基層群眾自治與公民有序政治參與的推進(jìn)

【摘要】基層群眾自治制度是公民政治參與的制度保障。公民有序政治參與的價值與功能使其具有推動基層群眾自治制度完善的作用。基于此，政府要健全與基層群眾自治制度相配套的參與制度，引導(dǎo)和幫助基層群眾自治組織提高自治水平，提升基層群眾的理性參與意識和參與能力，從而通過擴(kuò)大公民有序政治參與來推動基層群眾自治制度的深入發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】基層群眾自治制度 政治參與 路徑

【中圖分類號】D621.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大報告提出要“加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”①，基層群眾自治是公民有序政治參與的重要場域，同時，完善基層群眾自治，也離不開公民在基層有序的政治參與。

基層群眾自治制度是公民有序政治參與的制度保障

第一，公民有序政治參與是基層群眾自治制度的題中應(yīng)有之義?；鶎尤罕娮灾沃贫仁侵浮俺青l(xiāng)居民群眾以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù)，在居住地范圍內(nèi)，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實踐”。②基層群眾自治制度包含基層公民直接、有序地行使民主權(quán)利，從而實現(xiàn)自我管理與控制的內(nèi)涵。公民有序政治參與是基層群眾自治的基本表現(xiàn)形式和實現(xiàn)途徑，沒有基層群眾的廣泛參與，就沒有真正意義上的基層群眾自治。

第二，基層群眾自治制度是公民政治參與的保障?；鶎尤罕娮灾沃贫纫灾贫然男问奖Ｕ狭似胀ü褚劳谢鶎尤罕娮灾谓M織，直接行使民主權(quán)利，進(jìn)行政治參與。基層群眾可以直接選舉村民委員會和居民委員會、企事業(yè)單位的職工代表大會，充分表達(dá)意愿和訴求，參與決定自己最關(guān)心、最現(xiàn)實的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等基層事務(wù)，參與公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理和監(jiān)督。這種基于自己意愿的、能直觀地看到參與效果的實踐，可以激發(fā)公民參與的積極性，提高公民的參政能力，實現(xiàn)了發(fā)揮公民的主體作用與實現(xiàn)實際利益的有機(jī)統(tǒng)一。

第三，基層群眾自治的實踐對公民精神的洗禮，讓公民政治參與具有更深厚的民主觀念基礎(chǔ)?！敖∪头€(wěn)定的現(xiàn)代民主不僅僅依賴于‘基本結(jié)構(gòu)’的正義，且還依賴于公民的品性與態(tài)度?！雹刍鶎尤罕娮灾螢楣竦恼螀⑴c提供了實踐舞臺，改變了政府包辦一切的傳統(tǒng)做法，政府“還權(quán)于民”，公民直接參與與自己切身利益密切相關(guān)的基層事務(wù)，在參與中了解政治運(yùn)行過程，學(xué)習(xí)和深化民主政治知識，權(quán)利意識、民主意識、協(xié)商意識、監(jiān)督意識、法律意識得到培養(yǎng)?！白灾巍?、“參與”、“責(zé)任義務(wù)”等現(xiàn)代民主精神在公民參與基層事務(wù)過程中逐漸滲透到公民的的心靈深處，淡化了傳統(tǒng)政治意識的消極影響，增強(qiáng)了參與的責(zé)任感、使命感。在權(quán)益實現(xiàn)的過程中公民有更強(qiáng)烈的主動參與政治的愿望和要求，甚至主動學(xué)習(xí)政治參與所需的政治、經(jīng)濟(jì)等方面的知識和參與技巧，并在自己親身參與政治的過程中提高政治參與能力和水平，成為政治生活的真正主體，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

擴(kuò)大公民有序政治參與是完善基層群眾自治的必由之路

第一，擴(kuò)大公民有序政治參與是完善基層群眾自治的基本要求和核心內(nèi)容。基層群眾自治制度的推進(jìn)是強(qiáng)化基層社會管理的實踐，其目的是要實現(xiàn)基層的群眾自治，“自治是指某個人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”④，管理自身事務(wù)，就必須直接行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的民主權(quán)利，只有公民直接、正確、有效地行使民主權(quán)利，自治才有可能實現(xiàn)。基層群眾自治所要求的直接行使民主權(quán)利的過程就是公民政治參與的過程?？梢?，公民有序政治參與是不斷完善基層群眾自治的實踐起點(diǎn)和核心內(nèi)容。

第二，公民有序政治參與的價值與功能使之具有推動基層群眾自治實踐深入發(fā)展的作用?！罢螀⑴c是民主政治的外在表現(xiàn)形式，它的廣度和深度是衡量一個國家政治民主化程度的重要標(biāo)尺?！雹莨裼行蛘螀⑴c的價值與功能是多方面的，公民有序政治參與對基層群眾自治實踐的推動作用也是非常明顯的：其有利于促進(jìn)決策科學(xué)化和民主化；有利于提高群眾的民主意識和自治能力；有利于加強(qiáng)對基層群眾自治組織的監(jiān)督，正如法國啟蒙思想家孟德斯鳩所說，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”⑥?；鶎尤罕娡ㄟ^參與決策，使決策更加科學(xué)和透明，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

第三，基層群眾自治制度運(yùn)行中存在的問題凸顯了擴(kuò)大公民有序政治參與的必要性?；鶎尤罕娮灾谓陙砼畈l(fā)展，推動了基層民主進(jìn)程，但在運(yùn)行中，仍然存在一些問題：

