河北省農(nóng)村財政扶貧資金管理研究

劉夢巖等

[提要] 本文通過對河北省農(nóng)村財政扶貧資金管理中存在的問題進行深入分析，旨在探索加強河北省農(nóng)村財政扶貧資金管理的具體對策。

關(guān)鍵詞：河北；農(nóng)村財政扶貧資金；管理

基金支持：2013年度河北省社會科學發(fā)展研究民生調(diào)研專項課題（課題編號：201301106）；2012年度河北農(nóng)業(yè)大學社科基金課題（課題編號：SK20120102）

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年2月28日

一、問題提出

改革開放以來，我國扶貧開發(fā)工作已取得舉世矚目的成就，走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路。以1，274元人民幣的農(nóng)村扶貧標準衡量的農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2000年底的9，422萬人減少到2010年底的2，600萬人；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。但是，貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題沒有根本改變，貧困人口生產(chǎn)生活仍然十分困難。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。河北省是一個具有較多貧困農(nóng)村地區(qū)的東部省份，進入新世紀以來，在國家扶貧開發(fā)的指引下，河北省財政扶貧工作取得了長足進步，農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高。但由于歷史、地理、工作等因素影響，河北省扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨。截至2010年底，根據(jù)河北省1，500元的扶貧標準，全省農(nóng)村還有貧困人口560萬人。按照國家2，300元的扶貧標準，全省農(nóng)村貧困人口將明顯增加。由于河北省區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在；尤其是財政扶貧資金的使用、管理及計劃安排等方面存在的問題，使得現(xiàn)有財政扶貧資金使用效率低下，未能充分發(fā)揮財政資金的應(yīng)有作用。因此，必須對影響河北省財政扶貧資金使用效率的原因進行深入分析，并構(gòu)建財政扶貧資金使用長效機制，充分發(fā)揮財政扶貧資金的反貧困作用。

二、河北省農(nóng)村財政扶貧資金管理中存在的問題

農(nóng)村財政扶貧資金是指國家為改善農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)而設(shè)立的財政專項資金。為解決農(nóng)村貧困問題，除中央每年撥付的大量財政專項扶貧資金外，河北省還安排大量專項扶貧資金，2014年河北省將安排財政專項扶貧資金達到5億元，另外要求各市和重點縣每年要著力落實“拿出地方公共財政預(yù)算收入的1%以上、環(huán)首都扶貧攻堅示范區(qū)各縣及阜平縣每年要拿出地方公共財政預(yù)算收入的2%以上專項用于扶貧開發(fā)”。大量資金投入確實在反貧困方面發(fā)揮了較大作用，但是農(nóng)村財政扶貧資金使用中存在的問題也比較突出。

（一）地方配套扶貧資金無法保障。由于分稅制改革造成的中央與地方財力不平衡，同時又由于現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的不科學、不徹底，使得地方財力、尤其市縣一級財政困難，因此無法保證上級政府要求的配套扶貧資金。1997年頒布的《國家扶貧資金管理辦法》規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況，各省區(qū)市向扶貧開發(fā)重點縣投入的扶貧資金應(yīng)當達到國際扶貧資金總量的30%～50%。2000年頒布的《財政扶貧資金管理辦法》規(guī)定，地方政府的配套應(yīng)不低于30%。2012年《財政專項扶貧資金管理辦法》規(guī)定，地方各級財政根據(jù)各地減貧工作需要和財力情況，每年預(yù)算安排一定規(guī)模的財政專項扶貧資金，并逐年加大投入規(guī)模。省級財政安排的財政專項扶貧資金規(guī)模應(yīng)達到中央補助各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政專項扶貧資金規(guī)模的一定比例，有關(guān)資金投入情況作為績效評價的重要因素。所以，在執(zhí)行過程中，地方政府在扶貧資金投入上過分依賴中央政府。市級財政一般會根據(jù)實際情況安排一部分扶貧資金，而縣級財政狀況幾乎無法安排配套的扶貧資金，使得農(nóng)村扶貧項目達不到預(yù)期效果，有的干脆實施假配套或者再申報其他專項資金，用專項資金配套扶貧專項資金，不但增加了項目申報成本，還不利于項目資金的監(jiān)督管理。

