什么是有效的城鎮(zhèn)化改革路徑

李鐵

中國的城鎮(zhèn)化，一句話來概括，就是解決農(nóng)民工進(jìn)城的問題。但具體來分析的話，從中央到地方，從社會(huì)到個(gè)體，對(duì)于城鎮(zhèn)化的期待，其側(cè)重點(diǎn)則有所不同。

不同的城鎮(zhèn)化期待

中央期待的城鎮(zhèn)化，剛剛發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》有明確的表述。其中有兩個(gè)方面值得我們注意，一是強(qiáng)調(diào)以人為本，即，在中國特色的戶籍管理體制下，怎么解決農(nóng)民工進(jìn)城落戶問題。

另一方面涉及城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化就是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。現(xiàn)在兩萬多個(gè)城鎮(zhèn)、658個(gè)城市，城市規(guī)模前所未有的大，每年還有兩千多萬人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。這些城市走一條什么樣的發(fā)展路徑，對(duì)于未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程很重要。如果走粗放式的，會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化成本大幅度增加，也會(huì)導(dǎo)致城市吸納人口能力下降，甚至排斥人口進(jìn)入。

對(duì)農(nóng)民而言，最關(guān)注的是在什么情況下選擇什么樣的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，能否改變他們的生活？?jī)H僅是個(gè)就業(yè)狀態(tài)，還是未來改變居住狀態(tài)？在未來改變居住狀態(tài)時(shí)能不能和城里人享受到同樣的醫(yī)療、教育等各種公共服務(wù)，或者說，可以像城里人一樣體面生活，或者說在城里工作獲得一定收入以后，回到家鄉(xiāng)一樣可以體面做農(nóng)村人？

簡(jiǎn)單地說，就是沒有任何制度性障礙，自己可以選擇進(jìn)城還是回家。進(jìn)城不是簡(jiǎn)單進(jìn)去，進(jìn)城要和城里人一樣生活，回家也是自愿的選擇。

市長們關(guān)心的城鎮(zhèn)化，我覺得到目前為止有幾個(gè)方面。

第一，前三十年市長的精力更多的是把城市建設(shè)當(dāng)做城市化，更多關(guān)心上多少項(xiàng)目，招多少商，引多少資，怎么樣改變城市形象。

第二，市長有利益驅(qū)動(dòng)。市長有足夠的動(dòng)機(jī)希望解決財(cái)政窘迫問題，或者財(cái)政增長問題，以此解決政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，再有就是在任期內(nèi)能不能有政績(jī)工程來滿足上升的階梯。市長也要滿足社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的需要，至少不能讓老百姓罵，所以要解決基礎(chǔ)設(shè)施、形象改善等，都需要用錢。

第三，市長可以去改變城市，可以去獲得一定的資金，但是他也面臨很大難題，對(duì)降低城市發(fā)展成本和城鎮(zhèn)化改革興趣不大。

首先，對(duì)戶籍制度改革沒有興趣，因?yàn)楦膽艏馕吨芏嘈碌娜藖?，要把政府?cái)政的一部分錢滿足新增人口的公共服務(wù)需求，同時(shí)對(duì)戶籍居民來說，由于其原本享有的公共服務(wù)要被新的成員分享，從而會(huì)反對(duì)戶改；其次，不愿意進(jìn)行土地制度改革；第三，不愿意矯正發(fā)展模式，這邊招商引資，那邊開發(fā)地產(chǎn)。如今讓市長們換一種方式，所謂可持續(xù)發(fā)展方式，錢也拿不到，地也賣不出去，也沒有政績(jī)。

未來幾大改革難點(diǎn)

如此復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)中，未來該如何改革呢？

首先是戶籍管理制度改革，這么多年調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，真正的阻力是市民。譬如，北京戶籍制度改革落不下去，原因是城里的居民絕大多數(shù)都不歡迎農(nóng)民進(jìn)來，不愿意和農(nóng)民同乘地鐵，同乘公交汽車，也不希望自己的鄰居是農(nóng)民工，這個(gè)阻力特別大。

以高考為例，進(jìn)城來的農(nóng)民工子女占有北京的高考指標(biāo)，意味著自己的孩子增加了競(jìng)爭(zhēng)，機(jī)會(huì)變小了，或者上學(xué)概率會(huì)大幅度降低，這是實(shí)實(shí)在在的利益。北京市人民代表大會(huì)提案和政協(xié)委員提案上都可以看到匪夷所思的提案：反對(duì)農(nóng)民進(jìn)城。現(xiàn)在可以看到一些政策的出臺(tái)，像低端產(chǎn)業(yè)遷出北京等，都有著深刻的社會(huì)背景，而這社會(huì)背景是代表了一部分人的利益，這部分人基本是城市的戶籍居民。

