促進城鄉(xiāng)一體化與減貧的就業(yè)政策

張麗賓

摘 要：目前我國人均GDP已經(jīng)超過6 000美元，進入中等收入發(fā)展階段，面臨城鄉(xiāng)差距巨大等發(fā)展不平衡的問題，貧困人口數(shù)量仍然超過1億人。實現(xiàn)可持續(xù)的包容性發(fā)展，必須實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，推動農(nóng)民減貧。為此，需要建立城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的體制機制，制定促進農(nóng)村勞動力就業(yè)的政策措施，不斷開發(fā)適合農(nóng)村勞動力的就業(yè)崗位，為農(nóng)村勞動力提供公共就業(yè)服務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人才的最優(yōu)化配置，不斷提高農(nóng)村勞動力的生產(chǎn)生活能力，加強農(nóng)村勞動力就業(yè)權(quán)益保護，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；減貧；就業(yè)政策

中圖分類號：C913.2； F241.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-0461（2014）04-0044-10

一、引言：解決農(nóng)村勞動力就業(yè)是推進城鄉(xiāng)一體化與減少貧困的重大戰(zhàn)略問題

總體上，我國已經(jīng)解決了農(nóng)民的生存和溫飽問題，但低收入、低消費的發(fā)展貧困問題依然很嚴(yán)重。根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，農(nóng)民年均純收入2 300元為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)（相當(dāng)于人均1天1美元，仍低于世界銀行2008年制定的國際貧困新標(biāo)準(zhǔn)人均1天1.25美元）。據(jù)此計算，目前全國貧困人口數(shù)量為1.28億人，占農(nóng)村人口的12.7%。

2011年，我國人均GDP達到35 181元，約5 700美元，已經(jīng)總體進入中等收入發(fā)展階段，經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)從過去片面追求經(jīng)濟增長速度的結(jié)構(gòu)失衡階段，向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化成為中國未來一段時間最主要的戰(zhàn)略，是中國經(jīng)濟改革和發(fā)展的戰(zhàn)略核心，也是促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與減貧的根本戰(zhàn)略。

當(dāng)前，農(nóng)村總體生產(chǎn)要素缺乏，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距大，城鄉(xiāng)居民收入差距日趨擴大，城市化水平偏低、城市吸納能力不強、帶動力不足。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中推動農(nóng)民減貧，就是要在中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中，為貧困人口創(chuàng)造基本的生活和生產(chǎn)條件，培養(yǎng)和增強他們擺脫貧困、獨立發(fā)展的能力，核心是通過開發(fā)式扶貧，使有勞動能力的農(nóng)村貧困人口通過實現(xiàn)就業(yè)、不斷提高就業(yè)質(zhì)量，平等分享社會發(fā)展成果。從這個意義上講，著力解決農(nóng)村勞動力就業(yè)問題，特別是著力解決貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力就業(yè)問題，是推進城鄉(xiāng)一體化以及全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略舉措。

實現(xiàn)這一目標(biāo)，一是要不斷開發(fā)適合農(nóng)村勞動力的就業(yè)崗位，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；二是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進城的農(nóng)民工均等化地享受基本公共服務(wù)，促進農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；三是不斷提高農(nóng)村勞動力的生產(chǎn)生活能力。為此，需要建立城鄉(xiāng)一體化的體制機制，制定促進農(nóng)村勞動力就業(yè)的政策措施，加強農(nóng)村勞動力就業(yè)權(quán)益保護，為農(nóng)村勞動力提供公共就業(yè)服務(wù)，并實現(xiàn)城鄉(xiāng)人才的最優(yōu)化配置。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村居民的就業(yè)和收入狀況

（一）農(nóng)村的勞動力資源情況

根據(jù)第六次人口普查長表數(shù)據(jù)資料，2010年末，我國鄉(xiāng)村勞動力資源（16歲及以上人口）51 210萬人，占全部勞動力資源的49%；鄉(xiāng)村就業(yè)人口39 362萬人，占全部就業(yè)人口的55%；鄉(xiāng)村失業(yè)人員483萬人，占全部失業(yè)人員的23%；鄉(xiāng)村非經(jīng)濟活動人口11 364萬人，占全部非經(jīng)濟活動人口的38%。鄉(xiāng)村的勞動參與率為78%，高于城市62%的勞參率；鄉(xiāng)村勞動力的就業(yè)率為77%，高于城市59%的就業(yè)率；鄉(xiāng)村的失業(yè)率為1.2%，低于城市6%的失業(yè)率；鄉(xiāng)村的非經(jīng)濟活動人口比例為22%，低于城市38%的非經(jīng)濟活動人口比例。鄉(xiāng)村的勞動參與率高出城市16個百分點、鄉(xiāng)村就業(yè)率高出城市18個百分點，說明鄉(xiāng)村居民需要比城市居民更大的投入來獲得生活資料（見表1）。

在39 362萬鄉(xiāng)村就業(yè)人員中，有75%的人即29 435萬人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還有10%的人從事制造業(yè)生產(chǎn)、5%的人從事建筑業(yè)、3%的人從事批零業(yè)。

從年齡結(jié)構(gòu)看，鄉(xiāng)村就業(yè)人員中，35歲及以上的占到2/3，50歲及以上的占到約30%。城市就業(yè)人員中，35歲以下的占到46%，50歲以下的占到近90%。鄉(xiāng)村青年勞動力外流和老年勞動力退而不休，進一步拉大了城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距（見表2）。

根據(jù)第六次人口普查長表數(shù)據(jù)，2010年末，鄉(xiāng)村11 364萬非經(jīng)濟活動人口中，有1/3在料理家務(wù)，有1/3喪失了工作能力，遠高于城市相應(yīng)的21%和5%的比例，表明鄉(xiāng)村家務(wù)勞動占用的勞動力比例高于城市。鄉(xiāng)村483萬失業(yè)人員中，畢業(yè)后未工作的占到近1/3，表明一部分鄉(xiāng)村青年人從學(xué)校向勞動力市場的首次轉(zhuǎn)換存在困難。失業(yè)是貧困的根源，促進失業(yè)人員就業(yè)是減貧的關(guān)鍵。進一步開發(fā)人力資源，促進非經(jīng)濟活動人口中有勞動能力的人員就業(yè)也是減貧的重要途徑（見表3、表4）。

從勞動力資源的受教育年限看，2010年末，鄉(xiāng)村勞動力資源的平均受教育年限為7.6年，城市勞動力資源的平均受教育年限為10.8年，城市高出農(nóng)村3.2年，城鄉(xiāng)差距巨大，促進鄉(xiāng)村勞動力提高就業(yè)質(zhì)量的難度非常大。

（二）農(nóng)村家庭收入情況

2011年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21 810元（約3 500美元），城鎮(zhèn)居民人均消費支出15 161元（約2 400美元）；農(nóng)村居民人均純收入6 977元（約1 000美元），農(nóng)村居民人均生活消費支出5 221元（約800美元），城鎮(zhèn)居民收入和消費支出達到農(nóng)村居民的3倍，農(nóng)村居民平均每天的生活消費支出僅2.19美元。

