服務型政府的研究理路

唐德龍　高翔　王夢嬌

〔摘要〕 近年來，服務型政府一直是我國公共管理研究領(lǐng)域的熱點和重點問題。研究選取《中國行政管理》雜志中發(fā)表的有關(guān)服務型政府研究的論文，從論文作者、作者單位與身份、發(fā)表年份、下載量與被引量、課題類別、論文關(guān)鍵詞和論文研究方法等入手，予以分析評述，發(fā)現(xiàn)中國對服務型政府的研究在內(nèi)容和視野上有了深入和擴展，但是在研究方法的創(chuàng)新和服務型政府建設的實踐上比較欠缺。由此對相關(guān)論文的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析，有助于推動提升服務型政府研究水平，明晰服務型政府建設的方向和任務。

〔關(guān)鍵詞〕 服務型政府；《中國行政管理》雜志；研究理路

〔中圖分類號〕D0 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689（2014）06-0085-09

一、問題的提出

自改革開放以來，中國政府以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦模詸C構(gòu)改革為重點，歷經(jīng)1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年幾次階段性調(diào)整，并逐漸深化。其中，2003年10月，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出“明確中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務方面的管理責權(quán)”。到2004年2月，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話，提出“努力建設服務型政府”。此后，黨和國家領(lǐng)導人多次提出，要建設服務型政府，創(chuàng)新行政管理體制，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。由此，服務型政府建設的理論與實踐，成為官學兩界關(guān)注的重要內(nèi)容之一。

“服務型政府是相對于計劃經(jīng)濟條件下中國傳統(tǒng)的管制型政府的一個新概念。它是一個以公共利益為目標，以公眾客觀需求為尺度，努力為全社會提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務的現(xiàn)代政府?！盵1]學術(shù)界自2001年開啟探討地方服務型政府實踐[2]，特別是2003年以后，有關(guān)服務型政府理論研究的論文大量涌現(xiàn)，而對服務型政府研究文獻本身的梳理，也引起了不少學者的興趣。總的來看，服務型政府研究的成果集中在發(fā)表論文、翻譯論著、出版著作、召開會議等[3]，研究內(nèi)容不斷拓展，研究視角漸次豐富，研究領(lǐng)域日益細化，研究方法有所創(chuàng)新[4]，但我國服務型政府研究還未形成一個“科學共同體”，[5]研究的深入，仍需要學術(shù)界與學者們實現(xiàn)“心靈的聯(lián)合”。[6]具體來看，眾多學者主要從研究階段、研究視角、研究領(lǐng)域、存在問題和研究展望等幾個方面，對現(xiàn)有服務型政府研究文獻進行了有效的總結(jié)。

就服務型政府研究的階段而言，回顧服務型政府研究的歷程，可以發(fā)現(xiàn)階段性特點，有學者以2004年和2008年為分界線，把國內(nèi)十年間對服務型政府的研究脈絡劃分為初步探討、建設研討和百家爭鳴三個階段[7]，也有學者歸納為，初步探索階段、研究拓展階段、研究的系統(tǒng)化與創(chuàng)新階段。[8]

就服務型政府研究的視角而言，不同學者歸納了服務型政府研究的不同角度，如有學者從實踐目標、政府模式建構(gòu)和理論反思進行評述[9]。也有學者將服務型政府的理論研究歸納為四個角度，包括政府與公民關(guān)系轉(zhuǎn)變、政府職能歷史演進、政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及政府工作方式轉(zhuǎn)變。[10]還有學者認為，服務型政府研究呈現(xiàn)出三種路向：沿襲公共行政的理論發(fā)展，探討服務型政府的價值體系；在國家與社會關(guān)系視角中，討論服務型政府的本質(zhì)與職能；受管理主義思潮的影響，討論政府服務方式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。[11]也有學者結(jié)合政府創(chuàng)新，提出梳理公共服務型政府研究，有助于促進“發(fā)展型國家”向“服務型國家”的嬗變。[12]

