工業(yè)化中期江蘇東臺(tái)縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的探討

孫浩浩，羅小龍

(南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 南京 210093)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展逐步走向失衡。自1985年起，城鄉(xiāng)關(guān)系開(kāi)始出現(xiàn)不協(xié)調(diào)因素［1-2］，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年拉大［3］，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開(kāi)始固化［4］。之后隨著市場(chǎng)化和分權(quán)的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益重心進(jìn)一步向城市傾斜，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大［5］。2002年我國(guó)加入WTO后，城鄉(xiāng)二元化在一定程度上出現(xiàn)了遏阻趨勢(shì)［4］，但受長(zhǎng)期以來(lái)的發(fā)展慣性影響，城鄉(xiāng)失衡的局面并未根本改變［6］。

我國(guó)縣域眾多，截至2008年全國(guó)2070個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體占我國(guó)國(guó)土面積的95%，人口的74%，地區(qū)生產(chǎn)總值的60%，財(cái)政收入的24%。在全國(guó)已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力中，縣域經(jīng)濟(jì)體吸納了65%。由此可見(jiàn)，縣域不僅承擔(dān)著帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要職責(zé)，更處在解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)［7］，統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)當(dāng)是解決我國(guó)城鄉(xiāng)失衡的重要環(huán)節(jié)。近年來(lái)，隨著“省直管縣”等一系列改革的實(shí)施，縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著增強(qiáng)，但受鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、城鎮(zhèn)帶動(dòng)作用不足、城鄉(xiāng)政策體制滯后等因素制約，縣域城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾依然突出，二元化趨勢(shì)持續(xù)加劇，亟待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

為緩解縣域城鄉(xiāng)失衡，我國(guó)相當(dāng)一部分地區(qū)已開(kāi)展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)工作，然而由于缺乏較為合理的參照，部分地區(qū)的實(shí)踐不可避免地陷入了“撒芝麻”、“圈地運(yùn)動(dòng)”等誤區(qū)［8］。本文的研究目的即在于探討工業(yè)化中期縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌存在的問(wèn)題，并提出政策建議。

1 相關(guān)研究綜述

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”一詞在國(guó)外并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的專門(mén)化稱謂，只有“integration” (一體化)研究與其較為相似。國(guó)外的“Integration”研究旨在緩解二戰(zhàn)以后長(zhǎng)期城鄉(xiāng)對(duì)立所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢與社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題，相關(guān)理論包括霍華德的“田園城市”、劉易斯的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論與麥基的亞洲城鄉(xiāng)關(guān)系理論等［9］。世界各國(guó)在城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐中形成了一些較為成熟的發(fā)展模式，包括英國(guó)的農(nóng)業(yè)區(qū)新城建設(shè)模式、德國(guó)的均衡發(fā)展模式、美國(guó)的農(nóng)業(yè)支持與保障模式、日本的農(nóng)協(xié)組織模式以及韓國(guó)的“新村建設(shè)”模式［10］。這些理論和模式對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展觀念、城鄉(xiāng)空間規(guī)劃布局及鄉(xiāng)村組織化建設(shè)等方面具有一定的啟示作用。

