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    虛假?gòu)V告治理中的行政管理與民事救濟(jì)

    2014-05-29 05:19:44李蕾
    人民論壇 2014年11期
    關(guān)鍵詞:廣告法行政管理

    李蕾

    【摘要】文章著眼于《廣告法》規(guī)定的遏制虛假?gòu)V告的行政管理與民事救濟(jì)措施,梳理出行政管理措施的兩大模式,廣告審查與廣告監(jiān)督、管理,并探究行政管理措施在現(xiàn)實(shí)操作中存在的不足;總結(jié)民事救濟(jì)的各種方式,并討論民事救濟(jì)措施存在的不足。針對(duì)行政管理、民事救濟(jì)措施的不足,提出改進(jìn)建議。

    【關(guān)鍵詞】虛假?gòu)V告 行政管理 民事救濟(jì) 《廣告法》

    隨著廣告市場(chǎng)的不斷發(fā)展,虛假?gòu)V告泛濫問題已成為管理部門、司法部門以及學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。為了治理虛假?gòu)V告,我國(guó)立法部門、執(zhí)法部門、司法部門、行政部門全面合作,多種途徑并用,以期達(dá)到較好的治理效果。

    根據(jù)《廣告法》的相關(guān)規(guī)定可以梳理出,當(dāng)前我國(guó)治理虛假?gòu)V告的手段主要有三種:行政管理、民事救濟(jì)和刑事處罰。由于刑事處罰是在情節(jié)嚴(yán)重的情況下實(shí)施,適用范圍相對(duì)較窄。故本文著眼于討論行政管理與民事救濟(jì)這兩大措施。

    行政管理措施

    所謂廣告行政管理,是指國(guó)家通過一定的行政干預(yù)手段,或者按照一定的廣告管理的法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定,對(duì)廣告行業(yè)和廣告活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、檢查、控制和指導(dǎo),它是一種運(yùn)用有關(guān)行政法規(guī)、命令、指示、規(guī)定和政策對(duì)廣告進(jìn)行管理的方法和手段。①在我國(guó),各級(jí)工商行政管理部門在各類廣告法律、法規(guī)指導(dǎo)下從兩個(gè)層面對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行治理。

    廣告審查。廣告審查制度是指廣告審查機(jī)關(guān)在廣告交付設(shè)計(jì)、制作、代理和發(fā)布之前,對(duì)廣告主主體資格、廣告內(nèi)容及其表現(xiàn)形式和有關(guān)證明文件或者材料的審查,并出具與審查結(jié)果和審查意見相應(yīng)的證明文件的一種廣告管理制度。②

    廣告審查部門。根據(jù)《廣告法》第三十四條規(guī)定:“利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊以及其他媒介發(fā)布藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等商品的廣告和法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查的其他廣告,必須在發(fā)布前依照有關(guān)法律、行政法規(guī)由有關(guān)行政主管部門對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行審查;未經(jīng)審查,不得發(fā)布”。按規(guī)定,不同的行政部門對(duì)不同類型的廣告進(jìn)行審查。例如,根據(jù)《藥品廣告審查辦法》第四條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門是藥品廣告審查機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)藥品廣告的審查工作”。又如,《醫(yī)療廣告管理辦法》第四條規(guī)定:“衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門負(fù)責(zé)醫(yī)療廣告的審查”??梢姡趶V告審查中,諸如工商、藥監(jiān)、衛(wèi)生等多個(gè)行政機(jī)構(gòu)都肩負(fù)著廣告審查的責(zé)任。

    廣告審查內(nèi)容。在各行政部門對(duì)廣告進(jìn)行審查時(shí),主要涉及以下三個(gè)方面:一是審查廣告主的主體資格。針對(duì)廣告主主體資格的審查,主要是查看廣告主有無(wú)做某項(xiàng)內(nèi)容廣告的權(quán)利能力和行為能力。如果廣告內(nèi)容所涉及的事項(xiàng)超出廣告主的權(quán)利能力和行為能力范圍時(shí),廣告審查部門將作出不予出具證明或承辦的決定。二是審查廣告內(nèi)容及其表現(xiàn)形式。針對(duì)廣告內(nèi)容和表現(xiàn)形式的審查,主要是查看廣告內(nèi)容是否符合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定;同時(shí)查看廣告表現(xiàn)形式是否違反廣告管理法規(guī)和國(guó)家其他法律、法規(guī)的規(guī)定。凡廣告內(nèi)容或表現(xiàn)形式審查不合格,廣告審查部門將作出不予出具證明或承辦的決定。三是審查相關(guān)證明文件。針對(duì)相關(guān)證明文件的審查,主要是查驗(yàn)廣告主提交和交驗(yàn)的證明文件是否真實(shí)、合法、有效。如果證明文件不符合法律、法規(guī)規(guī)定,廣告審查部門將作出不予出具證明或承辦的決定。