（二）資金管理過于分散，缺乏有機整合。財政和扶貧部門負責財政發(fā)展資金和新增財政扶貧資金的管理，發(fā)改委系統(tǒng)負責以工代販資金的管理，財政和民委系統(tǒng)共同負責少數(shù)民族發(fā)展資金的管理，交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門也都參與相關(guān)扶貧項目實施和資金管理。資金多頭管理帶來了一系列問題：各部門為了自身利益而爭奪資金和項目的分配權(quán)；部門之間的協(xié)調(diào)成本過高，難以將有限的扶貧資源整合投入到最迫切需要的貧困地區(qū)項目上來，大大降低了扶貧資源的使用效率。

（三）農(nóng)村扶貧資金投向不盡合理。具體表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村扶貧資金投入農(nóng)村文化建設(shè)、教育、衛(wèi)生等農(nóng)村基本生活保障及基礎(chǔ)設(shè)施等方面較少，從而制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高；第二，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）規(guī)定的扶貧范圍是連片特困地區(qū)及以外的重點縣和貧困村，具體扶貧對象是在扶貧標準以下具備勞動能力的農(nóng)村人口，但由于我國財政扶貧資金不能以現(xiàn)金形式直接到村到戶，而是以項目形式實現(xiàn)扶貧，但很多扶貧項目不能涵蓋大多數(shù)貧困群體，從而導(dǎo)致扶貧范圍內(nèi)的貧困群體不能得到扶持。

三、河北省加強農(nóng)村財政扶貧資金管理的對策

2013年習近平在阜平縣和基層干部座談時講到：“我非常不滿意，甚至憤怒的是扶貧款項被截留和挪作他用，和救災(zāi)款被挪用一樣，那是犯罪行為。必須堅決杜絕，堅決反對，堅決查處”。李克強在2013年10月8日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，專題部署加強財政扶貧資金管理監(jiān)督，明確指出：必須堅持改革創(chuàng)新，注重健全制度機制，筑牢扶貧資金管理使用的“高壓線”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》指出：改革財政專項扶貧資金管理機制。各級政府要逐步增加財政專項扶貧資金投入，加大資金管理改革力度，增強資金使用的針對性和實效性，項目資金要到村到戶，切實使資金直接用于扶貧對象。因此，必須加強農(nóng)村扶貧資金管理，充分發(fā)揮財政扶貧資金的反貧困作用。

（一）取消市、縣級政府農(nóng)村財政扶貧配套資金的限制。一般說來，農(nóng)村居民貧困與地方政府財政不良時是相輔相成的，越是貧困越是急需要農(nóng)村財政扶貧資金的支持，在當前分級分稅財政體制下，要求市、縣級政府必須達到農(nóng)村財政扶貧資金配套比例要求，結(jié)果只有兩個：一是實事求是，不弄虛作假，得不到應(yīng)得的財政扶持；二是虛報瞞報，獲得了扶貧資金。但不論如何，這兩種結(jié)果都不是我們愿意看到的。因此，在動態(tài)并合理確定農(nóng)村財政扶貧對象的前提下，取消市、縣級政府農(nóng)村財政扶貧資金的配套資金，加大中央、省級農(nóng)村財政扶貧資金的投入力度，才能使扶貧資金真正發(fā)揮其扶貧脫困的積極作用。

（二）有機整合農(nóng)村財政扶貧資金。推行縣級農(nóng)村財政扶貧資金整合制度。建立縣級農(nóng)村財政扶貧資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔任小組組長，成員包括發(fā)改委、扶貧、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)開發(fā)、審計、監(jiān)察等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村財政扶貧資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組負責審議本縣農(nóng)村扶貧開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，監(jiān)督本縣農(nóng)村財政扶貧資金的安排和使用。

（三）矯正農(nóng)村財政扶貧資金投向。第一，加大對農(nóng)村文化建設(shè)、教育、衛(wèi)生等農(nóng)村基本生活保障及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域農(nóng)村扶貧資金的投入，發(fā)展貧困地區(qū)的種養(yǎng)業(yè)，調(diào)整貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高創(chuàng)造條件；第二，強調(diào)將農(nóng)村扶貧范圍落實到村或戶，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的帶動作用，鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和種糧大戶申報扶貧開發(fā)項目，扶貧項目的立項條件必須包括對項目區(qū)大多數(shù)貧困群體的帶動作用，使得農(nóng)村財政扶貧資金在帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，帶動農(nóng)民脫貧。

主要參考文獻：

[1]聶永剛.貴州農(nóng)村財政扶貧資金使用與管理存在的問題及對策[J].貴州財經(jīng)學院學報，2013.1.

[2]王志華.財政扶貧資金管理存在的問題及對策[J].商，2012.15.

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