國(guó)內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式研究大體遵循了從區(qū)域城鄉(xiāng)一體化模式到具體行政單元統(tǒng)籌模式的基本脈絡(luò)。典型的區(qū)域一體化模式包括珠江三角洲的“以城帶鄉(xiāng)”、上海的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”、北京的“工農(nóng)協(xié)作、城鄉(xiāng)結(jié)合”、以蘇南模式和寶雞模式為代表的“城鄉(xiāng)互動(dòng)”［11］。也有學(xué)者將之分為城市主導(dǎo)、鄉(xiāng)村主導(dǎo)和城鄉(xiāng)整體3種模式［12］。隨著地方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的深入，區(qū)域內(nèi)部行政單元成為統(tǒng)籌的實(shí)施主體，由于區(qū)域城鄉(xiāng)一體化模式難以揭示區(qū)域內(nèi)部差異，近年來(lái)基于行政單元的研究漸熱，并形成了對(duì)省、市、縣等一系列統(tǒng)籌模式的探索，其中對(duì)市域范圍的研究較為豐富，并形成了成都模式、嘉興模式和贛州模式等諸多典型［13］。而對(duì)縣域一級(jí)的研究相對(duì)較少，既有成果主要集中于3方面:一是對(duì)區(qū)域統(tǒng)籌模式較為宏觀的歸納，包括我國(guó)東、中、西部的總體統(tǒng)籌模式［14-16］;二是對(duì)具有顯著特征地域的統(tǒng)籌模式解讀，如欠發(fā)達(dá)地區(qū)［17］、長(zhǎng)株潭地區(qū)［18］以及西北干旱河谷地區(qū)［19］等;三是對(duì)縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的探討，包括城鄉(xiāng)空間布局［20-21］、城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌［22］、鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)［23］等。

近年來(lái)，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展階段與統(tǒng)籌模式關(guān)系的探討成為新的趨勢(shì)，該類研究關(guān)注統(tǒng)籌模式的“非地域性”，認(rèn)為城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段才是決定統(tǒng)籌模式的主導(dǎo)因素，不同地域的城鄉(xiāng)發(fā)展階段有可能相同，因而其統(tǒng)籌模式也大體相同［24］。其基本研究方法是劃分城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段，并對(duì)各階段的階段性特征進(jìn)行梳理，從而提出具有可參照性的統(tǒng)籌模式，其核心與難點(diǎn)是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段的準(zhǔn)確劃分。不同學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展階段劃分的方式不盡相同，居占杰［25］以大事件為節(jié)點(diǎn)將我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變劃分為從新中國(guó)建立到改革開(kāi)放、從改革開(kāi)放到“十六大”及“十六大”以后3個(gè)階段;鄭國(guó)等［24］以聚類分析為依據(jù)，劃分出鄉(xiāng)與城市后期、城鄉(xiāng)分離前期、城鄉(xiāng)分離后期和城鄉(xiāng)融合4個(gè)階段;楊榕等［26］結(jié)合無(wú)錫市城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐，將其劃分為發(fā)展初期、發(fā)展中期、發(fā)展后期與全面發(fā)展4個(gè)階段，并對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展階段的劃分提出了10大依據(jù)，涉及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、社會(huì)保障及生態(tài)環(huán)境等諸多方面。結(jié)合其劃分依據(jù)，其中工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化水平、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民就業(yè)與保障、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等5個(gè)指標(biāo)具有較好的階段指示作用，可以作為城鄉(xiāng)發(fā)展階段判斷的依據(jù)。

綜上所述，作者認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式的研究正面臨從區(qū)域視角向階段視角的轉(zhuǎn)變，即從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式的區(qū)域共性梳理轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)發(fā)展的階段性共性總結(jié)。相比于區(qū)域視角，階段視角排除了區(qū)域差異的干擾，更加關(guān)注城鄉(xiāng)發(fā)展的一般規(guī)律，并且隨著研究尺度的聚焦，更加具有普適性和可操作性。目前這一新的研究視角仍僅被運(yùn)用于市域空間尺度，尚未見(jiàn)縣域空間尺度的探索。因此，本文以處于工業(yè)化中期階段的東臺(tái)為例，探討城鄉(xiāng)發(fā)展中期縣域統(tǒng)籌發(fā)展存在的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)策略。

2 研究區(qū)域概況

東臺(tái)市位于江蘇中部沿海，地處長(zhǎng)江三角洲北部、鹽城南部。南臨南通海安縣，西臨泰州興化市，北接鹽城大豐市。境內(nèi)地勢(shì)平坦，河網(wǎng)縱橫。東臺(tái)為縣級(jí)市，下轄包括城關(guān)東臺(tái)鎮(zhèn)在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個(gè)，行政村348個(gè)。2011年戶籍總?cè)丝?13.39萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率51.6%。

