官員財產(chǎn)申報公示制度的完善

楊志卿

【摘要】黨的十八大后，官員財產(chǎn)申報公示制度成為人們討論的熱點政治問題。推行有效的官員財產(chǎn)申報公示制度，有利于推進反腐倡廉建設(shè)，提升黨和政府的政治合法性。當(dāng)前，官員財產(chǎn)申報公示制度的推行仍然面臨巨大障礙?；诖?，要完善政治合法性視野下的官員財產(chǎn)申報公示制度，就必須健全官員財產(chǎn)申報公示的配套措施等。

【關(guān)鍵詞】政治合法性 官員財產(chǎn) 申報公示 完善

政治合法性是政治學(xué)領(lǐng)域內(nèi)研究的重要課題，統(tǒng)治者為了更好地實現(xiàn)統(tǒng)治目的，必須不斷增強其政治合法性，因為政治合法性是執(zhí)政集團穩(wěn)固其統(tǒng)治和實現(xiàn)政治目的的重要條件。黨的十八大之后，我國反腐倡廉的力度不斷加大且取得了顯著成效。但是，反腐倡廉建設(shè)依然是一個長期、艱巨、系統(tǒng)的工程，形勢依然十分嚴峻，對黨和政府的政治合法性構(gòu)成重大威脅。

政治合法性理論與官員財產(chǎn)申報公示制度

政治合法性，也就是某個政權(quán)及其政權(quán)的代表為何能夠獲得其社會成員忠誠的問題。執(zhí)政黨和政府的政治合法性，是人民對黨和政府忠誠不二的基礎(chǔ)。人們對政治合法性的討論較早就有認識，古希臘思想家對“正義”、“至善”的追問，以及現(xiàn)代契約論、自然法思想、人民主權(quán)思想等均是對政治合法性的主動研討。我國古代大思想家孔子、孟子等人曾經(jīng)闡述過統(tǒng)治者統(tǒng)治地位合法性的問題。孟子主張，只有君主的統(tǒng)治得到廣大人民群眾的擁護，其統(tǒng)治才擁有合法性地位。齊宣王曾經(jīng)問孟子：“湯放桀，武王伐紂，有諸？”孟子回答說：“于傳，有之。”齊宣王繼續(xù)問道：“臣弒其君，可乎？”孟子回答說：“賊仁者謂之‘賊，賊義者謂之‘殘。殘賊之人謂之‘一夫。聞?wù)D一夫紂矣，未聞弒君也?！泵献诱J為在君主殘暴失去仁義的狀態(tài)下也就成為暴君，暴君實際上是自我放棄了君主的身份，所以，武王伐紂的“臣弒其君”就是一種正義的行為。孟子的上述觀點，包含了深刻的政治合法性思想，認為統(tǒng)治者一旦失去了仁愛而成為殘暴的統(tǒng)治者，其統(tǒng)治就失去了合法性基礎(chǔ)，人民就可以討而伐之、取而代之。

德國著名的社會學(xué)家馬克斯·韋伯于20世紀初期提出了“合法性”的概念。自此之后，合法性問題就成為政治學(xué)研究的重要問題。韋伯基于對社會歷史發(fā)展進程的研究，對合法性問題進行探討。其研究發(fā)現(xiàn)，那些由命令和服從構(gòu)成的社會系統(tǒng)，建立、培養(yǎng)人們對該系統(tǒng)存在的普遍信念，決定了該社會系統(tǒng)的合法性。合法性決定社會系統(tǒng)運行的效率，如果一個社會系統(tǒng)具有合法性，那么此社會系統(tǒng)中的人們就會遵照執(zhí)行這個系統(tǒng)上層命令。反之，缺乏合法性的社會系統(tǒng)當(dāng)中，所謂“上層”的命令并無法得到有效的遵照執(zhí)行，人們并不會尊重“上層”的指令。在研究中，韋伯將系統(tǒng)中作出指令者視為統(tǒng)治者，統(tǒng)治者合法性的程度決定了其下達的指令能夠在多大程度上得到尊重和執(zhí)行?，F(xiàn)代民主政治體系之下，政治活動的憲政基礎(chǔ)決定了統(tǒng)治者的政治合法性。統(tǒng)治者的政治合法性就是下層對上層統(tǒng)治的認可程度，統(tǒng)治者如果得到社會民眾認可與擁護，統(tǒng)治就會長治久安，社會就會和諧穩(wěn)定。反之，就可能產(chǎn)生動蕩，直至政權(quán)被推翻而被新的政權(quán)系統(tǒng)取代。