農(nóng)村居民家庭里一般有3種生存業(yè)態(tài)：大齡的在自家土地上務(wù)農(nóng)、從事養(yǎng)殖業(yè)和打零工，很多人都是兼業(yè)狀態(tài)；年輕的則外出或在本地打工從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在縣城從事自主經(jīng)營的多是農(nóng)民；還有在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營的。

從農(nóng)村居民純收入結(jié)構(gòu)看，家庭純收入中，42%來自于工資性收入，46%來自于家庭經(jīng)營純收入，其中，來自農(nóng)林牧漁業(yè)的家庭經(jīng)營收入僅占36%。也就是說，農(nóng)村居民2/3的收入來自于非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營。endprint

我國農(nóng)民人均占有資源少，制約了農(nóng)民收入的增長。我國人均耕地約為世界平均水平的1/3，人均水資源僅為世界人均水平的1/4。由于農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模太小，糧食和許多大宗農(nóng)產(chǎn)品，如棉花、油料等生產(chǎn)費用高，使得我國大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本過高，純收益率太低。要增加農(nóng)民的收入就要在推進工業(yè)化的過程中穩(wěn)步推進城市化，減少農(nóng)民數(shù)量，增加農(nóng)民人均占有資源量，這是增加農(nóng)民收入的根本出路。

從就業(yè)與收入關(guān)系看，到2010年末，我國就業(yè)人數(shù)達到71 548萬人，其中，農(nóng)村就業(yè)人數(shù)39 362萬人，占全部就業(yè)人數(shù)的55%。我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量還很多，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比還較高，目前我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重高達37%。因此，要促進減貧，要增加農(nóng)民收入，必須進一步轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力。

（三）農(nóng)村外出勞動力就業(yè)情況

根據(jù)第六次人口普查全部數(shù)據(jù)資料，我國農(nóng)業(yè)戶籍人口為93 471萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?2%，除去鄉(xiāng)村的62 512萬農(nóng)業(yè)戶籍人口外，城鎮(zhèn)中還有30 939萬人為農(nóng)村戶口。說明有大量農(nóng)村人口生活在城鎮(zhèn)中，其中主要是農(nóng)村勞動力人口。

同時，根據(jù)戶口登記地的情況，戶口登記地在外鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人口有26 094萬人，其中，戶口登記地在縣（市區(qū)）內(nèi)鄉(xiāng)外的有9 037萬人，登記為省內(nèi)縣外的有8 469萬人，合計17 506萬人，登記為省外的8 587.6萬人。戶口登記地在外鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人口中，務(wù)工經(jīng)商的11 773萬人，占45%。戶口登記情況說明，有大量農(nóng)村勞動力跨區(qū)域就業(yè)。

大量農(nóng)村戶口的勞動力在城鎮(zhèn)中生活，但他們并不能完全融入城市。只有讓他們?nèi)谌氤鞘?，才有利于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村減貧。

另外，根據(jù)“2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告”[1]，2012年全國農(nóng)民工總量達到26 261 萬人，農(nóng)民工呈現(xiàn)出以下特征：

一是中西部地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移不足，東部地區(qū)農(nóng)村戶籍勞動力中農(nóng)民工占54.9%，而中部地區(qū)農(nóng)村戶籍勞動力中農(nóng)民工占37.2%，西部地區(qū)農(nóng)村戶籍勞動力中農(nóng)民工占28.7%；在總體農(nóng)民工中，東部地區(qū)農(nóng)民工占了42.6%，中部地區(qū)農(nóng)民工占了31.4%，西部地區(qū)農(nóng)民工占了26.0%。

二是中西部地區(qū)吸納就業(yè)能力不足，2012年在東部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工16 980萬人，占農(nóng)民工總量的64.7%；在中部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工4 706萬人，占農(nóng)民工總量的17.9%；在西部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工4 479萬人，占農(nóng)民工總量的17.1%。東部地區(qū)83.7%的外出農(nóng)民工省內(nèi)流動，跨省流動的僅占16.3%；中、西部地區(qū)外出農(nóng)民工則是以跨省流動為主，分別占66.2%和56.6%。從外出農(nóng)民工就業(yè)的地點看，在直轄市務(wù)工的占10%，在省會城市務(wù)工的占20.1%，在地級市務(wù)工的占34.9%，在縣級市務(wù)工的占23.6%。

三是農(nóng)民工素質(zhì)仍然偏低。農(nóng)民工以男性為主，男性占66.4%，女性占33.6%；農(nóng)民工以青壯年為主， 16～20歲占4.9%， 21～30歲占31.9%，31～40歲占22.5%，41～50歲占25.6%，50歲以上的農(nóng)民工占15.1%。農(nóng)民工平均年齡也由34歲上升到37.3歲。農(nóng)民工以初中文化程度為主，初中文化程度占60.5%，外出農(nóng)民工的受教育水平高于本地農(nóng)民工，農(nóng)民工受教育水平又明顯高于非農(nóng)民工。在農(nóng)民工中，接受過農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的占10.7%，接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的占25.6%，既沒有參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)也沒有參加非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占69.2%。

四是農(nóng)民工職業(yè)層次低。農(nóng)民工中，從事制造業(yè)的比重最大，占35.7%，其次是建筑業(yè)占18.4%，服務(wù)業(yè)占12.2%，批發(fā)零售業(yè)占9.8%，交通運輸倉儲和郵政業(yè)占6.6%，住宿餐飲業(yè)占5.2%。

五是農(nóng)民工以受雇就業(yè)為主。在外出農(nóng)民工中，受雇人員占95.3%，自營人員占4.7%；在本地農(nóng)民工中，受雇人員占72.8%，自營人員占27.2%。自營人員主要從事批發(fā)零售業(yè)，占38.9%；其次是從事交通運輸業(yè)倉儲和郵政業(yè)占19.3%，從事制造業(yè)占11.9%，從事服務(wù)業(yè)占11.2%。

六是農(nóng)民工收入水平低。2012年末，外出農(nóng)民工人均月收入水平為2 290元，特別是服務(wù)業(yè)、住宿餐飲業(yè)和制造業(yè)農(nóng)民工的收入較低，月均收入分別為2 058元、2 100元和2 130元?？鄢畛杀荆獬鲛r(nóng)民工每人月均收入結(jié)余1 557元。相比而言，中西部地區(qū)的農(nóng)民工在東部地區(qū)務(wù)工生活開支較大、收入結(jié)余少。

七是農(nóng)民工權(quán)益保障不足。外出受雇農(nóng)民工，被雇主或單位拖欠工資的占0.5%，比2011年下降了0.3個百分點；外出受雇農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動合同的占43.9%，沒有明顯改善；雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，分別比2011年提高0.4、0.4、0.2、0.4和0.5個百分點。

外出就業(yè)農(nóng)村居民的打工收入是農(nóng)村家庭最重要的收入來源。幫助農(nóng)民工實現(xiàn)平等就業(yè)，是促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和農(nóng)村減貧的關(guān)鍵。

