促進(jìn)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的路徑探析

孫策　李藝博

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的影響和我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，公共危機(jī)越發(fā)頻繁和復(fù)雜。在政府失靈、市場(chǎng)失靈以及公民社會(huì)發(fā)展等多種理論的支持下，社會(huì)組織參與公共危機(jī)的多元治理成為必然趨勢(shì)。本文分析了社會(huì)組織在參與公共危機(jī)治理中的現(xiàn)實(shí)困境，并對(duì)促進(jìn)社會(huì)組織參與危機(jī)治理的路徑進(jìn)行了探析，以期實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理多元主體的功能耦合。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)治理；社會(huì)組織

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)和我國(guó)改革開放的不斷深入，公共突發(fā)事件愈多愈復(fù)雜，特別是我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾突發(fā)，由此引發(fā)的一系列公共危機(jī)事件也將愈演愈烈。而在公共危機(jī)的治理中，起主導(dǎo)作用的政府正愈發(fā)乏力，政府單方面很難將公共危機(jī)治理所需資源全面整合并合理應(yīng)用，面對(duì)繁多復(fù)雜的公共危機(jī)事件，政府自身的局限性使其很難快速、高效地應(yīng)對(duì)危機(jī)。政府的失靈使得公共危機(jī)多元化治理成為必然趨勢(shì)，而社會(huì)組織在公共危機(jī)的有效治理中，具有不可或缺的作用。

一、政府單一治理的局限性

首先，公共危機(jī)治理中政府的大包大攬是一把雙刃劍。政府單一治理不僅有利于資源整合和統(tǒng)一指揮，而且能夠極大增強(qiáng)政府威信；但由于在資源稟賦、組織體系、人員結(jié)構(gòu)等方面政府存在一定局限性，在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，很難做到迅速、全面、有效的處理，同時(shí)還會(huì)有損政府的形象。

其次，政府對(duì)于公共危機(jī)管理的過(guò)度控制，會(huì)大大減少非政府力量參與公共危機(jī)治理的機(jī)會(huì)，擠壓社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的空間，降低其參與的熱情，不僅使政府和社會(huì)組織之間產(chǎn)生隔閡，信息溝通機(jī)會(huì)和渠道減少，同時(shí)也必將影響政府的公共危機(jī)治理效果，降低政府威信。

最后，政府單一治理公共危機(jī)會(huì)增加行政成本和管理難度。這種統(tǒng)包統(tǒng)籌的治理格局，需要大量的資源投入，并且隨著經(jīng)濟(jì) 發(fā)展，公共危機(jī)事件會(huì)越來(lái)越紛繁復(fù)雜，最終將導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政支出也將持續(xù)增長(zhǎng)，龐大的管理系統(tǒng)對(duì)于需要快速反應(yīng)的危機(jī)治理也將產(chǎn)生不利影響。

二、社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的優(yōu)勢(shì)

第一，公共危機(jī)治理中社會(huì)組織具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織在成立之時(shí)一般具有明確的宗旨和目標(biāo)，并按照特定的標(biāo)準(zhǔn)吸納組織成員，是具有專業(yè)特色的組織隊(duì)伍，社會(huì)組織成員一直從事相關(guān)專業(yè)和科學(xué)研究中最前沿的工作，因此對(duì)社會(huì)中的某一領(lǐng)域有深入的專業(yè)解讀。

第二，公共危機(jī)治理中社會(huì)組織靈活性更強(qiáng)。政府在面對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)由于層級(jí)體系或某些政治、價(jià)值因素的制約，往往反應(yīng)遲緩或形式單一，延誤了公共危機(jī)的最佳處理時(shí)機(jī)。而社會(huì)組織作為一種社會(huì)自治主體，則可以通過(guò)自身組織結(jié)構(gòu)的靈活及獨(dú)立的決策和行動(dòng)能力快速的針對(duì)特定公共危機(jī)作出反應(yīng)，同時(shí)還可以廣泛的動(dòng)員社會(huì)資源提供援助，大大的緩解了政府的壓力。

第三，社會(huì)組織與大眾聯(lián)系更加緊密，具有紐帶性。一方面它可以作為政府與大眾溝通的樞紐，形成上情下達(dá)和下情上達(dá)的交流平臺(tái)，利于危機(jī)治理中的信息溝通；另一方面社會(huì)組織也可以利用其自治性、中介性、公益性、專業(yè)性等特點(diǎn)作為多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的有益補(bǔ)充，疏導(dǎo)和化解社會(huì)矛盾及沖突。

三、社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)問題

在公共危機(jī)治理中，社會(huì)組織所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)可以充分彌補(bǔ)政府的局限性，政府主導(dǎo)、社會(huì)力量充分參與的多元治理格局將成為公共危機(jī)治理的必然趨勢(shì)和強(qiáng)有力工具，但同時(shí)也應(yīng)看到當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理還存在諸多困難：