就服務型政府研究的領(lǐng)域而言，服務型政府的研究主要集中在：服務型政府概念的演繹、服務型政府提出的背景、服務型政府與政府改革的關(guān)系、服務型政府的理論基礎(chǔ)、服務型政府的內(nèi)涵、構(gòu)建服務型政府的路徑。[13]有學者歸納了服務型政府的邏輯起點、職能定位、行為能力、結(jié)果導向以及階段性總結(jié)，并對服務型政府建設的理論進路、戰(zhàn)略目標、發(fā)展保障進行了深層思考。[14]也有學者對2006-2012年中國服務型政府研究論文的評估發(fā)現(xiàn)，學術(shù)界從內(nèi)涵、目標取向、職能界定、服務體系建設、績效管理、方式創(chuàng)新和服務機制、地方服務型政府建設等方面進行了研究。[15]

就服務型政府研究的不足而言，多數(shù)學者認為，服務型政府還有待在方法、內(nèi)容、觀點、視角等方面的提升。具體而言，現(xiàn)有研究觀點有待進一步提煉和統(tǒng)一；研究內(nèi)容有待進一步拓展和深化；研究方法有待進一步改進和完善；[16]也有學者認為，研究存在著前提條件、政府文化、評價指標體系、邊緣群體的公共服務以及民眾特殊服務等研究空白點，且存在著中國化、本土化研究不夠充分，缺乏理論連續(xù)性、系統(tǒng)性，“嫌貧愛富”、重城市輕農(nóng)村，研究角度和方法單一等薄弱項。[17]也有學者歸納為，研究存在著理論規(guī)整性欠缺、囿于行政改革范疇、規(guī)范的制度分析較多而實際的政府過程分析較少[18]，研究內(nèi)容不夠全面，研究視角、方法選擇重復，研究中的本土化優(yōu)勢挖掘不夠等問題[19]。還有學者指出，服務型政府研究方面存在著理論的誤植、歷史的“混搭”、方向的誤導，這些問題“對實踐造成了消極影響，甚至有可能讓政治家們對服務型政府產(chǎn)生懷疑”。[20]

就服務型政府研究的展望而言，很多學者認為，要加強對服務型政府概念的學理研究，明確服務型政府的權(quán)能定位，加強對構(gòu)建服務型政府責任體系的研究，服務型政府建構(gòu)與區(qū)域一體化研究銜接，探索政府應急性服務機制，政府財政體制改革研究，服務型政府的法治化研究，服務型政府建設的路徑研究等。[21]也有學者認為，未來研究的隊伍將逐漸擴大，研究人才會越來越多，研究的質(zhì)量、水平與層次也將逐步提高；研究的方法將多元化和綜合化，注重定量研究、中外比較研究，使結(jié)論更趨科學性；研究的結(jié)果將注重可操作性，研究的側(cè)重點除了目標本身之外，將更注重條件和機制的研究與構(gòu)建，在理論研究與實踐發(fā)展的互相推動中真正推進我國服務型政府的建設。[22]

總體來看，現(xiàn)有對服務型政府文獻的述評研究，描述了服務型政府研究的整體學術(shù)生態(tài)環(huán)境和研究現(xiàn)狀，歸納了“什么是服務型政府”、“為什么建設服務型政府”、“怎樣建設服務型政府”等基本問題，有助于科學認識我國學術(shù)界對服務型政府研究的基本狀況，并為本研究的開展提供了寶貴的借鑒。當然，這些研究也存在一些不足，比如，現(xiàn)有一些述評，對服務型政府研究文獻的期刊選擇較為隨意，不同的期刊研究層次不同，研究水平也有所差異，單純以CNKI的相關(guān)服務型政府論文為整體研究對象，似不能正確反映實際研究狀況。另外，也有一些研究單純以某一時間段為研究節(jié)點，這也在某種程度上縮小了研究范圍。還有，現(xiàn)有一些服務型政府的研究綜述過于泛化，缺少針對性，更多是作者主觀梳理，特別是研究方法多以定性研究為主，缺少較大規(guī)模的經(jīng)驗分析，而一些定量研究也存在指標設計不嚴密等問題。為此，本文選取《中國行政管理》雜志所發(fā)表的有關(guān)服務型政府的論文122篇，進行研究理路的整理分析，旨在了解中國對服務型政府理論和實踐的研究現(xiàn)狀，更好地總結(jié)服務型政府的理論與實踐，并最終有助于推動服務型政府在中國的發(fā)展。

