關(guān)于農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)的若干思考

摘 要：農(nóng)村集中居住區(qū)就是將中心村作為建設(shè)核心，以城鎮(zhèn)化的規(guī)劃理念來建設(shè)和管理農(nóng)村，以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村，以公共服務(wù)均等化覆蓋農(nóng)村。通過撤村并點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村社會(huì)形態(tài)向城市社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代化農(nóng)民社區(qū)。農(nóng)村集中居住區(qū)是通過整合村莊、土地、人口、產(chǎn)業(yè)等區(qū)域空間資源要素，增強(qiáng)居住區(qū)綜合服務(wù)功能，充分發(fā)揮農(nóng)村集中居住區(qū)在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中應(yīng)有的地位和作用，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村集聚式、跨躍式、超常規(guī)、現(xiàn)代化發(fā)展。本文對(duì)農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)進(jìn)行了深入分析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集中區(qū)；建設(shè)；思考

引 言

當(dāng)前，農(nóng)村集中居戶區(qū)對(duì)加速經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型具有重要的作用。加快推進(jìn)居住區(qū)建設(shè)，既是將新農(nóng)村建設(shè)引向深入的必然要求，也是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)歷史任務(wù)，既有利于改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，又有利于拉動(dòng)農(nóng)村的投資和消費(fèi)；既有利于促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集聚，又有利于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋；既有利于節(jié)約土地，又有利于農(nóng)民減少住宅建設(shè)投入；既有利于促進(jìn)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又有利于城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。目前，國(guó)家和地方政府對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)還沒有統(tǒng)一規(guī)范，各地都在按照自身情況進(jìn)行探索?，F(xiàn)就貴州銅仁農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)的若干問題作思考和總結(jié)。

1 貴州銅仁農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

就貴州銅仁地區(qū)而言，銅仁的農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)相對(duì)起步較晚。在建設(shè)的方式上，有的地方是將現(xiàn)有的農(nóng)民住宅全部拆除后重新建設(shè)，有的是將新申請(qǐng)審批的住宅集中建設(shè)，有的是確定新的集中居住點(diǎn)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)村民到規(guī)劃點(diǎn)集中建設(shè)居住。在建設(shè)的手續(xù)上，有的集中居住區(qū)取得了由法定規(guī)劃審批權(quán)的政府規(guī)劃部門審批，有的沒有經(jīng)過審批，而是由鄉(xiāng)、村自行規(guī)劃，自行建設(shè)。經(jīng)過規(guī)劃審批的，有的辦理了用地手續(xù)和建設(shè)許可手續(xù)，有的沒有辦理，有的先建設(shè)后辦理。在建設(shè)的主體上，有的是將宅基分給村民自行建設(shè)，有的是以村民組、村委會(huì)為單位集體建設(shè)，由村民再向建設(shè)者出資購(gòu)買，有的是交由開發(fā)商建設(shè)，由村民向開發(fā)商購(gòu)買。在使用的主體上，有的是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，有的是外來人員但以本地村民名義購(gòu)買使用，有的干脆以外來人員名義直接購(gòu)買或使用?？傮w而言，農(nóng)村集中居戶區(qū)的建設(shè)比較復(fù)雜和混亂，這也就導(dǎo)致建設(shè)過程中會(huì)出現(xiàn)很多問題。

2 農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)存在的主要問題

2.1 手續(xù)的不規(guī)范性

我國(guó)對(duì)土地采取嚴(yán)格的審批制度，尤其是對(duì)耕地的使用，其審批更為嚴(yán)格。但目前絕大多數(shù)的農(nóng)村集中居住區(qū)的建設(shè)，沒有合法的審批手續(xù)，有的甚至未取得規(guī)劃審批。尤其是新建的居住區(qū)，大多是占用現(xiàn)有耕地，未按規(guī)定辦理用地審批手續(xù)，只由當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)與承包戶簽訂一份征用或調(diào)整土地協(xié)議，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后，即開始建設(shè)。由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)這一行為的認(rèn)可與支持，使得這一行為雖然不符合法律的規(guī)定但能夠順利實(shí)施。