第一，社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的合法地位有待明確。黨的十八大報(bào)告指出，要鼓勵(lì)公民的有序政治參與。但公民有序參與和公民有組織的參與并不等同。公民有序參與是指公民按照一定的程度和渠道參與，還是公民通過(guò)組織化的形式參與？如果是公民通過(guò)組織化參與，是通過(guò)原有政府機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和民主黨派去參與，還是通過(guò)成立自己獨(dú)立的表達(dá)組織去參與？這些問題還比較模糊，給公民和社會(huì)組織的參與帶來(lái)了一定的困境；

第二，社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的法律體系尚待規(guī)范。我國(guó)目前已經(jīng)出臺(tái)了一些法律如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這部法律對(duì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)與管理作出了相關(guān)的規(guī)定，是我國(guó)非常態(tài)法律秩序的一部基本法，但并沒有對(duì)公民和各類社會(huì)組織參與危機(jī)治理的權(quán)利與義務(wù)作出明確的安排，沒有給與相應(yīng)的重視。

第三，社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的組織基礎(chǔ)薄弱。從目前來(lái)看，我國(guó)公民參與的社會(huì)組織無(wú)論在數(shù)量和質(zhì)量上都與國(guó)際水平相差很大。

四、促進(jìn)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的路徑選擇

以上分析能看出，社會(huì)組織充分參與到公共危機(jī)治理的關(guān)鍵在于是否有制度保障和程序約定，能否確保各類主體之間在參與危機(jī)治理中可能產(chǎn)生的相互沖突得以協(xié)調(diào)解決，保障各類主體在參與危機(jī)治理中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和差異整合，最終實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防和化解公共危機(jī)的目標(biāo)。為此，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手，促進(jìn)社會(huì)組織有效的參與公共危機(jī)治理。

（一）建立和完善危機(jī)治理的法律體系和政策機(jī)制

目前各國(guó)政府關(guān)于社會(huì)組織的看法及法規(guī)政策體系呈現(xiàn)出重視過(guò)程監(jiān)督、簡(jiǎn)化注冊(cè)登記手續(xù)的趨勢(shì)，同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)組織動(dòng)態(tài)過(guò)程的監(jiān)督、評(píng)估和控制，這將有利于社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理。就法律法規(guī)而言，目前看來(lái)，除了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，國(guó)家沒有統(tǒng)一的《危機(jī)管理法》對(duì)公共危機(jī)治理進(jìn)行整體規(guī)定和約束，通過(guò)《危機(jī)管理法》明晰各主體的權(quán)利義務(wù)、確立各自的治理邊限、規(guī)范程序和辦法，化解主體間的矛盾，使社會(huì)組織在參與公共危機(jī)治理的過(guò)程中獲得充分的法律保障。

（二）加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，樹立良好形象

由于缺乏法律和相關(guān)機(jī)制的保障及監(jiān)督的不到位，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展存在諸多問題，這嚴(yán)重制約了其有效的參與公共危機(jī)的治理。同時(shí)當(dāng)前社會(huì)組織在社會(huì)中的公信力不足，很難得到公眾廣泛的支持。為此，社會(huì)組織首先必須加強(qiáng)內(nèi)部的制度、機(jī)構(gòu)和文化建設(shè)，樹立陽(yáng)光形象，增加社會(huì)威信；其次，社會(huì)組織應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)公共部門之間的聯(lián)系，樹立大局觀，把自身置于公共危機(jī)治理的全局之中；其三，社會(huì)組織積極接受來(lái)自公眾的監(jiān)督，充分認(rèn)識(shí)自身問題，主動(dòng)接受批評(píng)和建議；其四是在保持獨(dú)立性的原則上，在危機(jī)治理中也必須服從政府相關(guān)部門的合理調(diào)度，以有效緩解公共危機(jī)。

（三）加強(qiáng)公眾參與危機(jī)治理的意識(shí)和能力培養(yǎng)

公共危機(jī)治理過(guò)程中想要在短時(shí)間內(nèi)將局面有效得控制住單靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，強(qiáng)化公眾及全社會(huì)危機(jī)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力、參與危機(jī)治理的意識(shí)，是有效治理公共危機(jī)的必要條件和重要途徑。在這方面，國(guó)內(nèi)大學(xué)等相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起研究、教育和培養(yǎng)工作。例如08年“5.12”汶川地震發(fā)生后，四川大學(xué)與香港理工大學(xué)于聯(lián)合成立了“四川地震災(zāi)后重建支援及研究中心”，為汶川地震災(zāi)區(qū)重建提供了大量卓有成效的技術(shù)援助、社會(huì)管理服務(wù)、傷員身心康復(fù)等工作。之后進(jìn)一步合作成立了“四川大學(xué)-香港理工大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院”，該學(xué)院作為中國(guó)首個(gè)災(zāi)后重建與管理學(xué)院，使得四川大學(xué)近年來(lái)在國(guó)內(nèi)公共危機(jī)管理方面的研究和工作處于領(lǐng)先地位。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）