三、我國城鄉(xiāng)一體化中促進農(nóng)村勞動力就業(yè)的政策分析

就業(yè)是最大的民生，是政府宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。近年來，政府出臺了大量促進就業(yè)、特別是促進農(nóng)村勞動力就業(yè)與轉(zhuǎn)移的政策，針對性強、效果好。擇其要者是：

（一）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化工業(yè)化體制機制，促進農(nóng)村勞動力就業(yè)

我國正處于快速工業(yè)化、加速城鎮(zhèn)化的過程中，通過制度創(chuàng)新，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化、工業(yè)化模式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式，極大地提升了農(nóng)村勞動力就業(yè)質(zhì)量。其一，在城鎮(zhèn)化過程中，生產(chǎn)要素被重新組合，一般的發(fā)展模式可以概括為“兩集中一轉(zhuǎn)變”即工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。各地都建立了各種工業(yè)園區(qū)，招商選資，加快了新型工業(yè)化步伐，創(chuàng)造了轉(zhuǎn)移農(nóng)民的條件，園區(qū)被征地農(nóng)民普遍從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑥霓r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袆趧恿?，提高了就業(yè)質(zhì)量。其二，進行土地確權(quán)，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和土地整理，借助市場力量改善了農(nóng)村生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，拓寬了農(nóng)業(yè)勞動者向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的途徑，最終增加了農(nóng)民收入。其三，農(nóng)民大力發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，采取公司+農(nóng)戶的模式、農(nóng)業(yè)合作社的模式，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，帶動了廣大農(nóng)村家庭發(fā)家致富奔小康。endprint

（二）失地農(nóng)民就業(yè)政策

從20世紀(jì)90年代開始，我國進入快速城鎮(zhèn)化階段，大量土地被征用，產(chǎn)生4 000多萬失地農(nóng)民。為了解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障問題，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）要求“要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費”?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第42條規(guī)定，“征用土地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付”。根據(jù)國家規(guī)定，失地農(nóng)民的就業(yè)安置方式一般如下：一是征地單位安置就業(yè)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村留用，實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)工；二是政府給予勞動年齡段內(nèi)的人員一筆征地補償費和生活安置費，勞動者自謀職業(yè)；三是對于非勞動年齡的非經(jīng)濟活動人口，政府在征地時不安排工作，也不給予安置補償費。

（三）促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)是增加農(nóng)民收入的重要渠道，自20世紀(jì)80年代以來，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)經(jīng)歷了農(nóng)民自發(fā)外出、到有組織勞務(wù)輸出、再到發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟的發(fā)展歷程，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模不斷擴大，到2012年，已有2.6億的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)。轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力也從體能型向技能型轉(zhuǎn)變、由青年向青壯年延伸、由國內(nèi)向國外延伸，形成了培訓(xùn)、就業(yè)、維權(quán)“三位一體”的工作機制，各地都著力打造勞務(wù)輸出基地和勞務(wù)培訓(xùn)基地，打造勞務(wù)輸出品牌，勞務(wù)收入占農(nóng)民人均純收入的比重不斷提高。

辦理了《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)證》的農(nóng)村勞動力，享受就業(yè)服務(wù)和各項轉(zhuǎn)移就業(yè)優(yōu)惠政策，包括在各級公共職業(yè)介紹機構(gòu)享受免費政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)，對于參加職業(yè)技能培訓(xùn)的按規(guī)定享受職業(yè)技能培訓(xùn)補貼，對于就業(yè)困難的農(nóng)村勞動力可享受崗位補貼，有創(chuàng)業(yè)愿望的可享受小額擔(dān)保貸款政策。

農(nóng)村勞動力享受轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)幫助農(nóng)村勞動力掌握、提升從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)職業(yè)轉(zhuǎn)換能力的技能和創(chuàng)業(yè)的能力，讓農(nóng)民了解法律法規(guī)常識、文明禮儀、職業(yè)道德、職業(yè)指導(dǎo)、城市生活常識、就業(yè)形勢等內(nèi)容，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，自主確定就業(yè)方向。職業(yè)技能培訓(xùn)根據(jù)勞動力市場、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的需求，以初級、中級職業(yè)培訓(xùn)和適應(yīng)社區(qū)崗位需要的技能為主開展培訓(xùn)。農(nóng)村勞動力參加向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的技能培訓(xùn)，可以享受一次性職業(yè)培訓(xùn)補貼，用于職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的補貼。

（四）發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)促進就業(yè)的政策

家庭服務(wù)業(yè)是吸收農(nóng)民工的重要行業(yè)，為此，國務(wù)院建立了發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)促進就業(yè)部際聯(lián)席會議制度，并出臺了發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見，規(guī)定了具體政策，努力吸納更多勞動者尤其是農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。

一是鼓勵農(nóng)村富余勞動力、就業(yè)困難人員和髙校畢業(yè)生到家庭服務(wù)業(yè)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。對各類家庭服務(wù)機構(gòu)招用就業(yè)困難人員，簽訂勞動合同并繳納社會保險費的，按規(guī)定給予社會保險補貼。對在家庭服務(wù)業(yè)靈活就業(yè)的就業(yè)困難人員，按規(guī)定給予社會保險補貼。對自主創(chuàng)業(yè)從事家庭服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工、高校畢業(yè)生和就業(yè)困難人員，按規(guī)定提供開業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、小額擔(dān)保貸款、人事勞動檔案保管和跟蹤服務(wù)等“一條龍”服務(wù)。高校畢業(yè)生從事家庭服務(wù)業(yè)的，在報考公務(wù)員、應(yīng)聘事業(yè)單位工作崗位時可按有關(guān)規(guī)定視同基層工作經(jīng)歷。鼓勵開發(fā)家庭服務(wù)業(yè)公益性崗位，安排就業(yè)困難人員。鼓勵和扶持具備勞動能力的殘疾人從事家庭服務(wù)業(yè)。

二是加強就業(yè)服務(wù)。為家庭服務(wù)從業(yè)人員免費提供政策咨詢、就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)，為家庭服務(wù)機構(gòu)招聘人員和家庭雇用家政服務(wù)員提供推薦服務(wù)。在全國勞動力主要輸出地區(qū)，整合并提升現(xiàn)有勞務(wù)基地資源，培育和扶持具有本地特色的家庭服務(wù)勞務(wù)品牌，強化輸出地與輸入地的對接，促進有組織的勞務(wù)輸出。

三是積極發(fā)展中小型家庭服務(wù)企業(yè)。為企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營、融資等提供便捷服務(wù)；支持一批家庭服務(wù)企業(yè)做大做強；充分利用服務(wù)業(yè)發(fā)展專項資金和引導(dǎo)資金，將家庭服務(wù)業(yè)作為促進服務(wù)業(yè)發(fā)展的支持重點，進一步加大支持力度，落實扶持中小企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，對符合條件的小型微利企業(yè)給予稅收優(yōu)惠；推行家政服務(wù)機構(gòu)職業(yè)責(zé)任險、人身意外傷害保險等險種，防范和化解風(fēng)險；制訂土地使用總體規(guī)劃、城巿總體規(guī)劃要充分考慮家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展需要；家庭服務(wù)機構(gòu)實行不高于工業(yè)用電、用水、用氣、用熱價格。