改革開(kāi)放以來(lái)，東臺(tái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，GDP從1978年的3.65億元增加至2011年的447.92億元，年均增長(zhǎng)16.69%，總量居蘇北第二。財(cái)政能力不斷增強(qiáng)，1978—2006年?yáng)|臺(tái)市財(cái)政收入年均增長(zhǎng)5.59%，其后在“省管縣”的帶動(dòng)下年均增速躍升至42.38%，至2011年財(cái)政收入達(dá)到87.8億元 (圖1)。

圖1 東臺(tái)市1978-2011年GDP與財(cái)政收入增長(zhǎng)情況

工業(yè)化穩(wěn)步推進(jìn)，2011年工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到181.49億元。從2000年起東臺(tái)一直穩(wěn)居全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)，2011年位列全國(guó)第66位，江蘇省第15位。

從城鄉(xiāng)發(fā)展階段來(lái)看，東臺(tái)正處于工業(yè)化發(fā)展中期。工業(yè)化水平方面，2011年?yáng)|臺(tái)第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為45.9%，其中，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比重高達(dá)69.5%，大體處于工業(yè)化中期階段;城鎮(zhèn)化水平方面，2011年?yáng)|臺(tái)城市化率達(dá)到51.6%，相比2009年增加6.5%，高于全國(guó)平均水平，增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛，但與蘇南等發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍有較大增長(zhǎng)空間;城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，東臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，工業(yè)園區(qū)遍布各鎮(zhèn)，已成為各鎮(zhèn)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?城鄉(xiāng)居民就業(yè)與保障方面，鄉(xiāng)村居民收入普遍較高，2011年鄉(xiāng)城居民收入比高達(dá)0.57，“城鄉(xiāng)低?！焙汀靶罗r(nóng)?！被緦?shí)現(xiàn)全覆蓋;城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，東臺(tái)各村目前已基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公路全覆蓋，但在供水、污水和垃圾處理等方面需求仍然強(qiáng)烈。東臺(tái)工業(yè)化中期的發(fā)展階段符合楊榕等［26］對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中期階段特征的概括。

3 主要問(wèn)題

就城鄉(xiāng)發(fā)展中期的縣域而言，其發(fā)展問(wèn)題主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間凌亂且不成體系;鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展開(kāi)始出現(xiàn)強(qiáng)弱分化，城鄉(xiāng)多極化雛形顯現(xiàn);鄉(xiāng)村人居環(huán)境得到重視，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均等化初見(jiàn)雛形，公共服務(wù)均等化有待提升。作為處于城鄉(xiāng)發(fā)展中期的縣級(jí)市，東臺(tái)同樣面臨著上述問(wèn)題，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)不足、城鎮(zhèn)發(fā)展失衡以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施缺失等。

3.1 產(chǎn)業(yè)布局分散，集聚優(yōu)勢(shì)不足

處于城鄉(xiāng)發(fā)展中期的城市，工業(yè)化步伐加速，但空間利用低效［26］。東臺(tái)產(chǎn)業(yè)布局分散主要表現(xiàn)為市域內(nèi)部城鄉(xiāng)工業(yè)用地與其他用地混雜，灰色區(qū)域眾多，這些灰色區(qū)域的形成主要來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的無(wú)序與過(guò)度建設(shè)，引發(fā)了“鎮(zhèn)鎮(zhèn)點(diǎn)火、村村冒煙”的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。目前，東臺(tái)每個(gè)鎮(zhèn)均有自己的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，數(shù)量眾多且規(guī)模不一，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，東臺(tái)市域內(nèi)大大小小的產(chǎn)業(yè)園區(qū)達(dá)20多個(gè)。在分散建園的同時(shí)，各鎮(zhèn)對(duì)各片產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)選擇、以及與其他園區(qū)的錯(cuò)位發(fā)展等重大問(wèn)題上缺乏統(tǒng)籌，園區(qū)產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)、選址與布局大多是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和政府的自發(fā)行為，導(dǎo)致園區(qū)之間缺乏產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)與互補(bǔ)。以三倉(cāng)鎮(zhèn)為例，遵循了東臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“圈地、修路、建房”的一般建園模式，現(xiàn)狀工業(yè)用地分散在鎮(zhèn)區(qū)周邊，對(duì)鎮(zhèn)區(qū)形成了包圍，而以紡織、造紙、管樁等為主產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)門(mén)類與周邊其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。因此，在工業(yè)化中期階段，如何優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高集聚程度是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的主要任務(wù)。