德國哲學(xué)家、社會學(xué)家哈貝馬斯在韋伯的基礎(chǔ)上對合法性理論進行了研討。按照哈貝馬斯的理論，只有人民群眾相信政治領(lǐng)導(dǎo)人具有良好道德品性，才能保證政治合法性。尤其是在實行代議制民主后，官員通過選舉方式產(chǎn)生，官員代表人民群眾的意志行使政治權(quán)力，其雖然作為“統(tǒng)治者”，但完全是為公共利益服務(wù)的。而一旦官員通過手中的權(quán)力謀取私利、貪污腐敗、權(quán)力尋租，那么就和現(xiàn)代民主政治的要求格格不入、背道而馳，政治合法性就會逐步喪失殆盡，統(tǒng)治者的指令無法得到社會公眾的遵照執(zhí)行。正是因為如此，要維持和增強政治合法性，就必須讓民眾有理由認為官員是清廉無私的，而官員財產(chǎn)申報公示制度就是讓民眾信任官員廉潔從政的最為有效的舉措之一。

官員財產(chǎn)申報公示制度，也就是國家通過法律路徑，官員按照法律規(guī)定的范圍、時間、程序等申報自己和家庭的財產(chǎn)，主動接受有關(guān)部門和人民群眾監(jiān)督的制度。官員財產(chǎn)申報公示制度起源于19世紀的瑞典，當(dāng)前全世界多數(shù)國家均予以推行。由于官員財產(chǎn)申報公示制度在保障官員廉潔性方面的特殊功用，被形象地稱之為“陽光法案”。不同國家對官員財產(chǎn)申報公示制度的表述可能不盡相同，但其大致內(nèi)容卻是較為相似的。一是在申報的主體上，均要求達到一定級別的官員按照法律規(guī)定申報財產(chǎn)，這是因為只有達到一定級別的官員才可能擁有政治上較大的權(quán)力。多數(shù)國家還規(guī)定核心部門的官員即便達不到一定級別，也必須申報財產(chǎn)，因為核心部門的官員即便級別較低，也具有權(quán)力尋租的較大空間。二是在申報的內(nèi)容上，要求申報官員個人財產(chǎn)、家庭財產(chǎn)。三是在申報的時間上，通常要求官員每年年終申報，以及要求官員就任前、離任后申報。四是在接受申報的機構(gòu)方面，通常規(guī)定了專門機關(guān)負責(zé)接受官員財產(chǎn)狀況并負責(zé)核實、監(jiān)督，多數(shù)國家還規(guī)定官員財產(chǎn)必須在一定范圍內(nèi)甚至要求在網(wǎng)絡(luò)上向人民群眾通報，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

官員財產(chǎn)申報公示是提升政治合法性的重要舉措

官員財產(chǎn)申報公示制度是政治領(lǐng)域內(nèi)的“革命”，屬于民主政治建設(shè)的重要組成部分，對反腐倡廉、建設(shè)廉潔政府具有重大意義，是提升政治合法性的重要舉措。