二、數(shù)據(jù)來源與文獻計量指標

《中國行政管理》雜志有關(guān)服務型政府研究的相關(guān)文獻，主要發(fā)表時間分布于2002年至2013年，集中發(fā)表于2004年和2008年前后。

本研究以中國期刊全文數(shù)據(jù)庫作為文獻檢索工具，以檢索條件：（全文=服務型政府）*（文獻來源=中國行政管理）進行檢索，共檢索出202篇相關(guān)論文，包括研究論文、評論性文章等，經(jīng)過仔細閱讀和篩選，共選出與服務型政府緊密相關(guān)的論文122篇。選擇題名、作者、作者身份和職位、課題來源、下載量與被引量以及論文關(guān)鍵詞等導出相關(guān)文獻數(shù)據(jù)。檢索時間為2013年4月1日至2013年5月1日。

用于文獻計量分析的指標較多，本研究選取論文發(fā)表年份、作者身份與單位、下載量與被引量、課題來源以及論文關(guān)鍵詞等指標，對《中國行政管理》上發(fā)表的有關(guān)服務型政府的文章在數(shù)量和內(nèi)容上進行分析，以在一定程度上揭示其研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。

文獻計量指標見表1。

三、相關(guān)數(shù)據(jù)及分析

將122篇文獻數(shù)據(jù)按照論文題目、作者、作者單位、發(fā)表年份、下載量、被引量、論文關(guān)鍵詞、課題來源分別導入Excel，進行分類匯總以獲得相關(guān)分析數(shù)據(jù)。

（一）年度論文發(fā)表數(shù)量與分布

文獻量是指某一學科研究者在某一段時間內(nèi)發(fā)表論文的數(shù)量，文獻數(shù)量在一定程度上反映了某一領(lǐng)域的研究水平和發(fā)展情況。由Excel表排序后制作表格可知，2004年是《中國行政管理》雜志中服務型政府相關(guān)論文的發(fā)表高峰，達到24篇，這主要是由于2004年2月，溫家寶總理首次提出“服務型政府”的概念。但是，在2004年之后，論文發(fā)表數(shù)量顯著減少，說明在中國這一理論和概念在當時并不十分成熟和穩(wěn)定。直到2008-2009年才有所回升，這與2008年中國政府行政改革有著很大聯(lián)系，服務型政府回應了政府職能轉(zhuǎn)變的需求（見表2）。

另外，從服務型政府年度論文發(fā)表數(shù)量與分布可以看出，中國學者研究某一類問題，很大程度上是跟隨執(zhí)政黨的政策倡導和國家的政策引導上，如果中央對此沒有長期的扶植或者重視，那么學術(shù)界的相關(guān)研究就有偃旗息鼓之勢，這表明，很多學者缺乏自主創(chuàng)新與自主研究的精神，學術(shù)獨立程度不夠（見圖1）。

