受到科學性和公平性的質(zhì)疑，當然也就無法對考評者們起到激勵作用。而在電子政務這一平臺上，地方政府的績效管理與現(xiàn)有的網(wǎng)絡技術、信息技術、電子計算機技術等相結合，科學、系統(tǒng)地對指標體系進行構建，公平公正地將考評數(shù)據(jù)錄入并分析。這樣就將以往傳統(tǒng)的定性的地方政府績效評估方法轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ远肯嘟Y合，以往的人工主觀評分為主的方法轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)客觀評分為主的方法，這樣就大大增強評估結果的公信力。

3.2 基于電子政務的政府績效評估三種模型

要想研究在電子政務平臺上的地方政府績效的評估方法，除了需要借助電子政務的平臺，還需要構建好評估的理論模型。就目前的情況來說，尚沒有一個很好的績效評估體系能夠通用在大多數(shù)情況下。目前國內(nèi)外的理論研究中，最典型的三種績效評估模型分別為3E評價、標桿管理和平衡計分卡。這三個模型也代表了績效管理中的三個階段：3E評價代表了初步探索政府績效管理方法；標桿管理代表了開始全面評價政府的績效；平衡計分卡模型代表了更深入更全面地評價政府部門的績效。

（1）3E評價模型。在20世紀60年代的時候，美國審計總署為了節(jié)約成本，嚴控政府的財政支出，開始做出了工作重心轉(zhuǎn)變，將以往的對政府審計工作的重心經(jīng)濟審計，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟、效率、效果為重心的審計，以往的單一評價指標被擴展為多個評價指標，這一做法最終成為了以后政府績效評估的開端，這就是3E評價模型。為了改進3E評價模型，促進科學性和合理性，又有學者加入了公平指標從而發(fā)展為現(xiàn)在的4E模型。由于3E與4E的模型在指標設計上都相對簡單，且主要依靠了經(jīng)濟方面的指標，因此不能有效地、全面地反映出績效結果。

（2）標桿管理評價模型。在20世紀70年代末到80年代初，美國企業(yè)開始掀起了向日本企業(yè)學習的浪潮，標桿管理就在此過程中產(chǎn)生。最初學習的對象是質(zhì)量管理，隨著學習和研究的深入，開始逐步擴展到營銷管理、成本管理和人力資源管理等各個職能部門之中。標桿管理法借鑒了私營企業(yè)的管理方法，彌補了3E模型的不足之處，并逐步發(fā)展起來。美國生產(chǎn)力與質(zhì)量中心對標桿管理下了一個定義：標桿管理作為一個評估過程，具有系統(tǒng)性和持續(xù)性，在企業(yè)的管理過程中，不斷將自身的流程與世界頂尖大企業(yè)相比較，以揚長避短，幫助企業(yè)改善自身的經(jīng)營績效。但是標桿管理法也有一個很大的缺點：政府在績效管理中，并不能經(jīng)常清楚地界定自身發(fā)展的關鍵目標，對于具有戰(zhàn)略意義的關鍵目標更是如此。與此同時，相比于其他的組織，政府要想明確自身的目標，就應當擁有一個客觀合理的基準，這可以通過建立具有相當多樣本數(shù)目的資料庫來實現(xiàn)，這樣才能最大限度地避免因信息不齊全而影響評估的誤差。

（3）平衡計分卡評估模型。平衡計分卡是一整套評價企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的評價體系，分為財務與非財務指標，由哈佛大學的卡普蘭教授與美國復興方案公司總裁諾頓共同提出來的。這一個體系分別從財務、客戶、內(nèi)部流程和學習成長幾個角度對組織內(nèi)的人員進行教育和培訓，將組織的戰(zhàn)略和他們各自應承擔的使命一步步傳遞下去，并在最終幫助整個組織實現(xiàn)整體目標。組織的管理層可以通過平衡計分卡來實時掌握財務目標的實現(xiàn)狀況，并關注組織的關鍵能力的發(fā)展，抓住未來發(fā)展的機遇并做好鋪墊工作。平衡計分卡不僅僅只是一個評估模型，它同時還是一整套的管理系統(tǒng)，組織管理層通過平衡計分卡來將全體員工的能力和目標整合到一起，實現(xiàn)整個組織長遠的戰(zhàn)略目標。

