趙旭：中國PPP惑與路

文│趙旭

為什么要PPP？

什么是PPP？PPP就是公私合作伙伴關(guān)系，Public Private Partnership首字母縮寫。PPP模式在西方國家已經(jīng)做了30年，作為國際上一種比較流行的公共部門和私營部門合作共同提供社會(huì)公共服務(wù)的模式，在2008年金融危機(jī)后，銀行和金融部門信用大幅收縮，PPP迎來快速發(fā)展高峰。

PPP在中國會(huì)有一些特殊情況，第一個(gè)P指公共部門，他不僅僅單指政府，也有可能是地方政府直接控制的企業(yè)，比如說投融資平臺(tái)，地方政府直接控制的供水、排水企業(yè)等等。

第二個(gè)P是私營部門，中國有一些特殊，應(yīng)當(dāng)定義為以營利為目的，通過競爭來獲得公共服務(wù)項(xiàng)目的企業(yè)、資本。不是從所有制角度定義私營部門，這里的私營部門有可能包括國有企業(yè)，比如說首創(chuàng)、北控這些企業(yè)做了很多的水務(wù)項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目，它們是第二個(gè)P，而不是第一個(gè)P，雖然它們是國有的，但是以營利為目的，通過競爭獲得項(xiàng)目的。

第三個(gè)P就是合作伙伴關(guān)系，這種關(guān)系有很多含義，不僅僅是說這是一個(gè)合資關(guān)系，政府與私營部門合資；也不僅僅是說政府把這個(gè)事就交給企業(yè)去做了，政府就不管了，而是里邊有非常豐富的內(nèi)容。這個(gè)P意味著關(guān)系的轉(zhuǎn)變：本來由政府直接來提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎退綘I部門共同提供公共服務(wù)，并不是說政府撒手不管了，而是由政府單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任變成政府和企業(yè)共同分擔(dān)責(zé)任，分別承擔(dān)各自責(zé)任。

此外就是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，由政府完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)變成政府和企業(yè)各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這里原則上來講誰有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)就由誰來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，誰有能力控制風(fēng)險(xiǎn)，就由誰來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。什么意思呢？比如說技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)，建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈；而土地風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等等，像供水價(jià)格是由政府定價(jià)的，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就要由政府承擔(dān)。不能說成本上升了，現(xiàn)在需要提價(jià)，而政府控制著定價(jià)，不讓提價(jià)，這個(gè)損失還要由企業(yè)承擔(dān)，這是沒有道理的，所以應(yīng)該由政府來承擔(dān)。

為什么要PPP呢？過去認(rèn)為，公共服務(wù)領(lǐng)域存在市場失靈，存在市場失靈的解決方案就是政府，但是新的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究不這么認(rèn)為了，而是認(rèn)為政府也會(huì)失靈。所以到了里根和撒切爾時(shí)代就開始了一個(gè)再市場化的過程，這個(gè)時(shí)候PPP就在國際上掀起了一個(gè)熱潮。

1984年中國就有了第一個(gè)PPP項(xiàng)目，而在基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用領(lǐng)域大規(guī)模推廣要在2002年開始。引入市場機(jī)制以后，政府角色就要有一個(gè)轉(zhuǎn)換，政府從公共服務(wù)的直接提供者變成發(fā)起者、購買者、監(jiān)管者、最后成為保證人的角色。此后PPP就作為一個(gè)機(jī)制，后來甚至成為一個(gè)理念，開始被大家廣泛采用。

人的城鎮(zhèn)化和PPP關(guān)系簡單點(diǎn)說就是有很多農(nóng)民要進(jìn)城變?yōu)槭忻瘢ㄟ^PPP可以在提供更多基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮作用；復(fù)雜來說，就是涉及到PPP的效率問題?，F(xiàn)在很多PPP效率不高，比如下雨會(huì)淹死人，城市基礎(chǔ)設(shè)施沒有很好地發(fā)揮作用。所以不管是對已有的城市居民還是要進(jìn)城的農(nóng)民，都要提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)效率，PPP在這方面可以發(fā)揮作用。

PPP如何不走樣？

PPP實(shí)際上是一個(gè)市場機(jī)制，政府希望將項(xiàng)目推銷出去，企業(yè)接你的盤，市場要認(rèn)可，當(dāng)然涉及到風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。政府可能自己會(huì)拍腦門，不知道有沒有效率就撲進(jìn)去建了。但是把它做成PPP項(xiàng)目，面向市場招商，就要經(jīng)過市場的檢驗(yàn)，這本身就是一道風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

中國經(jīng)歷過不少PPP，對PPP的認(rèn)識和理解還存在一些偏差。首先中國的地方政府在推動(dòng)PPP的時(shí)候動(dòng)機(jī)主要還是“錢”，把PPP當(dāng)成單純的融資手段，沒有太重視效率提高。而在國際上PPP提出來的主要?jiǎng)訖C(jī)是提高效率。因?yàn)橹袊阉?dāng)做融資手段，就會(huì)偏愛融資和運(yùn)營一體化的PPP模式。