    廣告監(jiān)督、管理。廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)承擔(dān)著打擊虛假?gòu)V告的重要責(zé)任。在我國(guó),對(duì)廣告的監(jiān)督、管理由各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),主要從三個(gè)方面入手對(duì)廣告進(jìn)行監(jiān)督管理。第一,制定修訂相關(guān)的法律、法規(guī)。自2005年以來,工商行政總局制定和修改完善了《廣告管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《醫(yī)療廣告管理辦法》等14個(gè)部門規(guī)章,制訂了《違法廣告公告制度》、《食品廣告監(jiān)管制度》等8項(xiàng)廣告監(jiān)管制度,并承擔(dān)完成了《廣告法》的修訂任務(wù)。第二,對(duì)廣告進(jìn)行監(jiān)測(cè)。工商部門應(yīng)全面準(zhǔn)確掌握廣告發(fā)布動(dòng)態(tài),對(duì)違法廣告做到早發(fā)現(xiàn)、早制止。工商部門為實(shí)現(xiàn)對(duì)廣告動(dòng)態(tài)的有效監(jiān)測(cè),采取了多種廣告監(jiān)測(cè)模式,大致可分為定期監(jiān)測(cè)和不定期監(jiān)測(cè),設(shè)備監(jiān)測(cè)和人工監(jiān)測(cè),日常監(jiān)測(cè)和專項(xiàng)監(jiān)測(cè)。第三,對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行查處。2012年11月1日,國(guó)家工商總局發(fā)布“關(guān)于進(jìn)一步做好整治虛假?gòu)V告工作的通知”。通知中要求:“對(duì)虛假?gòu)V告違法行為要做到有案必查、違法必究、查處到位。對(duì)虛假?gòu)V告予以行政處罰時(shí),要對(duì)廣告主及負(fù)有責(zé)任的廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者依法予以處理,避免遺漏違法責(zé)任主體。在行政處罰措施上,要綜合運(yùn)用行政罰款、公開更正消除影響、停止廣告業(yè)務(wù)等處理措施,做到處罰措施到位”。

    行政管理中存在的不足。第一,廣告審查的不足。對(duì)廣告進(jìn)行事前審查是從源頭上遏制虛假?gòu)V告的重要手段,而我國(guó)在廣告審查方面存在兩大問題。其一,在行政審查方面,我國(guó)采用的是小部分特殊商品廣告采用強(qiáng)制性前置審查的辦法,大部分商品或者服務(wù)廣告仍舊采用事后審查的辦法,這不利于在廣告出臺(tái)或發(fā)布前就封殺虛假?gòu)V告。③其二,廣告審查部門呈多樣化,導(dǎo)致審查與監(jiān)管脫節(jié)。例如,省級(jí)衛(wèi)生部門、農(nóng)牧漁業(yè)部門、藥監(jiān)部門等負(fù)責(zé)對(duì)口商品的廣告審查。一般說來,廣告審查機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)對(duì)廣告進(jìn)行事前審查,如果廣告未送審或送審后未經(jīng)審批就擅自發(fā)布,廣告審查機(jī)關(guān)對(duì)此不再繼續(xù)追究。此時(shí)監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移至工商行政部門。這種分工存在很大漏洞,一方面,廣告審查機(jī)關(guān)掌握著廣告是否經(jīng)過審批的相關(guān)信息,卻無(wú)權(quán)對(duì)未經(jīng)審查就發(fā)布的虛假?gòu)V告進(jìn)行處罰。另一方面,工商部門掌握著處罰權(quán),卻對(duì)廣告是否已通過審查,不甚了解。不合理的分工導(dǎo)致對(duì)虛假?gòu)V告的監(jiān)管不力。