（二）下載量與被引量數(shù)據(jù)分析

下載量和被引量能從一個方面表明發(fā)表論文的質(zhì)量，尤其是被引量，更準確的反映了論文在學術(shù)界被認可的程度。

1. 下載量

根據(jù)下載量排序數(shù)據(jù)分析，122篇文章中有29篇論文下載量超過1000次，其中超過2000次的有三篇文章，分別是國家行政學院劉熙瑞教授的《服務型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》（5184次）、東北師范大學張喜紅教授的《構(gòu)建服務型政府問責體系的幾個問題》（3357次）以及中國行政管理學會課題組的《加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告》（2904次）。下載量排名靠前的論文發(fā)表年度集中在2004-2009年，也就是中國服務型政府研究的高峰期。下載量超過1000的文章中，發(fā)表于2004和2005年間的有9篇文章，發(fā)表于2008年及之后兩三年的有15篇文章，基本與論文發(fā)表數(shù)量年度統(tǒng)計表的趨勢一致，2004年左右及2008年之后是服務型政府研究的高峰期。從文章內(nèi)容上看，29篇論文中僅一篇涉及到地方服務型政府建設研究的實踐及經(jīng)驗，其余都是有關(guān)服務型政府的理論和規(guī)范性研究，這也表明，中國的服務型政府建設的實踐經(jīng)驗比較欠缺。

2. 被引量

根據(jù)被引量排序數(shù)據(jù)分析，122篇論文中被引量達到兩位數(shù)及以上的有73篇論文，達到50次以上的有17篇，被引量超過100次的有6篇，分別是劉熙瑞教授的《服務型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》（1771次）、中國行政管理學會課題組的《加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告》（207次）、中國行政管理學會《服務型政府是我國行政改革的目標選擇》（183次）、國家行政學院唐鐵漢的《強化政府公共服務職能 努力建設公共服務型政府》（140次）、重慶行政學院羅德剛的《論全面推進地方公共服務型政府建設》（120次）。在被引量超過100次的六篇文章，作者全部為行政管理學會或者地方行政學院的學者，說明專業(yè)性的研究機構(gòu)在服務型政府研究中起到了重要作用。但是，地方政府的建設經(jīng)驗總結(jié)較為欠缺。

3. 綜合分析

從綜合下載量與被引量分析來看，下載量與被引量排序靠前的論文基本都集中發(fā)表在2004-2009年，尤其是2004年，且有部分重合。被引量超過30次的文獻中，所有都在2010年之前，說明在2004年“服務型政府”研究高峰時期的理論研究，為以后的再一次研究奠定了堅實的基礎(chǔ)。在內(nèi)容方面，論文內(nèi)容仍然集中于理論研究和規(guī)范性研究上。

（三）作者身份與單位

在122篇論文中，由高校等研究機構(gòu)的學者發(fā)表的論文有72篇，占到了59%，而由政府官員發(fā)表的論文有11篇，僅占9%。由數(shù)據(jù)可知，服務型政府研究主要集中在高校等研究機構(gòu)中。結(jié)合之前下載量與被引量的數(shù)據(jù)可知，行政管理學會或行政學院雖然發(fā)文數(shù)量遠低于高校，但是下載量和被引量可以在一定程度上表明發(fā)文的質(zhì)量。但是，服務型政府的研究多處于學理研究階段，學者主要是“紙上談兵”，缺乏實際的運用。政府官員發(fā)表的文章基本為地方政府服務型政府的建設成就及經(jīng)驗，以成都、南京、汕頭等城市為代表，較具有實際意義。由城市分布可知，地方服務型政府建設做的比較好的城市基本都為南方城市，以長三角和珠三角居多，北方城市相較落后一些。（見表3）

（四）課題來源分析

科研論文是否獲得各類科學研究基金資助在一定程度上反映了學術(shù)研究的背景和質(zhì)量。在122篇論文中，得到課題支持的論文共31篇，其中，國家級自然科學基金和哲學社會科學基金項目的論文16篇，教育部基金項目8篇，省市項目4篇，另外3篇分別是國家行政學院院級的重點課題、行政服務創(chuàng)新論壇講話和公務創(chuàng)新?？ㄒ妶D2）。由此可以看出，國家對服務型政府的研究非常重視，也進行了相當大的經(jīng)費支持。一些省市也在地方服務型政府研究上進行了支持。