健全完善官員財產(chǎn)申報公示制度能夠有效提升政府公信力。政府公信和執(zhí)政合法性之間具有密切關(guān)聯(lián)，兩者呈現(xiàn)正比關(guān)系。政府行政的責(zé)任、義務(wù)明確，并且政府對行政相對人的承諾負責(zé)到底，就能夠得到社會公眾的信任，政府就具有較高公信。政府公信力的高低，實際上代表社會民眾對政府的評價，即政府能夠通過自身的行政行為促進經(jīng)濟社會的發(fā)展、提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，以及政府的行政行為是否陽光透明。政府及其政府部門的行政行為是否以民為本、是否依據(jù)法律規(guī)定行政、行政是否公開透明是對政府公信力進行判斷的尺度，行政的不公開、不透明必然導(dǎo)致腐敗行為，最終導(dǎo)致政治合法性的降低。健全完善官員財產(chǎn)申報公示制度，有利于國家專門監(jiān)督機構(gòu)和人民群眾對官員從政廉潔性進行監(jiān)督，有利于推進反腐倡廉，有利于提升政府公信力。

健全完善官員財產(chǎn)申報公示制度是官員“自證”清白的有效方式。只有維系整個政治生態(tài)系統(tǒng)的平衡，政治、社會才是穩(wěn)定和諧的，經(jīng)濟才是可持續(xù)發(fā)展的。政府權(quán)力、民眾權(quán)利之間的均衡是維系政治生態(tài)系統(tǒng)平衡的主要方面。政府與社會民眾之間的博弈是促進社會發(fā)展的重要力量，兩者之間只有總體上保持平衡，才能實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、社會的健康發(fā)展。在代議制民主政治背景下，政府的權(quán)力逐步削弱、民眾的權(quán)利逐步加強是必然的趨勢，政府在民眾的授權(quán)下代表公共利益而開展一切行政工作。官員是政治權(quán)力的主體，官員的個人利益和民眾的、集體的、國家的公共利益產(chǎn)生沖突之時，官員的私人利益必須讓步于公共利益。我國近些年來經(jīng)濟總量節(jié)節(jié)攀升，廣大人民群眾的生活水平確實比以往有了較大程度的提高，但是，腐敗案件頻發(fā)多發(fā)，導(dǎo)致社會民眾對官員的人品產(chǎn)生了懷疑，對政府公信產(chǎn)生了懷疑，降低了黨和政府的政治合法性。健全完善官員財產(chǎn)申報公示制度，是促進民眾信任官員、信任黨和政府的有效的手段，是官員“自證”清白的有效方式。

健全完善官員財產(chǎn)申報公示制度是官員保持清正廉潔的重要舉措。我黨自建黨以來始終以人民的利益為黨的根本利益，中國共產(chǎn)黨沒有自身特殊的利益。我國各級官員在成為干部的初期，大多數(shù)都具有十分強烈的為人民服務(wù)的意識，也確實能夠按照“為人民服務(wù)”的宗旨開展一切工作。隨著改革開放進程的順利推進和我國經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，各級官員所面臨的誘惑不斷增加，部分官員私欲膨脹，完全忘記了為人民服務(wù)的初衷，最終走上了違法犯罪道路，給黨和政府形象造成極大損害，對黨和政府的政治合法性帶來了巨大挑戰(zhàn)。官員財產(chǎn)申報公示制度的健全與完善，能夠“倒逼”官員在其行政過程中主動區(qū)分私人利益和公共利益，認識到混淆兩者之間的關(guān)系帶來的嚴重后果，包括道德和法律上的責(zé)任。這就能夠有效提升官員廉潔從政的意識，自覺約束自身的行政行為，有效遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