（五）促進農(nóng)村勞動力創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的政策

創(chuàng)業(yè)是就業(yè)之源，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)拉動了農(nóng)村就業(yè)，增加了農(nóng)民收入。政府高度重視創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作，專門制定了促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作的指導(dǎo)意見，制定了相關(guān)的政策措施。

一是稅費、資金方面的政策。普遍建立了創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款和貼息扶持的優(yōu)惠政策，規(guī)定了享受對象、貼息條件、貸款額度和期限、貼息標(biāo)準(zhǔn)、申辦程序等，以解決創(chuàng)業(yè)初始階段自有資金不足的難題。有些地方對初次自主創(chuàng)業(yè)的就業(yè)困難人員，還可享受一次性創(chuàng)業(yè)補貼；對從事個體經(jīng)營且符合條件的，免收行政事業(yè)性收費；對有創(chuàng)業(yè)意愿參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的人員，按規(guī)定給予創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補貼。

二是創(chuàng)業(yè)服務(wù)方面的政策。建立了多部門的創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)和平臺，提供“一站式”創(chuàng)業(yè)服務(wù)，及時為勞動者提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)項目推薦、創(chuàng)業(yè)服務(wù)專家指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)政策咨詢、創(chuàng)業(yè)模擬實訓(xùn)、小額擔(dān)保貸款、后續(xù)跟蹤服務(wù)等一系列創(chuàng)業(yè)服務(wù)。大力推進創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)，充分利用自然資源、地理環(huán)境、優(yōu)勢項目，以農(nóng)村合作聯(lián)合社等形式，積極為創(chuàng)業(yè)者搭建平臺。降低創(chuàng)業(yè)門檻，簡化創(chuàng)業(yè)審批程序，推行聯(lián)合審批、“一站式”服務(wù)等綠色通道，提供個性化服務(wù)以促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

（六）就業(yè)援助向農(nóng)村擴展的政策

為了有針對性地幫助就業(yè)困難人員，我國建立了就業(yè)援助制度，并從重點幫扶城市下崗失業(yè)人員轉(zhuǎn)向幫扶城鄉(xiāng)各類就業(yè)困難人員。

一是針對就業(yè)困難人員開展專門的就業(yè)服務(wù)。對就業(yè)困難人員可提供“一對一”的專門指導(dǎo)；對推薦就業(yè)的就業(yè)困難人員實行跟蹤服務(wù)和指導(dǎo)，對不適應(yīng)工作崗位的進行再指導(dǎo)或重新推薦就業(yè)；有針對性地開發(fā)適合就業(yè)困難人員的公益性崗位；定期開展針對就業(yè)困難群體的專項服務(wù)活動，將日常援助與集中援助結(jié)合起來；開設(shè)專門窗口，為就業(yè)困難人員提供政策咨詢、求職登記、職業(yè)指導(dǎo)、崗位推薦、技能培訓(xùn)、事務(wù)代理等專項援助措施，使就業(yè)困難人員在生活保障、再就業(yè)和社會保險等方面得到及時有效的幫助，提高就業(yè)能力，暢通就業(yè)渠道。endprint

二是針對就業(yè)困難人員制定專門的就業(yè)援助政策。通過政府投資開發(fā)公益性崗位優(yōu)先安排就業(yè)困難人員就業(yè)。這是對就業(yè)困難人員采取的兜底安置措施，是幫扶就業(yè)困難人員再就業(yè)的主要渠道，也是就業(yè)援助制度的重要手段。

三是對零就業(yè)家庭的援助。一定數(shù)量的家庭其全部成員均處于失業(yè)或不穩(wěn)定就業(yè)狀態(tài)，失去了穩(wěn)定的收入來源，家庭生活陷入困境。促進這部分人實現(xiàn)就業(yè)意義重大。為此，建立了零就業(yè)家庭就業(yè)援助長效機制，并以法律的形式確定下來。為零就業(yè)家庭中至少一人提供適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)崗位，做到零就業(yè)家庭“產(chǎn)生一戶，援助一戶，消除一戶，穩(wěn)定一戶”。對靈活就業(yè)的零就業(yè)家庭人員，幫助其接續(xù)社會保險關(guān)系，落實崗位補貼和社會保險補貼，提高就業(yè)穩(wěn)定性。

四是對受災(zāi)地區(qū)的就業(yè)援助。地震等局部的重大自然災(zāi)害會對災(zāi)區(qū)的就業(yè)工作帶來巨大沖擊，導(dǎo)致失業(yè)人員、零就業(yè)家庭增加、農(nóng)業(yè)勞動者失去土地。為此制定了針對災(zāi)區(qū)的就業(yè)援助政策，幫助受災(zāi)群眾盡快實現(xiàn)就業(yè)，恢復(fù)生產(chǎn)和生活，保證受災(zāi)地區(qū)和全國就業(yè)局勢的基本穩(wěn)定。具體政策包括：將災(zāi)區(qū)出現(xiàn)的就業(yè)困難人員按規(guī)定及時納入就業(yè)援助的對象范圍，優(yōu)先保證受災(zāi)地區(qū)零就業(yè)家庭至少有一人就業(yè)。將本地就業(yè)困難人員正在參與抗震救災(zāi)相關(guān)工作的，按規(guī)定納入現(xiàn)有和新開發(fā)的公益性崗位認定范圍。對災(zāi)區(qū)勞動者在災(zāi)區(qū)或轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)參加職業(yè)培訓(xùn)的，按規(guī)定給予一次性職業(yè)培訓(xùn)補貼；對災(zāi)區(qū)勞動者轉(zhuǎn)移到支援地區(qū)就業(yè)的，給予一次性單程鐵路、公路或水運（路）交通費補貼；對支援地區(qū)各類企業(yè)（單位）招用災(zāi)區(qū)勞動者，與之簽訂勞動合同并繳納社會保險費的，按其為災(zāi)區(qū)勞動者實際繳納的基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費給予補貼。鼓勵受災(zāi)地區(qū)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、公路、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及對口支援項目建設(shè)，優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)厥転?zāi)勞動者。對受災(zāi)地區(qū)企業(yè)招用符合條件勞動者的，按規(guī)定給予定額減免稅優(yōu)惠、社會保險補貼、小額擔(dān)保貸款及貼息政策。對受災(zāi)地區(qū)從事個體經(jīng)營的有關(guān)人員實行3年內(nèi)免收管理類、登記類和證照類等有關(guān)行政事業(yè)性收費。對因災(zāi)中斷營業(yè)后重新開業(yè)的個體工商戶，按規(guī)定給予小額擔(dān)保貸款扶持。