3.2 城區(qū)極化嚴(yán)重，城鎮(zhèn)發(fā)展失衡

在縣域?qū)用妫捎诔顷P(guān)鎮(zhèn)首位度很高，帶來(lái)區(qū)域發(fā)展的失衡。東臺(tái)主城極化表現(xiàn)為城關(guān)鎮(zhèn)極高的經(jīng)濟(jì)和人口首位度。2011年?yáng)|臺(tái)城關(guān)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)首位度為2.50，人口首位度高達(dá)2.91。從人口密度來(lái)看，城區(qū)高出鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多，東臺(tái)城區(qū)人口密度超過(guò)900人·km-2，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口密度不足400人·km-2。東臺(tái)城區(qū)的過(guò)度極化主要受政府的發(fā)展導(dǎo)向影響，做大做強(qiáng)主城區(qū)是東臺(tái)市政府長(zhǎng)期一貫的發(fā)展策略。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，東臺(tái)對(duì)城區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行大規(guī)模撤并，并對(duì)位于城區(qū)范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)和新區(qū)進(jìn)行了快速擴(kuò)建。實(shí)際上，城區(qū)的快速擴(kuò)張對(duì)縣域均衡發(fā)展并未產(chǎn)生太大的帶動(dòng)作用，由于東臺(tái)城區(qū)偏居市域西北角，受區(qū)位和交通制約，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響力有限，并由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平不均衡且鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。因此，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要在城關(guān)鎮(zhèn)以外的地方打造新的增長(zhǎng)極，以此帶動(dòng)?xùn)|臺(tái)地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展。

3.3 鄉(xiāng)村分布碎化，公共設(shè)施缺失

鄉(xiāng)村建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要任務(wù)之一。目前，鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在建設(shè)用地碎化與公共設(shè)施配套不足的問(wèn)題。東臺(tái)鄉(xiāng)村分布碎化主要受地理因素影響，里下河地區(qū)密布的河網(wǎng)與道路相互交織，劃分出眾多大小各異的離散空間，而分布在這些碎化空間里的村莊則成為了一個(gè)個(gè)獨(dú)立的社會(huì)單元。這些社會(huì)單元多自發(fā)形成，數(shù)量眾多且規(guī)模較小，平均密度小于0.18個(gè)·km-2。村莊建設(shè)用地的碎化大大增加了鄉(xiāng)村公共設(shè)施的配套難度，影響了鄉(xiāng)村生活質(zhì)量。近年來(lái)東臺(tái)為合理引導(dǎo)農(nóng)民集聚，對(duì)城鄉(xiāng)公共設(shè)施布點(diǎn)進(jìn)行了調(diào)整，然而各類公共設(shè)施過(guò)多集中于鎮(zhèn)區(qū)，村莊配套設(shè)施匱乏。突出表現(xiàn)為，在村莊人口沒(méi)有有效集聚的情況下，原各個(gè)自然村莊內(nèi)的教育、衛(wèi)生等公共設(shè)施資源開(kāi)始不斷萎縮，而新設(shè)施布置點(diǎn)又沒(méi)有新增太多居住人口。由此可見(jiàn)，合理配套公共設(shè)施有利于引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展，且關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成敗。

4 發(fā)展建議

針對(duì)東臺(tái)城鄉(xiāng)發(fā)展中面臨的產(chǎn)業(yè)布局分散、區(qū)域發(fā)展不均衡和鄉(xiāng)村碎化等問(wèn)題，借鑒我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策和制度創(chuàng)新，對(duì)東臺(tái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展提出以下政策建議。