我國官員財產(chǎn)申報公示制度的現(xiàn)狀

我國對官員財產(chǎn)申報公示制度的積極探索。官員財產(chǎn)申報公示制度作為西方國家民主政治的新鮮產(chǎn)物，在我國亦對此進行了長期的探索。1987年，擔(dān)任全國人大秘書長的王漢斌第一次建議我國普遍建立官員財產(chǎn)申報制度。1988年，國家監(jiān)察部會同國務(wù)院法制局起草《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》。1994年，八屆全國人大將《公務(wù)員財產(chǎn)收入申報法》列入其立法規(guī)劃。1995年，“兩辦”下發(fā)規(guī)定，要求縣處級以上官員按照規(guī)定申報收入狀況，“兩辦”于1997年再次下發(fā)規(guī)定，要求各級官員對包括財產(chǎn)收入等在內(nèi)的重大事項必須向有關(guān)組織及時報告。2001年，中紀委、中組部下發(fā)“規(guī)定”，要求現(xiàn)任省部級官員及時報告家庭財產(chǎn)狀況。2006年，《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》作為黨內(nèi)重要法規(guī)予以頒布施行。2010年，“兩辦”下發(fā)“規(guī)定”，要求各級官員及時報告包括家庭財產(chǎn)在內(nèi)的個人有關(guān)事項，并對相關(guān)程序、內(nèi)容進行了較為詳細的規(guī)定。十八大上，官員財產(chǎn)申報成為黨代表們討論最為熱烈的重要問題，十八大報告提出“嚴格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度”。①十八大之后，我國切實加大了對腐敗的打擊力度，官員財產(chǎn)申報公示制度在全國范圍內(nèi)許多地區(qū)進行試點并且取得顯著成效。

我國官員財產(chǎn)申報公示制度存在的主要問題。當(dāng)前，我國官員財產(chǎn)申報的法律制度已經(jīng)“呼之欲出”，總結(jié)該制度建設(shè)中存在的主要問題，才能更好地健全完善官員財產(chǎn)申報公示制度。我國官員財產(chǎn)申報公示制度存在的主要問題集中在如下三個方面：一是以黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章為主，還未上升到法律的層次。②二是目前已經(jīng)制定出臺的制度未得到有效遵照執(zhí)行。我國已經(jīng)出臺了許多黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章要求官員報告其個人財產(chǎn)，但未得到有效的遵照執(zhí)行。三是缺乏官員財產(chǎn)公開公示等配套制度。按照目前現(xiàn)有制度，對官員財產(chǎn)的報告進行了規(guī)定，但“只報告不公開、不公示”，嚴重降低了該制度應(yīng)有的效率。

我國官員財產(chǎn)申報公示制度存在問題的原因。我國雖然出臺了許多黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章共同構(gòu)成了官員財產(chǎn)申報公示制度，但遠沒有實現(xiàn)該制度應(yīng)有的效果，主要原因為：一是我國特有政治因素的影響。我國民主政治建設(shè)還不充分、不完善，影響了官員財產(chǎn)申報公示制度順利上升為法律。同時，由于我國各級干部財產(chǎn)狀況差異巨大，一旦完全公布官員財產(chǎn)則可能引發(fā)社會不穩(wěn)定不和諧的因素。二是我國特有經(jīng)濟因素的影響。我國不同區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展極其不平衡，一旦全國范圍內(nèi)普遍實施官員財產(chǎn)申報公示制度，可能由于收入差距的過大而引發(fā)社會輿論的。目前我國公務(wù)員隊伍數(shù)量龐大，即便是副科級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部也是一個十分龐大的群體，組織實施官員財產(chǎn)申報公示制度必須付出較高的成本。此外，一旦迅速組織實施官員財產(chǎn)申報公示制度，可能導(dǎo)致更多貪官攜款外逃。

完善我國官員財產(chǎn)申報公示制度的對策

提升黨和政府的政治合法性，必須旗幟鮮明地繼續(xù)深入推進反腐倡廉建設(shè)，必須構(gòu)建官員財產(chǎn)申報公示制度的法律法規(guī)體系。針對目前推進官員財產(chǎn)申報法律化進程中存在的各種阻礙因素，政治合法性要求下官員財產(chǎn)申報公示制度的完善對策為：