改革戶籍管理制度的難點(diǎn)在于已經(jīng)形成這種福利結(jié)構(gòu)，及其造成的群體性差異。

還有區(qū)域性問題，因?yàn)槲覈瓉沓青l(xiāng)關(guān)系是二元關(guān)系，現(xiàn)在演化成區(qū)域之間的關(guān)系。區(qū)域之間管理水平不一樣，意味著它的公共服務(wù)有差別。公共服務(wù)有差別，那就會(huì)對(duì)外來人口很排斥?，F(xiàn)在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)城的時(shí)候并不想轉(zhuǎn)戶，因?yàn)檗D(zhuǎn)戶意味著很多東西喪失，包括土地甚至一些農(nóng)村集體的福利，還有計(jì)劃生育等。外來人口進(jìn)不來，區(qū)域之間公共服務(wù)差別化，這個(gè)利益結(jié)構(gòu)是要調(diào)整的。

其次是土地制度改革，這也牽扯到各種利益。最大一塊是城市利益，過去可以低價(jià)拿地，工業(yè)用地價(jià)格很低，各種大規(guī)模拆遷、強(qiáng)制性拆遷基本都是低價(jià)拿地，如果把這條路堵了，地方土地出讓金來源沒有了，政府財(cái)政就有面臨崩盤的風(fēng)險(xiǎn)，政府不愿意。

土地改革的另一方面，是農(nóng)村宅基地確權(quán)可不可以流轉(zhuǎn)，可不可以交換？幾億農(nóng)民進(jìn)城，如果農(nóng)村宅基地房屋不能流轉(zhuǎn)，意味著兩邊占地，可是我們現(xiàn)在是土地稀缺的國家。從宅基地和住房上獲得財(cái)產(chǎn)性收益假如不能變現(xiàn)，農(nóng)村土地市場(chǎng)也不能得到發(fā)育。

第三，行政管理體制改革。中國城市是一個(gè)行政區(qū)，是有等級(jí)的，上級(jí)管理下級(jí)。資源隨著行政往上走的，雖然分稅制到市，省以下的縣鎮(zhèn)大量的財(cái)政上交，包括土地出讓的收益也上交。中央計(jì)劃分配最有價(jià)值的土地指標(biāo)大量被高等級(jí)城鎮(zhèn)截留，隨著城市等級(jí)的變化，公共服務(wù)水平、資源配置差別很大。

我們要給每個(gè)城市平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，國際社會(huì)上城市發(fā)展是平等資源分配態(tài)勢(shì)，可是中國很多城市沒有。我們長期研究小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)很多權(quán)力都在上級(jí)政府，如果調(diào)整管理權(quán)限，調(diào)整財(cái)政收入分配體制，調(diào)整土地和各種行政資源分配體制的話，一定會(huì)動(dòng)上級(jí)政府利益。一個(gè)特大鎮(zhèn)財(cái)政收入十幾億，他只能留1/10，剩下的9/10要交到上級(jí)，所以出現(xiàn)城市等級(jí)越高，政府搞得越好，城市環(huán)境越漂亮。

第四，投融資體制改革。投融資體制改革可能切斷對(duì)土地出讓金的依賴，斷了地方政府的收入來源。很多人包括在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中也提出，是不是民資、外資可以進(jìn)入城市基本設(shè)施投資領(lǐng)域？那就和政府原有的、國有的壟斷基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營體制發(fā)生沖突，那么他以什么樣的形式去進(jìn)行交換，以什么樣的形式改變他的股權(quán)結(jié)構(gòu)？是不是會(huì)動(dòng)了政府利益？這是其一。

其二，城市長期形成的福利體制中，包括基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格的福利，現(xiàn)在全國水價(jià)、電價(jià)都還有強(qiáng)大的福利成本。要漲價(jià)的話，包括地鐵、公交價(jià)格，漲多少不是看經(jīng)濟(jì)承受能力，更重要是看社會(huì)承受能力，會(huì)不會(huì)帶來不穩(wěn)定因素。如果這種福利供給制度不改變，哪個(gè)民資、外資進(jìn)去有能力盈利？

以人為本的發(fā)展目標(biāo)，和可持續(xù)發(fā)展的基本思路和原則都已經(jīng)很清楚了，但是最大的問題在于操作路徑。因?yàn)橐鎸?duì)無數(shù)個(gè)利益群體，這些利益群體怎么樣跟你談判，會(huì)帶來什么后果都是不確定的。