    第二,廣告監(jiān)督、管理的不足。從工商部門對(duì)廣告的監(jiān)督、管理來看,主要存在四方面的問題。首先,我國(guó)工商行政部門針對(duì)廣告的監(jiān)督與管理存在著嚴(yán)重的滯后性,往往是在消費(fèi)者利益受到侵害后,對(duì)廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者進(jìn)行投訴或控告時(shí),工商行政部門才介入對(duì)虛假?gòu)V告的處理。這種事后監(jiān)督管理無(wú)法彌補(bǔ)消費(fèi)者已受到的侵害,也難以挽回虛假?gòu)V告造成的不良影響。其次,由于《廣告法》賦予工商部門的權(quán)力有限,導(dǎo)致在處理虛假?gòu)V告時(shí),工商部門無(wú)法采取強(qiáng)制手段,處罰效果不佳。根據(jù)《廣告法》、《廣告法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定,工商部門在處理虛假?gòu)V告時(shí)可采取以下措施,如停止發(fā)布廣告、公開更正影響、處以罰款、沒收廣告費(fèi)用等。在實(shí)際操作中,因工商部門未被賦予扣押物品、凍結(jié)賬戶的權(quán)力,可采取的處罰措施不夠及時(shí),很大程度上影響到處罰效果。再次,從監(jiān)管手段上來看,工商部門因受人員素質(zhì)、技術(shù)設(shè)備等制約,監(jiān)管手段相對(duì)落后,監(jiān)管效率相對(duì)較低。最后,工商部門職能眾多,需要管理的范圍廣,事務(wù)雜,對(duì)虛假?gòu)V告的監(jiān)管只是其職能范圍中的小部分,因此,可投入的管理經(jīng)費(fèi)、精力有限,無(wú)法及時(shí)、有效地治理虛假?gòu)V告。

    民事救濟(jì)

    《廣告法》中關(guān)于民事責(zé)任的規(guī)定。《廣告法》第三十八條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,發(fā)布虛假?gòu)V告,欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者,使購(gòu)買商品或者接受服務(wù)的消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的,由廣告主依法承擔(dān)民事責(zé)任;廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者明知或者應(yīng)知廣告虛假仍設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者不能提供廣告主的真實(shí)名稱、地址的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部民事責(zé)任。社會(huì)團(tuán)體或者其他組織,在虛假?gòu)V告中向消費(fèi)者推薦商品或者服務(wù),使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任”?!稄V告法》第四十七條規(guī)定:“廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者違反本法規(guī)定,有下列侵權(quán)行為之一的,依法承擔(dān)民事責(zé)任:在廣告中損害未成年人或者殘疾人的身心健康的;假冒他人專利的;貶低其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的商品或者服務(wù)的;廣告中未經(jīng)同意使用他人名義、形象的;其他侵犯他人合法民事權(quán)益的”。

    民事責(zé)任的承擔(dān)方式。承擔(dān)民事責(zé)任的方式眾多,通常由民事責(zé)任所擔(dān)負(fù)的職能和被損害的情況決定。根據(jù)我國(guó)《民法通則》、《廣告法》等法律、法規(guī)的規(guī)定以及虛假?gòu)V告自身的特性,針對(duì)虛假?gòu)V告的民事責(zé)任承擔(dān)方式有以下幾類:

    一是停止侵害。停止侵害就是法院根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng),責(zé)令侵權(quán)人停止正在進(jìn)行或即將實(shí)施的某種侵權(quán)行為,或消除某種危險(xiǎn),從而使權(quán)利人免受侵害、妨害或者危險(xiǎn)威脅的侵權(quán)責(zé)任方式。④虛假?gòu)V告行為是一種持續(xù)侵權(quán)行為,因而廣告一旦被認(rèn)定為虛假?gòu)V告,則應(yīng)該禁止繼續(xù)發(fā)布。⑤二是返還財(cái)產(chǎn)。返還財(cái)產(chǎn),是指財(cái)產(chǎn)被不法侵占而有返還可能性時(shí),財(cái)產(chǎn)的合法占有人可請(qǐng)求返還原財(cái)產(chǎn)。一般說來,發(fā)布虛假?gòu)V告主要以吸引消費(fèi)者消費(fèi)為目的,支付行為不可避免。因此,返還財(cái)產(chǎn)可作為民事救濟(jì)的方法之一。三是修理、重作、更換。修理、重作、更換是指虛假?gòu)V告中宣傳的產(chǎn)品不符合質(zhì)量要求時(shí),消費(fèi)者有權(quán)請(qǐng)求進(jìn)行修補(bǔ)缺陷,重新制作或予以更換。四是支付違約金。違約金是指按照當(dāng)事人的約定或者法律直接規(guī)定,違約行為發(fā)生后,由違約方向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)量的金錢。消費(fèi)者消費(fèi)大件商品時(shí),往往會(huì)合同中約定違約金事宜。五是賠償損失。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第七條規(guī)定:“消費(fèi)者因購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的,享有依法獲得賠償?shù)臋?quán)利”。六是消除影響、賠禮道歉。虛假?gòu)V告是針對(duì)社會(huì)大眾的欺詐行為,其負(fù)面影響很難消除。通過發(fā)布更正廣告,糾正虛假?gòu)V告留下的錯(cuò)誤印象,阻止虛假?gòu)V告繼續(xù)欺騙公眾。更正廣告中應(yīng)該包含公開道歉的內(nèi)容,以彌補(bǔ)受害人的尊嚴(yán)損害。⑥