第二點(diǎn)，對公用事業(yè)的“籌資”和“融資”概念有些混淆。不管你用什么手段融資，包括PPP融資，只能解決資金在時(shí)間上的不匹配。我們知道政府的稅收是一個(gè)穩(wěn)定、有增長的特點(diǎn)。但我們的基礎(chǔ)設(shè)施需要一開始就有一大筆的投入，再慢慢回收。這里存在時(shí)間上不匹配的問題，所以需要融資。但是融資并不能解決你本身的錢從哪兒來，你本身的錢必須向居民（服務(wù)者）收費(fèi)，或者是政府用稅收來購買，政府購買以后讓被服務(wù)者去享用，也就是籌資。從籌資角度你還是要落實(shí)最后承擔(dān)服務(wù)成本的資金從哪來，因?yàn)镻PP的投資人是要收回投資的，并且是要有回報(bào)的。

第三點(diǎn)就是不能夠正確地理解PPP的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)理念。這里可能第一個(gè)P和第二個(gè)P都有問題，都存在著缺乏合作精神的問題。從政府講有一種卸包袱的思想，希望向私營部門推卸這種責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，也有對私營部門不信任的問題。而私營部門則存在對公用事業(yè)特點(diǎn)理解不足，什么資金都進(jìn)來，其中有些資金是不適合做這個(gè)的，它需要比較高的回報(bào)，需要冒更多的風(fēng)險(xiǎn)，但是公用事業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)比較低，回報(bào)不高但比較穩(wěn)定的行業(yè)。

中國污水處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是目前比較常見的采用PPP模式的領(lǐng)域，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營分別由不同公司實(shí)體操作，而商業(yè)合作結(jié)束后，項(xiàng)目一般將移交地方政府。目前在開發(fā)企業(yè)中已介入或有意該類城市配套的有首創(chuàng)、萬科。

倫敦地鐵公司PPP模式結(jié)構(gòu)圖

由于理念存在問題就帶來了這些實(shí)踐當(dāng)中的問題。實(shí)際的履約情況因?yàn)楹芏嘣驎?huì)產(chǎn)生一系列的問題，是不太樂觀的。當(dāng)然還有政府能力不足的問題。中國的PPP理論上有幾十種模式，其實(shí)歸納起來主要有兩種，一種是特許經(jīng)營，伴隨著出讓股份或者是增資擴(kuò)股，也就是融資加運(yùn)營。這個(gè)主要發(fā)生在供水領(lǐng)域還有城市燃?xì)忸I(lǐng)域。第二個(gè)模式就是BOT/TOT或者是ROT，主要是污水處理廠、垃圾處理廠還有高速公路這些領(lǐng)域用這個(gè)模式，還是融資和運(yùn)營一體化的。

經(jīng)過前面一輪PPP以后，現(xiàn)在形成了一個(gè)“雙軌制”的格局，就是政府提供服務(wù)和市場提供服務(wù)并存這樣一個(gè)“雙軌制”?！半p軌制”有這么幾個(gè)方面的特點(diǎn)：首先是經(jīng)營主體，有一部分（政府軌）是政府直接控制的企業(yè)，包括投融資平臺(tái)公司、原來的供水公司、排水公司等，另外一部分（市場軌）是市場主體，也就是說PPP項(xiàng)目；其次，市場軌的PPP項(xiàng)目的獲得途徑是市場競爭，而政府軌的公用事業(yè)企業(yè)是政府自己成立的；三是政府發(fā)揮作用不一樣，政府軌上政府會(huì)直接指揮和控制，而在PPP項(xiàng)目中政府只能做引導(dǎo)和監(jiān)管；最后管制方式也是不一樣，在PPP項(xiàng)目里面政府只能依據(jù)法律和合同進(jìn)行監(jiān)管，而在政府軌，政府可以直接控制這些企業(yè)，可以憑借其權(quán)力來直接干預(yù)。

造成“雙軌制”的原因，一是現(xiàn)在政企沒有完全分開，二是在城市化快速發(fā)展的過程中地方政府認(rèn)為需要保留一些行政干預(yù)權(quán)。

當(dāng)前的PPP，發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大變化。首先是改革方向，三中全會(huì)提出市場要在資源配置中起決定性作用。其次是土地財(cái)政現(xiàn)在也面臨調(diào)整，土地財(cái)政也不會(huì)完全退出，但比重可能會(huì)下降。三是資本市場開放度、成熟度讓公用事業(yè)融資有了更多選擇。