戶籍制度改革相對(duì)容易

從改革的突破口來看，戶籍制度改革相對(duì)容易。

國際上城市發(fā)展有規(guī)律，例如香港，外來人口居住七年就可以拿到常駐居住證，美國對(duì)移民一段時(shí)間有大赦。在可控前提下，我們至少可以做到幾點(diǎn)，一是設(shè)定條件，至少可以把大部分居民轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)戶口，這可能會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)戶籍居民帶來損害，但是他們不會(huì)因?yàn)檫@個(gè)事兒跟你過不去，只不過自己利益損失一點(diǎn)，另一方面也是極大利好的釋放。兩億多農(nóng)民也不是一次放開，至少放一部分，這個(gè)利好可能會(huì)得到社會(huì)認(rèn)可，至少在公理上、社會(huì)道德層面上，這些決定是受擁護(hù)的，你給了他們最終選擇權(quán)。

推廣農(nóng)民工業(yè)園區(qū)

土地制度改革也不是絕對(duì)不能做。

80年代成功經(jīng)驗(yàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展靠低成本，包括低勞動(dòng)力成本、廉價(jià)土地和低環(huán)境成本。我們現(xiàn)在再想通過征地方式發(fā)展工業(yè)面臨的土地成本是政府不能承受的。

我們現(xiàn)在已經(jīng)找到一批地方，比如在廣東番禺和四川都有村集體辦的工業(yè)園區(qū)，管理非常好，資源配置極其合理。這些工業(yè)園區(qū)成本很低，不用拆遷，也不用補(bǔ)償，還可以繼續(xù)承擔(dān)工業(yè)的低成本。有一些集體通過招標(biāo)的方式引進(jìn)人才對(duì)工業(yè)園區(qū)管理，農(nóng)民自己承擔(dān)工業(yè)園區(qū)效率會(huì)大幅度提高，也會(huì)大幅度降低行政成本，就不會(huì)像政府花錢那么浪費(fèi)。

如果我們推廣農(nóng)民工業(yè)園區(qū)，把這個(gè)權(quán)力交給農(nóng)民，農(nóng)民直接和企業(yè)談判，政府只是規(guī)定不能干什么，包括對(duì)環(huán)保加以限制的話，那么這種低成本狀態(tài)至少可以維持十年、二十年。

行政管理體制改革方面，這次國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出設(shè)市，實(shí)際也是還權(quán)于基層政府的好做法，增加城市平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。當(dāng)然很難說現(xiàn)在一下子搞自治，可是把一部分地級(jí)權(quán)力下放到縣一級(jí)，把縣一級(jí)權(quán)力下放到特大鎮(zhèn)這是可以做到的，現(xiàn)在省管縣已經(jīng)做到，那么是不是可以把地市行政層級(jí)逐漸取消，回到以前的三級(jí)管理，然后把地市合體，把城市和行政區(qū)域分開，把整個(gè)行政管理層次由五級(jí)回歸到三級(jí)，減少中央到地方管理的層級(jí)，這是世界所有國家的一種發(fā)展趨勢(shì)。

行政體制改革可以增加中小城市活力，競(jìng)爭(zhēng)過程中城市的活力在于它具有平等權(quán)力。我們團(tuán)隊(duì)去河北白溝鎮(zhèn)做調(diào)查，白溝曾經(jīng)是一個(gè)黃土泛濫的地方，是一個(gè)低成本發(fā)育起來的城市，經(jīng)過二三十年發(fā)展，已經(jīng)有15萬人，如果繼續(xù)這樣下去，這15萬人會(huì)過得很好。但是現(xiàn)在遇到另外一個(gè)問題，地方政府想既然現(xiàn)在發(fā)展那么快，就提高其行政級(jí)別，搞副地級(jí)的行政中心，還要把周邊幾個(gè)縣市劃給它管，那意味著它要增加很大一塊行政成本，那這個(gè)城市未來就有很大的問題。

所以怎么降低城市發(fā)展成本，怎么增加城市的平等發(fā)展機(jī)會(huì)，通過調(diào)整城市發(fā)展模式，通過經(jīng)驗(yàn)的推廣，也可以通過國際合作的方式，更多讓現(xiàn)在的干部足夠了解城市發(fā)展的路徑、治理的路徑和規(guī)劃管理的路徑。

這是長期的過程，不能指望所有的改革在一夜之間實(shí)現(xiàn)。我們30多年把國外幾百年城市化的矛盾積累起來了，需要逐步解決。

（作者系國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，本文是他在2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇的訪談，有刪節(jié)。）