（七）高校畢業(yè)生基層就業(yè)政策

“三支一扶”計劃。為了鼓勵大學(xué)生到西部去、到農(nóng)村去，緩解農(nóng)村基層公共服務(wù)體系專業(yè)技術(shù)人才極度匱乏的狀況，促進黨和國家大政方針在基層的貫徹落實，2006年以來，人力資源社會保障部、中組部、教育部、財政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國務(wù)院扶貧辦、共青團中央等部門共同組織實施了“三支一扶”計劃，每年選派一部分高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事2～3年的支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧服務(wù)。到2010年，已圓滿完成第一階段用5年時間選派10萬名高校畢業(yè)生“三支一扶”的目標(biāo)任務(wù)，“三支一扶”規(guī)模逐步擴大，中西部地區(qū)吸納“三支一扶”大學(xué)生比例逐步上升，農(nóng)村急需的醫(yī)療、農(nóng)業(yè)技術(shù)人才所占比重逐年提高。截至2010年，共有9萬余名“三支一扶”大學(xué)生服務(wù)期滿，整體就業(yè)率超過80%，其中大部分選擇扎根基層。

農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃。為加強農(nóng)村義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)，促進農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展，創(chuàng)新教師補充機制，提高教師隊伍整體素質(zhì)，逐步解決教師總量不足和結(jié)構(gòu)不合理等問題，國家自2006年起用5年時間在西部地區(qū)實施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃”，對西部地區(qū)“兩基”攻堅縣農(nóng)村中小學(xué)，在現(xiàn)有教師編制內(nèi)設(shè)立特別崗位，由國家公開招募高校畢業(yè)生擔(dān)任特別崗位教師，聘期3年。所需資金由中央和地方共同負擔(dān)，以中央為主。特設(shè)崗位教師聘用期滿后可按規(guī)定轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)毓k教師，重新?lián)駱I(yè)的享受國家有關(guān)就業(yè)優(yōu)惠政策。

選聘高校畢業(yè)生到村任職工作。為了加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，培養(yǎng)有知識、有文化的新農(nóng)村建設(shè)帶頭人，由中組部牽頭，會同相關(guān)部門共同組織開展了選聘高校畢業(yè)生到村任職的“村官”計劃，從2008年開始，每年在全國范圍內(nèi)選聘2萬名、5年連續(xù)選聘10萬名高校畢業(yè)生到村任職，擔(dān)任村黨組織書記助理、村委會主任助理、村團組織書記、副書記職務(wù)。選聘到村任職的高校畢業(yè)生，聘用期間必須在村里工作，在村工作期限一般為2～3年。工作期滿后，經(jīng)組織考核合格、本人自愿的，可繼續(xù)聘任。

大學(xué)生志愿服務(wù)西部計劃。該計劃由團中央、教育部、財政部、人事部共同組織實施。從2003年開始，每年招募一定數(shù)量的普通高等學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生，到西部貧困縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級從事為期1～2年的教育、衛(wèi)生、農(nóng)技、扶貧及區(qū)域化推進農(nóng)村共青團工作、全國農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠程教育試點工作、基層檢察院、基層人民法院、基層司法援助、西部農(nóng)村平安建設(shè)等方面的志愿服務(wù)工作。

為了鼓勵和引導(dǎo)畢業(yè)生到城鄉(xiāng)基層就業(yè)，政府出臺了優(yōu)惠政策。一是基層社會管理和公共服務(wù)崗位就業(yè)補貼，對參加項目的畢業(yè)生給予生活補貼，參加有關(guān)社會保險；二是學(xué)費和助學(xué)貸款代償；三是選聘招錄優(yōu)惠政策：服務(wù)期滿考核合格的“三支一扶”大學(xué)生，報考黨政機關(guān)公務(wù)員的，可以享受放寬報名條件、增加分數(shù)等優(yōu)惠政策，同等條件下優(yōu)先錄用?？h、鄉(xiāng)各類事業(yè)單位，有崗位空缺需補充人員時，拿出一定崗位面向“三支一扶”大學(xué)生進行公開招聘，原單位有崗位空缺需補充人員時，優(yōu)先考慮接收；符合相應(yīng)條件要求的特設(shè)崗位教師，可按規(guī)定推薦免試攻讀教育碩士。特設(shè)崗位教師3年聘期視同“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”要求的3年基層教學(xué)實踐；鼓勵特設(shè)崗位教師在3年聘期結(jié)束后，繼續(xù)扎根基層從事農(nóng)村教育事業(yè)。對自愿留在本地學(xué)校的，落實工作崗位，將其工資發(fā)放納入當(dāng)?shù)刎斦y(tǒng)發(fā)范圍，保證其享受當(dāng)?shù)亟處熗却觥覜Q定，從2011年起，再用5年時間選派10萬名大學(xué)生從事“三支一扶”。

（八）提升農(nóng)村勞動力就業(yè)能力的政策

政府高度重視提升勞動力就業(yè)能力，出臺了一系列重要指導(dǎo)意見和具體政策措施，概括起來有以下幾個方面：

《國務(wù)院關(guān)于加強職業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的意見》（國發(fā)〔2010〕36號）明確了職業(yè)培訓(xùn)工作的指導(dǎo)思想，即以服務(wù)就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、就業(yè)導(dǎo)向、技能為本、終身培訓(xùn)的原則。大力開展就業(yè)技能培訓(xùn)，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動者重點開展初級技能培訓(xùn)，使其掌握就業(yè)的一技之長；對城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學(xué)的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生等新成長勞動力，鼓勵其參加1～2個學(xué)期的勞動預(yù)備制培訓(xùn)，提升技能水平和就業(yè)能力。城鄉(xiāng)有就業(yè)要求和培訓(xùn)愿望的勞動者參加就業(yè)技能培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)合格并通過技能鑒定取得初級以上職業(yè)資格證書，按規(guī)定給予培訓(xùn)費補貼；企業(yè)新錄用的符合職業(yè)培訓(xùn)補貼條件的勞動者，由企業(yè)依托所屬培訓(xùn)機構(gòu)或政府認定培訓(xùn)機構(gòu)開展崗前培訓(xùn)的，按規(guī)定給予企業(yè)一定的培訓(xùn)費補貼。對通過初次職業(yè)技能鑒定并取得職業(yè)資格證書或?qū)ｍ椔殬I(yè)能力證書的，按規(guī)定給予一次性職業(yè)技能鑒定補貼。對城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學(xué)的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生參加勞動預(yù)備制培訓(xùn)，按規(guī)定給予培訓(xùn)費補貼的同時，對其中農(nóng)村學(xué)員和城市家庭經(jīng)濟困難學(xué)員給予一定生活費補貼。endprint