所以，我們要對PPP的理念進(jìn)行再認(rèn)識。正因?yàn)槲覀冇辛烁嗟倪x擇空間，應(yīng)該更加審慎地選擇PPP項(xiàng)目，要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的前期工作，選擇哪些行業(yè)、哪些項(xiàng)目適合什么樣的融資手段，適合什么樣的PPP模式；在談判當(dāng)中要盡可能的明確PPP項(xiàng)目的邊界，明確責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的分配，更要強(qiáng)調(diào)合作精神；要強(qiáng)調(diào)政府的支付責(zé)任要有預(yù)算保障，這是實(shí)踐中發(fā)生問題比較多的地方；引入PPP要重視提高效率，重視轉(zhuǎn)換政府職能，要加強(qiáng)基層政府的能力建設(shè)。

融資和運(yùn)營分離的更復(fù)雜的PPP

特別重要的是我們要有一些創(chuàng)新。如果有可能要推進(jìn)公平開放的統(tǒng)一大市場。要通過推進(jìn)特許經(jīng)營制度全覆蓋，把所有在位企業(yè)全部納入特許經(jīng)營，給它們一個(gè)特許期，一個(gè)特許期之后就進(jìn)入競爭。這樣將會(huì)打破地域壟斷和所有制的限制，鼓勵(lì)并購，將能夠造就中國的水務(wù)巨頭、能源巨頭，像威立雅、蘇伊士。現(xiàn)在是“雙軌制”，行政部門控制很多自己的企業(yè)，自己直接提供服務(wù)，這種情況下并購不可能發(fā)生，這是政府自己的一畝三分地，界限很清楚。

要探索融資和運(yùn)營相分離的PPP模式。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮資本市場的作用，在資本市場上達(dá)成融資成本最小化的目標(biāo)，在專業(yè)運(yùn)營市場上達(dá)成提升運(yùn)營效率的目標(biāo)。

融資和運(yùn)營合在一起，參與競爭的企業(yè)既要有非常強(qiáng)的融資能力，又要有非常強(qiáng)的運(yùn)營能力，能夠參與競爭的企業(yè)就非常少了，所以我們有一個(gè)階段就看到所有大的項(xiàng)目招標(biāo)就那幾個(gè)玩家在玩，別人玩不了，競爭是不充分的，在資本市場和運(yùn)營市場都沒有達(dá)到最好的效率，這個(gè)其實(shí)是不利的。把融資和運(yùn)營分開之后，我們就會(huì)在這兩個(gè)市場都達(dá)到一個(gè)比較高的效率。

當(dāng)然這樣會(huì)導(dǎo)致未來的PPP結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。我最近與一些參與者溝通，參與方更多、結(jié)構(gòu)更復(fù)雜的PPP模式已經(jīng)有了跡象。原來的交易是兩方，PPP當(dāng)中前兩個(gè)P各為一方，未來第二個(gè)P可能有多方。比如，政府加上一個(gè)戰(zhàn)略投資人（如水務(wù)上市公司，既投資又運(yùn)營），再加上財(cái)務(wù)投資人，戰(zhàn)略投資人可能只投一部分，另外一部分由財(cái)務(wù)投資人來投。

具體怎么做？可能是“并購基金+上市公司”模式，水務(wù)上市公司可能跟一個(gè)基金管理人一起成立一個(gè)并購基金，這個(gè)并購基金就去競爭PPP項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目做成之后，把若干個(gè)項(xiàng)目整理好再打包賣給上市公司。因?yàn)樯鲜泄居兴奶攸c(diǎn)，上市公司不能經(jīng)常增發(fā)，所以他要有一個(gè)緩沖階段，這個(gè)可以由基金去做。而對于基金（PE），大家知道LP是不能夠長期持有的。通過這個(gè)模式LP就有了退出渠道，上市公司也有了穩(wěn)定的項(xiàng)目來源。

還有一種可能就是政府加上一個(gè)運(yùn)營商，再加上財(cái)務(wù)投資人，這個(gè)就是融資和運(yùn)營分離了，在一個(gè)PPP項(xiàng)目里邊實(shí)現(xiàn)了融資和運(yùn)營的分離。這里的財(cái)務(wù)投資人可以是一些偏好長期穩(wěn)定回報(bào)的基金，比如說保險(xiǎn)資金、將來的企業(yè)年金（國外企業(yè)年金很重要）、還有社?；疬@一類，希望有穩(wěn)定回報(bào)，希望持有穩(wěn)定回報(bào)資產(chǎn)，這恰恰是公用事業(yè)的特點(diǎn)。財(cái)務(wù)投資人的具體做法可能也是通過成立并購基金，去獲得項(xiàng)目、整理項(xiàng)目，再把它賣給偏好穩(wěn)定回報(bào)的基金來長期持有。我認(rèn)為這樣的模式很快會(huì)出現(xiàn)。這樣競爭就增加了，因?yàn)樨?cái)務(wù)投資人在原來的融資和運(yùn)營一體化的框架里邊是沒有位置的，他沒有運(yùn)營的能力，做不了；而在這個(gè)新的框架里頭他是可以進(jìn)來的。這是我覺得未來會(huì)出現(xiàn)的一些事情。