    民事救濟(jì)存在的不足??偟恼f來,我國(guó)針對(duì)虛假?gòu)V告的民事救濟(jì)未達(dá)到理想效果,原因有以下幾點(diǎn):一是維權(quán)成本過高。由于民事法律法規(guī)和《證據(jù)規(guī)則》沒有對(duì)虛假?gòu)V告侵權(quán)的責(zé)任構(gòu)成和舉證規(guī)則作特殊規(guī)定,虛假?gòu)V告侵權(quán)被視為一般侵權(quán)行為,只能適用過錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則和“誰(shuí)主張,誰(shuí)舉證”的舉證規(guī)則。因此,在針對(duì)虛假?gòu)V告的維權(quán)中,處于弱勢(shì)的消費(fèi)者擔(dān)負(fù)著復(fù)雜的舉證責(zé)任,這種費(fèi)心、耗錢、勞力的舉證負(fù)擔(dān),導(dǎo)致許多消費(fèi)者放棄民事救濟(jì)。二是違法成本過低。虛假?gòu)V告侵權(quán)損害賠償責(zé)任適用傳統(tǒng)的同質(zhì)補(bǔ)償原則。同質(zhì)補(bǔ)償意味著,消費(fèi)者受到虛假?gòu)V告侵害時(shí),可得到的補(bǔ)償被嚴(yán)格限制在實(shí)際損失范圍內(nèi)。由于同質(zhì)補(bǔ)償處罰力度小,虛假?gòu)V告行為人的違法成本低,這樣的救濟(jì)手段難以達(dá)到預(yù)防與制裁的效果。三是訴訟主體資格有局限性。根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定:“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。正是由于我國(guó)現(xiàn)行制度對(duì)訴訟主體資格的嚴(yán)格限制,導(dǎo)致公益訴訟無(wú)法順利進(jìn)行,在一定程度上影響了民事救濟(jì)的有效性。

    提升行政管理與民事救濟(jì)的效果

    由于《廣告法》本身存在不足,導(dǎo)致行政管理、民事救濟(jì)這兩類治理虛假?gòu)V告的措施在實(shí)施過程中出現(xiàn)一些問題,為了加強(qiáng)廣告立法,改善廣告環(huán)境,現(xiàn)提出以下建議。

    設(shè)立專門的廣告審查、監(jiān)管部門。由于工商部門管理權(quán)限寬泛,難以再抽出人力全面承擔(dān)廣告審查、監(jiān)管任務(wù)。因此,筆者建議通過立法設(shè)立專門的廣告審查、監(jiān)管部門,此部門可單獨(dú)設(shè)置,也可隸屬工商部門,負(fù)責(zé)廣告的全面審查和監(jiān)督管理工作。

    第一,提高廣告審查、監(jiān)管部門的工作效率。對(duì)所有廣告施行審批制度,最大限度地從源頭上封殺虛假?gòu)V告。同時(shí)對(duì)正在刊播的廣告進(jìn)行抽查,實(shí)行虛假?gòu)V告舉報(bào)制度。

    第二,統(tǒng)籌廣告審查權(quán)、處罰權(quán)。將廣告審查權(quán)、處罰權(quán)一并劃歸廣告審查、監(jiān)管部門統(tǒng)一行使,有利于提升治理虛假?gòu)V告的有效性。

    第三,革新廣告審查、監(jiān)管的技術(shù)手段。例如:搭建智能監(jiān)測(cè)平臺(tái)對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告進(jìn)行監(jiān)管。由廣告審查、監(jiān)管部門牽頭,組織研發(fā)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)主體、行為和廣告的智能化搜索、篩選、識(shí)別、取證、跟蹤。第四,建立一支高素質(zhì)的廣告審查、監(jiān)管隊(duì)伍。廣告審查、監(jiān)管部門的工作人員必須持廣告審查員證上崗,且隊(duì)伍中應(yīng)配備法律專家、信息技術(shù)專家、語(yǔ)言學(xué)專家等。高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍能夠使創(chuàng)新監(jiān)管制度、改進(jìn)監(jiān)管方法、增強(qiáng)監(jiān)管效果成為可能。