為應(yīng)對國際金融危機的影響，人力資源社會保障部、財政部、國家發(fā)展改革委于2009～2010年聯(lián)合實施特別職業(yè)培訓(xùn)計劃（人社部發(fā)〔2010〕13號），以企業(yè)吸納農(nóng)民工培訓(xùn)、勞動預(yù)備制培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)為工作重點，大力開展在崗農(nóng)民工和困難企業(yè)職工技能培訓(xùn)。對企業(yè)吸納的進城求職的農(nóng)村勞動者和困難企業(yè)的在崗職工，重點開展崗位培訓(xùn)和技能提升培訓(xùn)；企業(yè)吸納進城求職的農(nóng)村勞動者，并與其簽訂6個月以上期限勞動合同，在勞動合同簽訂之日起6個月內(nèi)由企業(yè)依托所屬培訓(xùn)機構(gòu)或定點培訓(xùn)機構(gòu)進行職業(yè)技能培訓(xùn)的，對企業(yè)給予一定的職業(yè)培訓(xùn)補貼；對未能繼續(xù)升學(xué)的農(nóng)村初高中畢業(yè)生（即“兩后生”），鼓勵其參加6～12個月（1～2個學(xué)期）的勞動預(yù)備制培訓(xùn)，提升技能水平和就業(yè)能力。對參加勞動預(yù)備制培訓(xùn)后取得初級以上職業(yè)資格證書的農(nóng)村“兩后生”，給予培訓(xùn)費補貼，逐步實施農(nóng)村新成長勞動力免費勞動預(yù)備制培訓(xùn)；對進城求職農(nóng)村勞動者，積極開展中短期（1～6個月）實用技能培訓(xùn)。重點對有創(chuàng)業(yè)愿望并具備一定創(chuàng)業(yè)條件的進城求職農(nóng)村勞動者及返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展不少于10天的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門2003-2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃的通知》（國辦發(fā)〔2003〕79號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2010〕11號），明確了農(nóng)民工培訓(xùn)目標(biāo)，即到2015年，力爭使有培訓(xùn)需求的農(nóng)民工都得到一次以上的技能培訓(xùn)，掌握一項適應(yīng)就業(yè)需要的實用技能；明確了分類培訓(xùn)重點，外出就業(yè)技能培訓(xùn)主要對擬轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村勞動者開展專項技能或初級技能培訓(xùn)；技能提升培訓(xùn)主要對與企業(yè)簽訂一定期限勞動合同的在崗農(nóng)民工進行提高技能水平的培訓(xùn)；勞動預(yù)備制培訓(xùn)主要對農(nóng)村未能繼續(xù)升學(xué)并準(zhǔn)備進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)或進城務(wù)工的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生、農(nóng)村籍退役士兵進行儲備性專業(yè)技能培訓(xùn)；創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)主要對有創(chuàng)業(yè)意愿并具備一定創(chuàng)業(yè)條件的農(nóng)村勞動者和返鄉(xiāng)農(nóng)民工進行提升創(chuàng)業(yè)能力的培訓(xùn)；農(nóng)村勞動者就地就近轉(zhuǎn)移培訓(xùn)主要面向縣域經(jīng)濟發(fā)展，重點圍繞縣域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工、中小企業(yè)以及農(nóng)村婦女手工編織業(yè)等傳統(tǒng)手工藝開展培訓(xùn)；落實好中等職業(yè)教育國家助學(xué)金和免學(xué)費政策，力爭使符合條件的農(nóng)村勞動力尤其是未能繼續(xù)升學(xué)的初、高中畢業(yè)生都能接受中等職業(yè)教育，逐步實施農(nóng)村新成長勞動力免費勞動預(yù)備制培訓(xùn)；國家統(tǒng)籌安排農(nóng)民工培訓(xùn)資金，對地方予以適當(dāng)補助；充分發(fā)揮企業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的作用，鼓勵企業(yè)與院校聯(lián)合舉辦產(chǎn)學(xué)結(jié)合的農(nóng)民工培訓(xùn)基地，鼓勵中小企業(yè)依托學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)在崗農(nóng)民工，鼓勵有條件的企業(yè)為職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機構(gòu)提供實習(xí)場所和設(shè)備，鼓勵有一定規(guī)模的企業(yè)舉辦農(nóng)民工業(yè)余學(xué)校。

（九）維護農(nóng)民工合法權(quán)益的政策

政府高度重視農(nóng)民工就業(yè)，于2006年成立了國務(wù)院農(nóng)民工工作辦公室，并且出臺了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等一系列文件，最終目標(biāo)是在新型城鎮(zhèn)化中實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。健全勞動用工管理制度是建立城鄉(xiāng)一體化勞動力市場、完善就業(yè)環(huán)境、促進農(nóng)村勞動力穩(wěn)定轉(zhuǎn)移就業(yè)的重要保障。從促進農(nóng)民工就業(yè)方面看，主要是不斷強化農(nóng)民工權(quán)益維護，促進農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量的提高。

一是完善企業(yè)勞動用工管理制度，將職工維權(quán)工作納入政府目標(biāo)考核體系。二是加強勞動合同簽訂，督促指導(dǎo)各類用人單位依法與農(nóng)民工簽訂勞動合同；將進城務(wù)工人員作為重點人群，將國有改制企業(yè)、民營企業(yè)及個體經(jīng)濟組織等作為重點單位，將建筑業(yè)、住宿和餐飲業(yè)作為重點行業(yè)，組織勞動監(jiān)察機構(gòu)、工會開展勞動合同監(jiān)督檢查；加強對企業(yè)的指導(dǎo)，幫助各用工單位加強勞動合同運行的日常管理，建立健全勞動合同管理臺帳。三是建立工資保證金制度，預(yù)防欠薪，從源頭上遏止拖欠民工工資行為的發(fā)生。依法查處工資拖欠案件，確保農(nóng)民工工資案件及時處理。四是加強勞動保障監(jiān)察機構(gòu)隊伍建設(shè)，全面推行勞動保障網(wǎng)格化管理的勞動保障監(jiān)察體制，將勞動保障工作延伸到每個社區(qū)（鄉(xiāng)村）的所有用人單位，創(chuàng)造了穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，吸納了更多的城鄉(xiāng)勞動力穩(wěn)定就業(yè)。五是有效維權(quán)，逐步推進調(diào)解仲裁機構(gòu)實體化建設(shè)，完善以企業(yè)調(diào)解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、仲裁調(diào)解相結(jié)合的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，加強勞動爭議案件處理和預(yù)防，依法、及時、公正處理勞動爭議案件，為外來人員提供法律援助。

（十）政策的成效與存在的問題

“三農(nóng)”問題是重中之重，就業(yè)問題是頭等民生大事。而促進農(nóng)村勞動力就業(yè)是促進農(nóng)村減貧的根本途徑，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是促進農(nóng)村勞動力就業(yè)的基本方略。概括地講，從20世紀(jì)80年代農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始的農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)進程，對農(nóng)村減貧起到了重要的推動作用。就業(yè)政策也隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)進程不斷調(diào)整，先是逐步放開對農(nóng)村勞動力流動就業(yè)的限制，再到為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供就業(yè)服務(wù)、不斷提升農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)能力素質(zhì)，目前已經(jīng)進入到推動實現(xiàn)就業(yè)政策城鄉(xiāng)一體化的新階段。這是中國就業(yè)政策劃時代的進步，對于促進“三農(nóng)”發(fā)展、加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、減少貧困和增加農(nóng)民收入，起到了不可低估的作用。但必須指出，雖然政府不斷出臺了很多促進就業(yè)的政策，制定了解決農(nóng)民工問題的指導(dǎo)意見，并且頒布實施了《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》等法律法規(guī)，促進農(nóng)村勞動力就業(yè)，但還遠遠沒有實現(xiàn)就業(yè)政策的城鄉(xiāng)一體化，主要表現(xiàn)在積極就業(yè)政策體系尚未實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