制訂出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報公示法》。當(dāng)前，構(gòu)成我國官員財產(chǎn)申報公示制度的規(guī)范性文件以黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章為主，尚未上升到法律的層次，導(dǎo)致財產(chǎn)申報制度缺乏必要的剛性，制度的實施效果不盡人意。為此，必須實現(xiàn)官員財產(chǎn)申報公示制度的法律化，以此促進制度剛性，更好地發(fā)揮官員財產(chǎn)申報公示制度對反腐敗的促進作用，更好地發(fā)揮對提升黨和政府政治合法性的促進作用。《公務(wù)員財產(chǎn)收入申報法》曾于1994年納入全國人大立法規(guī)劃，但由于各種阻礙因素的影響，至今尚未出臺。將財產(chǎn)申報的范圍確定為全體公務(wù)員，不僅沒有必要，而且可能造成極大的成本浪費。所以，將財產(chǎn)申報的范圍限于各級黨政領(lǐng)導(dǎo)較為恰當(dāng)。建議制訂出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報公示法》，將全國鄉(xiāng)科級副職以上公務(wù)員全部納入財產(chǎn)申報的范圍。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)通過申報之后，由各級紀檢監(jiān)察機關(guān)負責(zé)核實并通過張貼公告、電視公示、網(wǎng)絡(luò)公示等方式公開公示，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

健全完善官員財產(chǎn)申報公示的配套措施。除了推進官員財產(chǎn)申報公示的法律化進程，明確權(quán)威的財產(chǎn)申報公示機關(guān)，明確財產(chǎn)申報的主體、申報的范圍之外，必須不斷健全完善官員財產(chǎn)申報公示的配套措施。國務(wù)院于2013年11月召開的常務(wù)會議決定，整合不動產(chǎn)登記職責(zé)、建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。③建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，中央已經(jīng)做出了明確的安排部署，當(dāng)務(wù)之急是協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門建立部際聯(lián)席會議制度，在國土資源部相關(guān)機構(gòu)加掛不動產(chǎn)登記局牌子，并建立不動產(chǎn)信息公開查詢系統(tǒng)，任何機構(gòu)和人員登錄不動產(chǎn)信息公開查詢系統(tǒng)便可查詢有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)的不動產(chǎn)登記情況，這實際上能夠成為官員財產(chǎn)公示制度的重要組成部分。此外，健全完善金融系統(tǒng)實名制，官員資產(chǎn)的持有、流動、轉(zhuǎn)換、交易等均通過金融機構(gòu)進行，能夠明晰官員收入來源，有利于對官員腐敗行為的監(jiān)督制約，且可防止公款私存產(chǎn)生的腐敗問題。建立責(zé)任追究制度，對官員財產(chǎn)申報公示中違反規(guī)定的行為人依法嚴肅追究其責(zé)任。建立國際反腐敗合作機制，在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報公示法》出臺后，防止我國各級腐敗官員將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移海外。

加大官員財產(chǎn)申報公示制度中的懲戒力度?？梢灶A(yù)見，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報公示法》的執(zhí)行過程中必然遇到巨大阻力。為此，我們必須以刮骨療毒的決心和勇氣，將《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報公示法》的制訂和施行作為推進我黨反腐敗工作的重要工程抓緊抓好，堅決清除官員財產(chǎn)申報公示制度中所遇到的一切障礙，以最為嚴格的懲戒措施保障制度得到有效執(zhí)行，確保官員財產(chǎn)申報公示制度的執(zhí)行有效提升黨和政府政治合法性，為全面建成小康社會和早日實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”奠定最為堅實的基礎(chǔ)。在官員財產(chǎn)申報公示制度的執(zhí)行中，對違反規(guī)定不申報公示的官員，組織人事部門、紀委必須對其警告敦促，對警告敦促后拒不依法履行申報公示義務(wù)的官員，紀檢監(jiān)察機關(guān)依法介入調(diào)查，對涉嫌貪腐犯罪的依法移交司法機關(guān)處理。

（作者單位：蘇州大學(xué)）

【注釋】

①張龍云：“專家建議官員財產(chǎn)申報頂層設(shè)計不宜搞雙軌制”，中國新聞網(wǎng)，2013年1月24日。

②廖洪輝：“中國官員財產(chǎn)申報公示：四分之一世紀的艱難探索”，人民網(wǎng)，2012年12月21日。

③李澤楷：“獨家解讀不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”，新華網(wǎng)，2014年1月30日。

責(zé)編/張蕾