從中可以發(fā)現(xiàn)，首先，在有課題來源的論文中，有四篇涉及到地方服務型政府建設，涉及到的省份分別是湖北、江蘇、浙江、福建四省，它們其中三篇是國家社會科學基金重點項目，一篇是國家自然基金重點項目，說明了國家對地方服務型政府建設的重視程度；另外，上文提到過，南方城市的地方服務型政府建設做的比北方好一些，在此得到了印證，四省均為南方省份，且三省都是沿海省份。

其次，從這些有課題來源的論文的被引量來看，最高的被引量57次。結(jié)合發(fā)表年份來看，這29篇論文中，有24篇是發(fā)表于2008年及以后的，這說明中國近幾年來提高了對服務型政府的重視程度并加大了扶持力度。從發(fā)表主題來看，隨著研究的深入，論文逐漸偏重了對實踐經(jīng)驗的總結(jié)和提升，4篇有關(guān)地方服務型政府建設的文章分別發(fā)表2008年、2011年、2011年和2005年，3篇都是2008年及以后的實踐經(jīng)驗總結(jié)和提升。

（五）論文關(guān)鍵詞

關(guān)鍵詞最能直接反映和概括一篇論文研究主題和內(nèi)容的題錄信息。利用Excel分類匯總功能對論文關(guān)鍵詞進行統(tǒng)計，122篇文獻中共39個關(guān)鍵詞。然后進行人工處理，對39個關(guān)鍵詞詞語主題內(nèi)容進行匯總（見圖3）。

為進一步揭示近年來的研究重點，可以進一步濃縮這17個關(guān)鍵詞，提煉出最為關(guān)鍵的幾個內(nèi)容。主要包括“服務型政府”的理論基礎(chǔ)爭論、體制機制創(chuàng)新、服務型政府的管理方式、國外的經(jīng)驗以及中國建設服務型政府的困局。

1. 理論的爭論

鮮有文章專門研究服務型政府的理論基礎(chǔ)是新公共管理理論還是新公共服務理論，或者二者兼而有之，但自學術(shù)界開始對服務型政府進行研究以來，這兩種理論基本貫穿其中。首先，早期的服務型政府研究以新公共管理理論為契機，其很多理念和方法，如政府流程再造、電子政務、績效評價體系的建立以及政府職能轉(zhuǎn)變等，實際上借鑒了新公共管理思想。其次，新公共服務理論的影響也是存在的，它主張將公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位，“其超越傳統(tǒng)的工具理性、發(fā)展更具人文色彩的價值取向等主張告訴我們，構(gòu)建和諧社會，要建設服務型政府，強化各級政府的社會管理和公共服務職能”[23]。“

2. 體制的創(chuàng)新

關(guān)于服務型政府的體制創(chuàng)新，相關(guān)論文中共出現(xiàn)了10次的專門研究。服務型政府體制是服務型政府建設的重點。綜合現(xiàn)有研究，體制創(chuàng)新的核心在于政府職能轉(zhuǎn)變，中央政府側(cè)重于政治統(tǒng)治、宏觀調(diào)控、政策引導、全國性事務的管理職能，地方政府則側(cè)重于地方性市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等職能。實現(xiàn)體制創(chuàng)新，首先要處理好政府與市場的關(guān)系。這種關(guān)系的關(guān)鍵是要讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，建立以市場為導向的政府。其次要處理好政府與社會、公民的關(guān)系。這種關(guān)系的關(guān)鍵是建立政府與社會協(xié)同治理的多元主體治理模式。要改變“強政府，弱社會”的局面，建立“強政府，強社會”的新局面，不斷推進我國公民社會的自治水平，增強政府對公民和社會的回應性。