積極就業(yè)政策體系是我國就業(yè)促進政策的大集成，被國際勞工組織稱為世界上最先進的就業(yè)促進政策體系，并最終以《就業(yè)促進法》的形式固定下來。雖然《就業(yè)促進法》第20條規(guī)定，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)政策，建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動力有序轉(zhuǎn)移就業(yè)，改善農(nóng)村勞動者進城就業(yè)的環(huán)境和條件；第22條規(guī)定，各級人民政府統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和失業(yè)人員就業(yè)工作；第31條規(guī)定，農(nóng)村勞動者進城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動者平等的勞動權(quán)利，不得對農(nóng)村勞動者進城就業(yè)設(shè)置歧視性限制等。但迄今為止，積極就業(yè)政策只是逐步向農(nóng)村勞動力延伸，還遠未實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等。稅費減免、小額貸款、社保補貼、就業(yè)援助、就業(yè)服務(wù)、財政投入、社會保障等政策措施中，只有小額貸款、稅費減免、社保補貼、就業(yè)援助等部分政策，在部分時段、部分地方、針對部分需要扶持的農(nóng)村勞動力群體，得到局部實施；一些城市下崗失業(yè)人員普惠的就業(yè)扶持政策，如社保補貼等，不但農(nóng)村勞動力享受不到，就連農(nóng)民工也享受不到。此外，有些政策是本地農(nóng)民工能夠享受，外地農(nóng)民工不能享受。因此，實現(xiàn)就業(yè)政策的城鄉(xiāng)一體化任重道遠。endprint

四、近中期構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化就業(yè)政策體系的思路與建議

解決城鄉(xiāng)收入差距問題、促進農(nóng)村勞動力就業(yè)，當(dāng)務(wù)之急是按照公平的原則全面推進城鄉(xiāng)一體化，把保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)放在首位，取消城鄉(xiāng)分割的勞動力市場，逐步建立全國統(tǒng)一的勞動力市場體制和政策，使得農(nóng)民有與城鎮(zhèn)居民均等的就業(yè)機會和公平競爭的市場和法律環(huán)境。根據(jù)上述思路，現(xiàn)側(cè)重就近中期如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化就業(yè)政策體系和進一步促進農(nóng)村勞動力就業(yè)，提出如下政策思路建議：

（一）堅持在經(jīng)濟發(fā)展中開發(fā)就業(yè)的戰(zhàn)略思路

解決城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村就業(yè)問題，其根本途徑是通過經(jīng)濟發(fā)展開發(fā)就業(yè)，要多條腿走路，通過農(nóng)業(yè)內(nèi)部消化一批，在工業(yè)領(lǐng)域安置一批，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)吸納一批，通過各類企事業(yè)單位吸納一批，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)帶動一批，進而開辟新的就業(yè)領(lǐng)域。具體建議：一是重點扶持一批就業(yè)安置容量大、對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻的企業(yè)，促進其發(fā)展的長期性、穩(wěn)定性。二是以各項勞動保障政策法規(guī)為依據(jù)，通過正面引導(dǎo)和強制糾錯的途徑，進一步規(guī)范勞動密集型企業(yè)的用工行為，切實保障勞動者，特別是農(nóng)村（外來）勞動力的就業(yè)和社會保障權(quán)益，提高勞動密集型企業(yè)的就業(yè)質(zhì)量。三是為切實提升勞動力的技能水平和創(chuàng)新意識，要穩(wěn)步發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。一方面可以提升經(jīng)濟發(fā)展的層次；另一方面可以促進勞動力專業(yè)技術(shù)水平的提升，提高勞動的附加值水平。四是順應(yīng)社會發(fā)展的需要，創(chuàng)造一批適合地區(qū)實際的城市社區(qū)管理、高技術(shù)服務(wù)等新興行業(yè)的工作崗位來解決各類人員就業(yè)。五是在積極發(fā)展農(nóng)村的小集鎮(zhèn)、小村鎮(zhèn)建設(shè)中實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移，并將人員向城鎮(zhèn)和小集鎮(zhèn)、小村鎮(zhèn)集中，引導(dǎo)農(nóng)民向加工業(yè)、制造業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以及種植、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向轉(zhuǎn)移和發(fā)展。六是調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加大招商引資力度，大力推進“三資”開發(fā)農(nóng)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)民的就業(yè)率；七是著眼項目開發(fā)，有效提高就業(yè)吸納能力。

（二）建立與完善農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的政策制度體系

農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、破解“三農(nóng)”難題的治本之策，是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化就業(yè)政策的重要內(nèi)容。中國改革開放30多年的一個重要成就是從農(nóng)村向外轉(zhuǎn)移出了兩億多農(nóng)村剩余勞動力，從而推進了城鎮(zhèn)化發(fā)展，為工業(yè)化提供了大量低成本的勞動力支撐，同時促進了農(nóng)村勞動力就業(yè)，增加了農(nóng)民收入。但由于中國人口眾多，農(nóng)業(yè)資源有限的基本國情所限，今后中長期我國仍然有大量的農(nóng)村剩余勞動力需要向外轉(zhuǎn)移，有關(guān)研究表明，“十二五”期間我國每年仍需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動力約有860～900萬人左右，“十二五”以后農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的壓力有所緩解，但每年仍有數(shù)百萬之多。因此，未來我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的任務(wù)仍相當(dāng)復(fù)雜和艱巨，需進一步完善這方面的政策制度體系。本文建議：一是出臺鼓勵土地流轉(zhuǎn)的制度。我國過去及今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一制度的核心是農(nóng)業(yè)土地屬于集體所有，農(nóng)民擁有土地使用權(quán)。在農(nóng)民土地使用權(quán)不變的前提下，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)制度，即土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，也就是按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓。其好處是，一方面有利于農(nóng)業(yè)用地向種田能手集中，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；另一方面讓農(nóng)民進退有路，有利于更好地釋放農(nóng)村剩余勞動力。因此，國家應(yīng)在財政、稅收等方面鼓勵建立土地流轉(zhuǎn)市場平臺，依法規(guī)范有序地促進土地流轉(zhuǎn)，這是促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的一個有利因素。二是建立農(nóng)村剩余勞動力在城鎮(zhèn)的公平就業(yè)制度環(huán)境。要取消城鎮(zhèn)所有針對農(nóng)民工就業(yè)的歧視性規(guī)定，要提供農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民一致性的就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)服務(wù)等公共就業(yè)服務(wù)。三是立法明確增加專門針對農(nóng)村勞動力就業(yè)政策的資金投入。建議設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策資金專項投入，其資金來源就是政府來自農(nóng)民的土地出讓收益。政府每年土地出讓收入約為3萬億，土地出讓收益也大致為每年1萬多億，這在本質(zhì)上是來自于農(nóng)民的貢獻。通過公開、透明使用土地收益，通過有效補償農(nóng)民，實現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的成功轉(zhuǎn)移。土地增值對財政收入的貢獻很大。政府應(yīng)將財政收入的更大比例，用于促進就業(yè)，即應(yīng)擴大現(xiàn)行政策的適用范圍和對象。具體考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)專項資金主要用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)補貼、社會保險補貼、崗位補貼、職業(yè)技能鑒定補貼、小額貸款擔(dān)?；鸷唾N息、勞動力市場和勞動保障工作平臺建設(shè)等。通過加大政策扶持就業(yè)的力度，不斷縮小城鄉(xiāng)人員的社保補貼、崗位補貼、稅費減免等一系列政策扶持的享受差距，進而逐步使城鄉(xiāng)就業(yè)與社會保障融為一體，為農(nóng)民工就業(yè)奠定堅實的制度環(huán)境。