4 基于電子政務工程的稅務部門績效評估實證分析

電子政務工程在地方政府績效考核中的應用已經(jīng)非常廣泛，廣東地稅局就設計出了三種系統(tǒng)，并且分別在不同的地方政府進行了實踐驗證。在珠海地稅局進行了“預警監(jiān)控系統(tǒng)”的試點工作，在湛江地稅局進行了“征管效能監(jiān)控系統(tǒng)”的試點工作，在中山地稅局進行了“稅收行政執(zhí)法責任制考核系統(tǒng)”。這三個系統(tǒng)都是電子政務工程在地方政府績效考核中的應用，且每個系統(tǒng)都具備自己的特色，優(yōu)勢明顯。下面主要對“預警監(jiān)控系統(tǒng)”和“征管效能監(jiān)控系統(tǒng)”進行簡單的分析。

4.1 預警監(jiān)控系統(tǒng)

預警監(jiān)控系統(tǒng)是由珠海市地稅局獨自開發(fā)的，基于電子政務平臺，利用信息化的策略，評估珠海市地稅局的綜合信息的風險性，這些綜合信息來源于行政管理業(yè)務、稅收執(zhí)法業(yè)務和稅收管理人員等。成功地對風險進行評估后，對存在問題的信息發(fā)出預警提示，然后再對那些信息進行跟蹤處理，這就是所謂的預警監(jiān)控系統(tǒng)平臺。

預防預警對于抵御風險而言極其重要，也是當前風險管理中最有效的前期手段。首先將現(xiàn)有的稅收成果信息化并存儲起來，然后開始設置預警指標，重要的信息設置多個指標。這樣就能夠及時的發(fā)現(xiàn)稅務局在管理和執(zhí)法過程中所存在的一些問題，對于預防違法違紀事件的發(fā)生具有重要的作用，同時還可以及時的處理已經(jīng)發(fā)生的違法事件。杜絕腐敗事件的發(fā)生，促進稅務局的治稅遵法、從政廉潔。當前很多稅務機關的績效評估存在問題，比如只是對征管質(zhì)量指標和稅額指標的評估結果做表面上的處理，而對其產(chǎn)生的原因未做任何考慮，以至于忽略了影響未來稅額和征管質(zhì)量的其他的一些指標，實際上是未對與此相關的一些內(nèi)在因素進行分析考慮，這些內(nèi)在因素包括兩個方面，一個是稅務機關內(nèi)部結構以及精簡程度，另一個是稅務機關工作人員的發(fā)展?jié)摿?。預警監(jiān)控系統(tǒng)可以說是一個創(chuàng)新性的系統(tǒng)，它能夠輔助我們及時地找到潛在的問題，并通過提高工作人員素質(zhì)和優(yōu)化內(nèi)部結構來解決問題，使得地方政府的績效評估更具合理性。

4.2 征管效能監(jiān)控系統(tǒng)

稅務征管監(jiān)控系統(tǒng)是由湛江開發(fā)區(qū)地稅局獨立設計完成的，主要特點是對稅務的征收和管理效能進行全過程監(jiān)控。這個系統(tǒng)對稅務征管效能有著獨特的理解，它認為征管效能過程中出現(xiàn)的問題都是由于缺乏一個全稱監(jiān)控的機制所造成的，與此同時解決這些問題的方法也就是建立一套合理的機制。要求稅務工作人員的工作過程全都依照這個機制，保質(zhì)保量地完成各項任務，只有這樣才能真正地提高效能。

電子政務工程與政府績效評估相結合，這樣的一套監(jiān)控機制就應運而生。整個機制將“待辦事項”看作其核心，并且把稅務征管中的各種操作都細化成一個一個的待辦事項。這樣計算機就能自動的從稅務征管信息系統(tǒng)中讀取數(shù)據(jù)，安排每個工作人員所需處理的事項。只要工作人員按照要求去處理這些待辦事項，就可以保證稅務征管效能達標。而且該系統(tǒng)還能夠?qū)Υk事項的完成情況進行監(jiān)督，對于那些沒有及時完成所安排任務的工作人員，直接追究其責任。

這樣的一種績效評估模式，它將日常考核、月度考核和年度考核緊密聯(lián)合在一起，把每一個步驟、每一項工作和每一個環(huán)節(jié)都設計好，并且及時地給予監(jiān)督和反饋。

5 結 論

政府部門的績效評估一直以來都是一個難題，因為它是一個復雜的社會、政治、技術多方面因素共同作用的綜合體。本文的研究將績效評估、電子政務、公共管理理論融合在一起，綜合性的對地方政府績效評估進行理論研究和實證分析。

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