3. 管理方式的變革

關(guān)于管理方式變革的文章，共涉及22次，足見各方學者相較于理念或體制，更加注重具體的管理方式變革。這集中在：（1）推行電子政務。近年來，各地都加強了電子政務建設，也取得了明顯的成效，但從目前來看，“不便民”是當前存在的主要問題。[24]推行電子政務，要與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，推動政府從管制型轉(zhuǎn)向服務型。（2）政府流程再造。傳統(tǒng)的政務流程以政府的機構(gòu)和職能為中心，屬于“管理驅(qū)動型”，為滿足政府部門自身管理需要服務。而服務型政府的業(yè)務流程以客戶需求為中心，是“服務驅(qū)動型”，為滿足企業(yè)和公民的服務需要。服務型政府流程再造，要從根本上變革政府以行政審批為主的管理方式。（3）服務型政府績效評估。中國政府績效評估實踐存在認識上的誤區(qū)。服務型政府績效評估體系應是一個主體多元化、指標合理、標準適當、方法科學的，以政府為主導、公眾廣泛深度參與的，有量化的評估標準、有績效評估結(jié)果反饋的評估體系。

4. 服務型政府建設的困局

在統(tǒng)計文本中，共有4次涉及到中國服務型政府建設困局。表現(xiàn)為：（1）政府規(guī)模的困局。中國歷次行政改革陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，“基于此，政府一方面要克服自我擴張的欲望，另一方面要回應民意，建立政府與公民之間平等、民主、長期有效的交流合作和評估制約機制?！盵25] （2）利益困局。中國行政改革的一個難題就是利益的重新分配，這要求在滿足政府合理性和合法性的自我利益的基礎(chǔ)上，引導政府實現(xiàn)公共利益。（3）“政府做秀”大于制度創(chuàng)新。從政府窗口部門的“一站式服務”來看，政府在運行機制和模式上實現(xiàn)了一些轉(zhuǎn)變，但很多政府部門是將其當作上級任務來完成，且作為關(guān)鍵和實質(zhì)的“審批”環(huán)節(jié)一般是無法在辦事窗口實現(xiàn)的。（4）涉及范圍：是行政改革還是政治改革。“局限于行政系統(tǒng)，未能調(diào)整政治權(quán)力關(guān)系，使這一改革在政治領(lǐng)域難以展開，是地方服務型政府建設實踐面臨的又一困境”。[26]服務型政府作為新的行政模式建構(gòu)，除了要求調(diào)整政府與市場、政府與社會的關(guān)系外，還必須進行政治體制改革?！?/p>

5. 國外經(jīng)驗

在研究服務型政府過程中，國內(nèi)學者對西方政府管理實踐的理論總結(jié)給予了足夠的重視，共有6次研究到國外的相關(guān)經(jīng)驗。無論是英國撒切爾夫人倡導的民營化改革，還是美國克林頓時期的“重塑政府運動”，以及澳大利亞、加拿大、新西蘭、荷蘭、日本等國堅持市場化導向的政府改革，這些實踐對中國服務型政府的基本啟示在于：社會管理、市場管理與政府職能的優(yōu)化；民間力量的利用和公共服務的社會化；政府部門的內(nèi)部管理體制改革。西方社會的公共管理“顧客導向”是新公共管理的重要內(nèi)容，而中國服務型政府的建設的一些思路也得到新公共管理理論的啟發(fā)，同時，新公共服務理論的發(fā)展糾正了新公共管理思想中過于強調(diào)顧客導向而忽視公民訴求的缺陷。

（六）研究方法

一般來說，社會科學類的主要研究方法是實證研究和規(guī)范性研究兩種方法。在《中國行政管理》有關(guān)服務型政府研究的122篇文章中，有12篇文章采用了實證研究的方法，主要是基于各地方政府實踐經(jīng)驗的總結(jié)，其余110篇文獻都采用了規(guī)范研究的方法，側(cè)重于服務型政府的學理分析，主要從理論基礎(chǔ)、概念、原則、方法、途徑等方面進行闡述（見圖4）。這也從一個側(cè)面說明，中國服務型政府建設的實踐經(jīng)驗還有待加強。其中，部分文獻出現(xiàn)了“食洋不化”和“過度意識形態(tài)化”的現(xiàn)象。有些西方理論并沒有完全消化吸收，有些過于強調(diào)政治上的意識形態(tài)，沖淡了學術(shù)本身的價值。