2.2 公共建設(shè)設(shè)施的不配套性

建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全盤規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮，不能僅僅限于撤村并點(diǎn)，拆房蓋樓，它需要社會(huì)管理服務(wù)等配套改革的支撐。當(dāng)前情況下，農(nóng)民戶籍、房屋產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)要素流動(dòng)、養(yǎng)老、低保、就業(yè)等方面的改革滯后，還存在一些體制性障礙。農(nóng)民一時(shí)難以完全享受到與城市居民同等的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理，優(yōu)惠政策難以兌現(xiàn)，社會(huì)福利保障無法到位，理想與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)落差，從而影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集中居住區(qū)的認(rèn)同度和積極性，也使居住區(qū)建設(shè)缺乏有效的說服力。

2.3 建設(shè)資金短缺

農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)需要大量的資金投入，從資金供給上看，居住區(qū)建設(shè)存在著巨大缺口，主要原因有以下幾方面：一是很多農(nóng)村缺少有力的產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民增收困難；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政基本上都是吃飯財(cái)政，對(duì)農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)支持引導(dǎo)很有限；三是涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合比較困難，回旋空間較??；四是金融貸款限制較多，入門較難；五是社會(huì)資金參與不多；六是土地置換補(bǔ)助金不能適時(shí)支用，土地凈收益補(bǔ)助要么政策規(guī)定不明，要么須等到土地招、拍、掛之后才能支付，土地補(bǔ)償資金利用存在短板。

2.4 規(guī)劃建設(shè)滯后

地方政府對(duì)規(guī)劃的重要性不重視，導(dǎo)致規(guī)劃編制的經(jīng)費(fèi)不足，影響了農(nóng)村集中居住區(qū)的規(guī)劃編制工作。加之缺乏專業(yè)技術(shù)人員，致使一些農(nóng)村集中居住區(qū)規(guī)劃的起點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)不高，與縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等沒有很好銜接，缺乏前瞻性、整體性、層次性。有關(guān)村莊拆并、搬遷、整治、擴(kuò)建等涉及轉(zhuǎn)換用地指標(biāo)的政策和居住區(qū)建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施立法、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)定不完善，使基層干部在工作中無紀(jì)律遵循、操作困難。涉及辦理農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)的有關(guān)規(guī)劃、用地、施工許可等相關(guān)審批手續(xù)環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、收費(fèi)高，加大了建設(shè)工作難度。

2.5 法律關(guān)系的復(fù)雜性

在土地使用、建設(shè)許可等方面，國(guó)家都有強(qiáng)制性的規(guī)定。而許多農(nóng)民集中居住點(diǎn)由于征地、建設(shè)、買賣等行為不符合相關(guān)規(guī)定，屬于違法行為，致使無法辦理相關(guān)的產(chǎn)權(quán)證明，給權(quán)屬確認(rèn)及處理糾紛帶來很大的難度。一則難以對(duì)征地、建設(shè)、買賣等行為作出有效的保護(hù)；二則一些行為雖屬無效，但由于建設(shè)行為的不可逆轉(zhuǎn)性，無法適用無效行為的處理規(guī)定，不能進(jìn)行返還等處理，導(dǎo)致處理難度增大；三則國(guó)家法律認(rèn)定的違法與地方政府提出的舉措之間的不統(tǒng)一，不利于政府威信的維護(hù)與農(nóng)村政策的落實(shí)，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3 關(guān)于農(nóng)村幾種居住區(qū)建設(shè)的若干思考