    完善廣告立法。第一,賦予廣告審查、監(jiān)管部門更多的處罰權(quán)力。如在接到關(guān)于虛假?gòu)V告的舉報(bào)并查證屬實(shí)后,廣告審查、監(jiān)管部門卻無(wú)權(quán)采取強(qiáng)有力的處罰措施,在第一時(shí)間扣押商品、凍結(jié)賬戶,那么治理虛假?gòu)V告的效果將大打折扣,受害人的損失也難以挽回。因此,將諸如扣押商品、凍結(jié)賬戶等處罰方式納入廣告審查、監(jiān)管部門的處罰權(quán)范疇。

    第二,提高虛假?gòu)V告的違法成本。目前適用的同質(zhì)補(bǔ)償原則對(duì)于治理虛假?gòu)V告作用不夠明顯,建議在立法中明確將懲罰性賠償作為治理虛假?gòu)V告的有力措施。懲罰性賠償是加重賠償?shù)囊环N原則,目的在于增加廣告的違法成本,防止將來重犯,同時(shí)也達(dá)到懲戒他人的目的。

    第三,通過立法將虛假?gòu)V告侵權(quán)案件的舉證責(zé)任倒置。諸如醫(yī)療糾紛訴訟案、環(huán)境污染致?lián)p害的侵權(quán)訴訟案、飼養(yǎng)動(dòng)物致人損害的侵權(quán)訴訟案等都適用舉證責(zé)任倒置。如果虛假?gòu)V告侵權(quán)訴訟權(quán)也適用舉證責(zé)任倒置,將大大降低維權(quán)難度。

    第四,放寬虛假?gòu)V告侵權(quán)訴訟案中的訴訟主體資格。由于我國(guó)對(duì)民事訴訟主體資格的嚴(yán)格限制,導(dǎo)致與案件無(wú)直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織都無(wú)法參與到訴訟中,然而在虛假?gòu)V告侵權(quán)案中,往往直接利害關(guān)系人都是普通消費(fèi)者,他們很難自發(fā)地組織起來共同展開訴訟。通過立法,認(rèn)可公益訴訟這種形式,那么針對(duì)虛假?gòu)V告侵權(quán)案的公益訴訟將有助于遏制虛假?gòu)V告。

    推進(jìn)集團(tuán)訴訟。集團(tuán)訴訟制度起源于英國(guó),最初是為了解決英國(guó)工業(yè)革命經(jīng)濟(jì)交往過程中同一或同類違法事實(shí)引起的眾多當(dāng)事人受損的糾紛而創(chuàng)立的代理人訴訟制度,但該制度卻發(fā)展完善于美國(guó),是處理大量產(chǎn)生于同一事件的類似訴訟請(qǐng)求的一種獨(dú)特訴訟程序,由一個(gè)或數(shù)個(gè)人作為代表,為了集團(tuán)成員的共同利益,提起訴訟。法院對(duì)集團(tuán)訴訟所做出的判決,不僅對(duì)直接參加訴訟的集團(tuán)成員有約束力,而且對(duì)那些沒有參加訴訟的主體,甚至對(duì)沒有預(yù)料到損害發(fā)生的相關(guān)主體,同樣具有適用效力。在虛假?gòu)V告侵權(quán)案中,往往訴訟主體數(shù)量眾多,且他們的訴訟請(qǐng)求也基本一致,完全適合集團(tuán)訴訟。但在虛假?gòu)V告侵權(quán)案中,由一個(gè)或幾個(gè)普通消費(fèi)者來組織集團(tuán)訴訟顯然存在難度,此時(shí),消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)能力,積極推動(dòng)集團(tuán)訴訟。

    (作者單位:重慶第二師范學(xué)院)

    【注釋】

    ①②陳培愛:《廣告學(xué)概論》,北京:高等教育出版社,2004年,第231頁(yè),第232頁(yè)。

    ③馬曉丹:“虛假?gòu)V告法律問題研究”,《經(jīng)營(yíng)管理者》,2007年第7期。

    ④趙東:“停止侵害禁令及其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)”,《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》,2010年第5期。

    ⑤王飛,趙振云:“論虛假?gòu)V告的民事責(zé)任”,《佳木斯教育學(xué)院學(xué)報(bào)》,2012年第4期。

    ⑥戴謀富,戴謀元:“虛假?gòu)V告民事責(zé)任若干問題探討”,《長(zhǎng)沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)》,2009年第3期。

    責(zé)編/張曉

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