（三）加快建立和完善農(nóng)民工市民化進程的政策措施

農(nóng)民工市民化是我國下一步新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化需要解決的重大問題，是提升農(nóng)民工就業(yè)和生活質(zhì)量的核心所在。農(nóng)民工市民化其實質(zhì)是要推進農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)均等化。近年來國家在農(nóng)民工的子女入學(xué)、計劃生育、社會保障多方面相繼出臺了相關(guān)政策措施，農(nóng)民工在不同程度上已享受了一些基本公共服務(wù)。但總體而言，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)仍有很大差距。為此，需要進一步建立與完善加快農(nóng)民工市民化的政策措施，逐步推進基本公共服務(wù)均等化。一是將農(nóng)民工隨遷子女學(xué)前教育納入輸入地城鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，研究制定農(nóng)民工子女異地參加中考、高考的辦法。二是各級政府及其住房建設(shè)部門應(yīng)將農(nóng)民工住房問題與城鎮(zhèn)居民住房問題一并納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，通過多種形式解決住房問題。三是要確保農(nóng)民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。四是要求城鎮(zhèn)用人單位要按照國家政策法律規(guī)定，與雇傭的農(nóng)民工簽訂勞動合同，為農(nóng)民工繳納各種社會保險費。五是強化屬地管理責(zé)任，農(nóng)民工流入地應(yīng)按常住人口配置公共服務(wù)資源。同時考慮到農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化是一個外溢性強、帶有全國性公共產(chǎn)品性質(zhì)的問題，因此，中央政府也相應(yīng)承擔(dān)著一定的職責(zé)，建議中央財政也應(yīng)通過專項轉(zhuǎn)移支付渠道對農(nóng)民工流入地給予一定的資金支持。六是全面提升農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量。千方百計為農(nóng)民工創(chuàng)造充分的就業(yè)機會，努力營造公平的就業(yè)環(huán)境，培養(yǎng)和提高良好的就業(yè)能力，優(yōu)化并形成合理的就業(yè)結(jié)構(gòu)，積極構(gòu)建和諧的勞動關(guān)系，全面提升農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量，打好農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。通過政策制度和執(zhí)法檢查，解決當(dāng)前農(nóng)民工在職業(yè)病防護、工資拖欠、合同簽訂率低等權(quán)益受侵的問題。endprint

（四）建立與完善失地農(nóng)民就業(yè)保障政策

目前我國失地農(nóng)民數(shù)量已超過5 000萬人，今后隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，失地農(nóng)民無疑還會持續(xù)增加，到2020年，失地農(nóng)民數(shù)量將超過1億人。妥善安置失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障，是一個關(guān)系到社會公平正義與和諧穩(wěn)定的重大現(xiàn)實問題。筆者的總體想法是，通過政策調(diào)整和完善，要將被征地農(nóng)民就業(yè)列為城鄉(xiāng)一體化就業(yè)的突出任務(wù)。一是對被征地農(nóng)民在法定勞動年齡內(nèi)有勞動能力和就業(yè)要求但未能就業(yè)的，應(yīng)視同城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，發(fā)給《就業(yè)登記證》，享受城鎮(zhèn)失業(yè)人員的就業(yè)扶持政策。二是對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)就業(yè)困難的被征地農(nóng)民，應(yīng)視同城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，發(fā)給《再就業(yè)優(yōu)惠證》，享受城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)扶持政策。三是對實現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)的被征地農(nóng)民實行稅費減免、小額擔(dān)保貸款、社會保險補貼、公益崗位補貼、職業(yè)介紹補貼和職業(yè)培訓(xùn)補貼等優(yōu)惠政策。被征地農(nóng)民享受有關(guān)就業(yè)扶持政策和免費就業(yè)服務(wù)所需資金，應(yīng)由市、縣人民政府在當(dāng)?shù)氐耐恋赜袃斒找嬷?，按?guī)定一次性安排劃出，與促進就業(yè)專項資金統(tǒng)一使用。四是要加強被征地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)工作。要對勞動年齡內(nèi)的被征地農(nóng)民開展多渠道、多層次、多形式的有針對性的就業(yè)培訓(xùn)。要認真落實培訓(xùn)工作責(zé)任，努力提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭能力和創(chuàng)業(yè)能力。對符合享受培訓(xùn)補貼條件的被征地農(nóng)民，應(yīng)發(fā)放培訓(xùn)券（卡），被征地農(nóng)民憑券（卡）可到定點培訓(xùn)機構(gòu)參加培訓(xùn)，其培訓(xùn)券（卡）可抵沖相應(yīng)的培訓(xùn)費用。

（五）建立與完善農(nóng)村勞動力培訓(xùn)制度

必須著手探索和建立農(nóng)民培訓(xùn)制度，從農(nóng)民年齡特點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點、農(nóng)民技能提升需求、資金籌措渠道等方面加強制度建設(shè)，形成制度化的培訓(xùn)和投入機制，推動形成開發(fā)就業(yè)和素質(zhì)就業(yè)，切實解決農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)穩(wěn)定性不高的問題。一是要根據(jù)培訓(xùn)對象實際情況調(diào)整培訓(xùn)的形式、內(nèi)容。提高培訓(xùn)資金投入的針對性和有效性。如何創(chuàng)造適合農(nóng)民條件的就業(yè)機會仍是城鄉(xiāng)一體化中難度最大的問題。有資金、有政策，但最終還取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的素質(zhì)。在繼續(xù)積極實施農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程、農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計劃、陽光工程、雨露工程、扶貧培訓(xùn)工程等培訓(xùn)項目的同時，進一步加強培訓(xùn)資源的整合。將農(nóng)民工培訓(xùn)工作統(tǒng)一歸口管理，所有資金集中使用，提高有限資金的使用效率。二是加大對職業(yè)培訓(xùn)工作的投入，加快高級技能人才公共實訓(xùn)基地和技師學(xué)院建設(shè)。三是應(yīng)對創(chuàng)業(yè)扶持做出制度化安排。創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地、創(chuàng)業(yè)實習(xí)基地的建立，從創(chuàng)業(yè)項目推介到跟蹤服務(wù)、信貸支持，從下崗失業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)扶持到城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持體系的建立，一些地方正逐步形成自己的創(chuàng)業(yè)扶持體系。但目前上述所有行動都還處于政策擴展層面。鑒于創(chuàng)業(yè)帶動戰(zhàn)略在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中的極端重要性，可以將創(chuàng)業(yè)扶持制度化，建立政府主導(dǎo)的創(chuàng)業(yè)扶持中心，整合培訓(xùn)、實習(xí)、孵化、信貸、服務(wù)等功能，建立促進創(chuàng)業(yè)的長效機制。

[參考文獻]

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