3.1 拓寬籌資渠道

政府應(yīng)該多管齊下、多措并舉、多渠道籌集農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)資金：①大幅提高扶持資金，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，充分發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)作用；②整合涉農(nóng)資金，集中使用；③出臺(tái)扶持政策，研究土地增減掛鉤機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民、鄉(xiāng)村的積極性；④農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)收益要全部用于居住區(qū)建設(shè)，居住區(qū)建設(shè)的稅費(fèi)等凡屬地方留成的，返還社區(qū)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；⑤金融部門和投資企業(yè)要積極為居住區(qū)建設(shè)融資，努力探索以住房和承包地進(jìn)行抵押貸款，以宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q股權(quán)、換社會(huì)保障的路子，使農(nóng)民的宅基地、住房資本進(jìn)入市場(chǎng)。

3.2 抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展

保持農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)的可持續(xù)性，必須做到就業(yè)為本、產(chǎn)業(yè)支撐，切實(shí)增加農(nóng)民收入。在抓好農(nóng)業(yè)內(nèi)部挖潛增效的同時(shí)，要著力培育二、三產(chǎn)業(yè)。沒有二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，居住區(qū)居民就難以完成從農(nóng)民向市民的真正轉(zhuǎn)化，居住區(qū)就難以完成向現(xiàn)代城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變。因此，推進(jìn)農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)，一定要緊緊依托自身優(yōu)勢(shì)和發(fā)展條件，宜工則工、宜商則商、宜游則游，培育特色經(jīng)濟(jì)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈條，形成農(nóng)民增收致富的穩(wěn)定來源，為居住區(qū)建設(shè)提供持久動(dòng)力和發(fā)展空間。另外，還要把農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，促進(jìn)居住區(qū)居民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，多渠道提高農(nóng)民收入，逐步實(shí)現(xiàn)就近轉(zhuǎn)移農(nóng)民、就近富裕農(nóng)民。

3.3 完善社會(huì)管理配套

農(nóng)村集中居住區(qū)建成后，管理服務(wù)要及時(shí)跟上，將政府公共職能逐步向農(nóng)村延伸，不斷提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。對(duì)此，應(yīng)該加快改善農(nóng)村集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，大力推進(jìn)以道路硬化、垃圾處理、污水治理、衛(wèi)生改廁、村莊綠化為重點(diǎn)的村莊整治建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民安全飲水、農(nóng)村信息化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快改善農(nóng)村人居環(huán)境，進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系。對(duì)有穩(wěn)定收入來源、已在城鎮(zhèn)居住且本人愿意的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，可辦理進(jìn)城落戶手續(xù)，并推動(dòng)戶籍制度改革；對(duì)在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，享受與城鎮(zhèn)居民同等的醫(yī)療、社保、住房、失業(yè)、子女就業(yè)、最低生活保障等政策，徹底解決進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，理順居住區(qū)治理體制機(jī)制，培育各類農(nóng)民組織，提升農(nóng)民自治理能力，搭建參與社會(huì)公共事務(wù)的平臺(tái)，維護(hù)和保障農(nóng)民合法權(quán)益。

3.4 堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃

規(guī)劃是農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)的龍頭，因此，居住區(qū)建設(shè)必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃?？梢杂烧雒娼M織，聘請(qǐng)較高資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，根據(jù)自然文化資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、居民生活習(xí)慣等不同情況，精心編制居住區(qū)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施與居民點(diǎn)建設(shè)，確保規(guī)劃的科學(xué)性與前瞻性。只有高起點(diǎn)規(guī)劃，建設(shè)才能出精品。規(guī)劃編制完成后，要嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施，不得隨意更改，保障規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

4 結(jié)束語

綜上所述，貴州銅仁地區(qū)的農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)仍然存在許多問題，政府和當(dāng)?shù)厝嗣癖仨殘F(tuán)結(jié)一致，采取有效的解決方法和發(fā)展策略尋求農(nóng)村集中居住地區(qū)更好的發(fā)展，對(duì)當(dāng)?shù)氐娜肆?、自然資源進(jìn)行合理規(guī)劃，才能使其發(fā)展為具有地域特色的農(nóng)村集中居戶區(qū)，并帶了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

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作者簡(jiǎn)介：田軍（1979-），男，土家族，本科，主要從事建筑專業(yè)。