4.1 異地建園

針對(duì)工業(yè)布局分散的問(wèn)題，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中“建立城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)體系，控制產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中”的要求，為限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)的進(jìn)一步擴(kuò)張，提出異地建園的相關(guān)政策，主要包括產(chǎn)業(yè)布局、財(cái)稅分成、用地供給、鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性調(diào)動(dòng)和績(jī)效考核等方面。產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為依據(jù)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向既定園區(qū)集聚;財(cái)稅分成要探索開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多元化合作方式，例如“區(qū)中園”、“園中園”和“區(qū)中企”;建設(shè)用地指標(biāo)供給向園區(qū)集中，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再新增建設(shè)用地;通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)安排農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展積極性;建立績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度考核不再單純使用GDP指標(biāo)，建立與片區(qū)定位和發(fā)展方向一致的考核體系。

4.2 強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

針對(duì)區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，按照“提升強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)限”的統(tǒng)籌要求，建議進(jìn)一步釋放鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力，改革原有條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式，有步驟、有選擇地對(duì)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)進(jìn)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，將一些重點(diǎn)中心鎮(zhèn)在規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)成為現(xiàn)代化小型城市，打造成為區(qū)域新增長(zhǎng)極。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)政策主要包括加大政策扶持、完善管理平臺(tái)、理順管理體制3方面。政策扶持主要可通過(guò)用地支持、財(cái)政扶持、項(xiàng)目支持和擴(kuò)大派駐部門(mén)權(quán)限等，擴(kuò)大強(qiáng)鎮(zhèn)管理權(quán)限;管理平臺(tái)完善可通過(guò)建立城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法大隊(duì)、鎮(zhèn)審批服務(wù)中心和鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備中心等實(shí)現(xiàn);管理體制可嘗試黨政一把手高配、市派駐強(qiáng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)建立分局以及合理設(shè)置鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等方式。通過(guò)重點(diǎn)城鎮(zhèn)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村地域的發(fā)展。

4.3 集中居住點(diǎn)建設(shè)

按照“鼓勵(lì)農(nóng)民向社區(qū)集中，完善社區(qū)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施配套”的統(tǒng)籌要求，建議借鑒江陰的“三置換”政策，主要包括以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障，以農(nóng)民宅基地及住房置換城鎮(zhèn)住房或三產(chǎn)用房，以農(nóng)民身份置換城鎮(zhèn)居民身份。具體政策包括:鼓勵(lì)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障和收入;鼓勵(lì)農(nóng)民以現(xiàn)有宅基地，多形式置換住房，可以到城鎮(zhèn)社區(qū)定居落戶，也可以到集鎮(zhèn)型社區(qū)、農(nóng)村集中居住區(qū)置換住房，促進(jìn)農(nóng)民居住集聚;使農(nóng)民基本生活保障轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)社會(huì)保障，享受城鎮(zhèn)居民基本生活保障待遇，并在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等方面享有與城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份置換成城鎮(zhèn)居民身份。

5 小結(jié)

縣域是我國(guó)行政單元的重要組成部分，處于城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的最前沿，對(duì)縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全面展開(kāi)。本文從對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段的理論探討入手，對(duì)處于工業(yè)化中期的東臺(tái)進(jìn)行案例研究，發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)不均分散、區(qū)域發(fā)展不均衡、鄉(xiāng)村碎化與基礎(chǔ)設(shè)施不足等典型問(wèn)題，并借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策和制度創(chuàng)新，提出了相關(guān)政策建議。應(yīng)當(dāng)指出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌涉及到復(fù)雜的政策和制度創(chuàng)新，各地對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策和制度進(jìn)行探索的差異很大。對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究，需要我們從不同的理論視角，對(duì)處于不同工業(yè)化階段的縣市進(jìn)行系統(tǒng)研究，全面深入地把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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