四、綜合分析與評述

通過對《中國行政管理》雜志近年來關(guān)于服務型政府研究的122篇論文進行統(tǒng)計和分析，得出了相關(guān)的數(shù)據(jù)，現(xiàn)予以綜合評述。

（一）服務型政府研究的分析范式轉(zhuǎn)變

托馬斯·庫恩認為，每一個科學發(fā)展階段都有其特殊的“范式”。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和國外行政改革經(jīng)驗的引入，中國社會公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的分化逐步明顯，政府的公共性日益凸顯，政府不再是高高在上的統(tǒng)治者，而是公民的服務者、治理的合作者。這種情況帶來了分析范式的轉(zhuǎn)變，即從一個以政治學為分析基礎(chǔ)的公共行政范式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟學、政治學、社會學等跨學科層次為分析基礎(chǔ)的公共管理范式，并由此形成了以公共性為核心的公共管理研究對象。在此影響下，中國服務型政府的研究，要承認公共利益、非公共性利益的存在和實現(xiàn)價值；要承認公共利益的實現(xiàn)是政治的任務和政府的責任，而且確認公民的不同利益和需要的實現(xiàn)也是政治任務和政府責任，并且關(guān)心社會利益矛盾和政治矛盾的協(xié)商解決和妥善處理；要關(guān)心社會經(jīng)濟的效率，更要關(guān)心社會的公平和正義，并且把這些統(tǒng)一于政治和諧、社會和諧與公民和諧。

（二）服務型政府研究視野的不斷開拓

學術(shù)研究的視野是學術(shù)研究者觀察和研究的對象的范圍。中國服務型政府學術(shù)研究視野的變化，主要表現(xiàn)為：其一，從單維度向多維度的拓展，體現(xiàn)為從國家根本政治制度拓展為包含體制性和機制性的政治制度。政府的轉(zhuǎn)型依賴多種體制和機制的創(chuàng)新，這促使學者的觀察從政治制度拓展為包含各種社會、經(jīng)濟、文化制度及其與政治制度的關(guān)系。其二，從單領(lǐng)域向多領(lǐng)域的拓展，體現(xiàn)為從國家領(lǐng)域拓展為包含社會領(lǐng)域，如政府治理和第三部門參與、村民自治和居民自治；從公共領(lǐng)域拓展為包含私人領(lǐng)域，如對公民權(quán)益的保護、多樣化需求的滿足及人權(quán)的研究；從政治學拓展為包含社會學、經(jīng)濟學等。其三，從單機制向多機制的拓展，即從重視政府作為單一公共權(quán)威機制的研究，轉(zhuǎn)為公共權(quán)威、機制、市場機制、公民社會機制的共同分析。服務型政府研究視野的拓展，反映了學者從對制度與公民的相互對抗視角，轉(zhuǎn)向雙方的全面均衡，即以公民和權(quán)利為中心，而不是以權(quán)力為中心。

（三）服務型政府研究內(nèi)容的不斷豐富

中國服務型政府研究的內(nèi)容有了跨越式的發(fā)展。其一，概念不斷深化。基于起步階段對服務型政府概念的多角度闡述，學者繼續(xù)對其內(nèi)涵和模式展開探討。各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況迥異，全面、同步地推進服務型政府建設絕非一蹴而就，因此各地需要借鑒各種模式的比較優(yōu)勢，強化創(chuàng)新經(jīng)驗。其二，基本任務日益明確。對于服務型政府建設的基本任務，各方學者基本集中在：建立與市場經(jīng)濟體制相適應的公共服務體系、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立完善的政府績效評估體系等。其三，重心論域的轉(zhuǎn)移發(fā)展。中國服務型政府的研究最初處于理論基礎(chǔ)和理論爭論、概念澄清、基本任務和目標的確定階段。2004年之后，開始涉及包括電子政務、政府流程再造、政府績效評估體系的建立、公務員隊伍建設等。2008年之后，服務型政府研究逐漸投入實踐并開創(chuàng)了一些地方服務型政府建設的新模式，理論得到了檢驗和提升。近幾年，理論研究日益成熟，開始轉(zhuǎn)入經(jīng)驗教訓和問題的總結(jié)階段，出現(xiàn)了一批研究中國服務型政府建設實踐困局和問題及總結(jié)歷年來研究成果的論文。

（四）研究方法創(chuàng)新不足

從認識論方面來講，研究思想的轉(zhuǎn)換主要聚焦于一種思想的解放，即從困于“本本主義”、“經(jīng)典至上”的學術(shù)性思維向一切從實際出發(fā)轉(zhuǎn)換。服務型政府的研究起步階段，多采用規(guī)范分析，缺乏實證調(diào)研，也即研究方法的創(chuàng)新不足。但是，近年來學者們有意識地運用社會科學的多種研究方法，全面推動服務型政府的建設。相當比例的論文運用了文獻研究、調(diào)查研究或?qū)嵉匮芯?，也出現(xiàn)了通過模型建構(gòu)等方法助推服務型政府研究，規(guī)范性研究與實證性研究起頭并進，推動了相關(guān)研究的深化和具體化。

五、結(jié)語

本研究通過對《中國行政管理》雜志中2002～2013年有關(guān)服務型政府的文獻進行內(nèi)容分析，初步發(fā)現(xiàn)：

首先，服務型政府是以公共服務為主要職責的政府，隨著各地強化公共服務的實踐向縱深領(lǐng)域拓展，學術(shù)界也取得了階段性的研究進展。一些學者或者研究團隊開始轉(zhuǎn)向服務型政府視角下的具體內(nèi)容的深入研究，如電子政務、政府績效評估、一站式服務的行政服務大廳等?！胺招驼毖芯康膬?nèi)容是在不斷豐富的，視野也是不斷在開拓的?？傮w來看，服務型政府研究取得的成績是顯著的，特別是服務型政府目標的明確提出和論證，對于優(yōu)化中國服務型政府建設還是發(fā)揮了積極的推動作用。

其次，中國服務型政府研究出現(xiàn)了一些學術(shù)界和政府部門的脫節(jié)，學者的理論沒有到政府部門檢驗或是實踐，政府部門對理論認識不清，如“責任政府”、“法治政府”、“透明政府”等概念本是“服務型政府”概念下的子概念，但是很多地方政府卻把其與“服務型政府”的概念并列，造成服務型政府建設目標含混不清。為此，應當搭建一個政界、學界與社會各界溝通交流的開放性平臺。

第三，研究方法的結(jié)構(gòu)還不盡合理，通過對122篇文章的研究發(fā)現(xiàn)，運用規(guī)范性研究方法的文章近乎是用實證方法研究的文章10倍，這需要在后期加強實證研究。此外，自2002年以來發(fā)表的文章中，一定程度上表現(xiàn)出個別專家學者各說各話的現(xiàn)象，甚至在一些文章明顯出現(xiàn)了引用不規(guī)范的問題。

當然，囿于時間和學術(shù)水平，本研究只選取了《中國行政管理》雜志中有關(guān)服務型政府的相關(guān)論文122篇，盡管在論文寫作過程中也參考了相關(guān)學術(shù)期刊的研究，但并沒有將其納入統(tǒng)計文本中，這可能使統(tǒng)計數(shù)據(jù)和分析結(jié)論難免有偏頗之處，此外，在研究方法的應用上，也略顯簡單。這些將留待以后的研究中加以改進。

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（責任編輯：北緯）