配套制度不夠健全，基層群眾政治參與的制度化不足。公民參與基層群眾自治的基本框架目前已經(jīng)初步建立，特別是2010年新的《中華人民共和國村民委員會組織法》對農(nóng)村村民自治中涉及到的選舉、議事、公開、監(jiān)督等方面有了更為適應(yīng)農(nóng)村實際的規(guī)定，但總體而言，制度仍然比較粗線條，制度供給依然不足，與公民行使民主參與相配套的程序和規(guī)則、權(quán)利保障機(jī)制等仍然比較缺乏，使基層群眾行使民主權(quán)利、進(jìn)行自我管理的渠道不夠通暢，參與領(lǐng)域比較窄，出現(xiàn)了參與不足與非制度化參與并存的現(xiàn)象。

基層群眾自治組織的定位在實踐中存在錯位?；鶎尤罕娮灾谓M織的核心詞是“群眾自治”，主要職責(zé)是辦理自治范圍內(nèi)自己的事情。根據(jù)法律規(guī)定，基層政府機(jī)關(guān)對基層群眾自治組織負(fù)有指導(dǎo)、支持和幫助的職責(zé)，但在實踐過程中，卻由指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系演變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系?；鶎尤罕娮灾谓M織定位不準(zhǔn)，獨(dú)立性和自主性不強(qiáng)，很難創(chuàng)造性地開展自治活動，導(dǎo)致基層群眾對其的信任危機(jī)，影響了其對基層群眾自治的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)的作用發(fā)揮。

基層群眾的參與意識不足，參政能力不強(qiáng)。所有人都樂于享受參與所帶來的好處，但參與也需要時間、經(jīng)濟(jì)等各方面的成本，這導(dǎo)致持“搭便車”心理的基層群眾較多，加之不少公民仍然存在不知參與什么，怎么參與的問題，以及參與的成效不顯著等原因，公民政治參與的主動性不強(qiáng)，參與能力也無法在參與實踐中得到提高。

這些都是基層群眾在政治參與活動中需要解決的問題，亟待在擴(kuò)大公民有序參與的實踐中逐步得到改善和解決。

推進(jìn)公民有序政治參與的路徑

第一，健全與基層群眾自治制度相配套的參與制度，拓寬、暢通公民的參與渠道?！罢螌W(xué)家帕里認(rèn)為一個社會政治參與狀況和水平由以下三個變量決定：即方式、程度、質(zhì)量?！雹叻绞街傅氖菂⑴c所采取的形式，程度指參與人員的廣度，質(zhì)量則指參與所取得的效果。目前，我國基層群眾自治過程中，公民政治參與的形式極為有限，有些地方只重視民主選舉，而忽略其他參與方式。參與方式的有限性導(dǎo)致參與人員的廣度有限。雖然隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公民獲得網(wǎng)絡(luò)這一自由表達(dá)和交換意見的平臺，但由于基層群眾自治組織利用網(wǎng)絡(luò)開展工作的意識不強(qiáng)、技術(shù)掌握不夠、資金匱乏等原因，這種參與方式目前未能有效發(fā)揮實際作用。目前這種參與方式較少，且參與程度有待深化、參與質(zhì)量有待提高的狀況，和與基層群眾自治制度相配套的參與體制機(jī)制不健全有關(guān)，需要創(chuàng)新、完善、落實與基層群眾自治制度相配套的具體制度，暢通參與渠道，健全利益表達(dá)機(jī)制：

完善信息公開制度。知情是參與的前提和基礎(chǔ)，只有信息獲取充分，才能保障有效參與。因此，要完善信息公開制度，使公民獲得及時準(zhǔn)確的信息，從而保證參與的科學(xué)和正確。要進(jìn)一步明確公開的內(nèi)容、形式、范圍、時限，以及規(guī)定依申請公開制度、公開目錄公開制度、責(zé)任追究制度等制度。基層群眾自治組織還可以根據(jù)實際情況，組織基層群眾討論確定公開目錄和細(xì)化公開制度。

完善民主選舉制度。進(jìn)一步完善基層群眾自治組織特別是城市居民委員會的直接選舉的辦法、程序。對于選舉委員會的組建、選舉的動員、選民登記、候選人的提名、投票、計票、選舉結(jié)果的公布等各個環(huán)節(jié)都應(yīng)該細(xì)化規(guī)定，對于秘密投票、流動人員的委托投票、宗族化嚴(yán)重的基層單位的選舉等細(xì)節(jié)的規(guī)定都應(yīng)該進(jìn)一步嚴(yán)密化、規(guī)范化、科學(xué)化。

完善民主議事制度。議事民主是決策符合最大多數(shù)基層群眾利益的重要保障。要健全以村民會議、居民會議、村民代表會議、職工代表大會等為主要形式的議事制度，明確議事的范圍、時間、程序等，特別是對根據(jù)實際需要提前告知議事主題甚至是議事的具體內(nèi)容、會議的議程、如何給予基層群眾足夠表達(dá)意見的機(jī)會等方面要做出更為科學(xué)明確的規(guī)定。

完善民主管理和監(jiān)督制度。信息公開既是公民政治參與的前提，也是管理和監(jiān)督的前提和方式，在通過信息公開使基層群眾對公共事務(wù)和公共政策了解的前提下，為了讓公民能實際、便捷地進(jìn)行政治參與活動，要明確規(guī)定基層群眾參與管理和監(jiān)督的內(nèi)容、程序、方式、途徑，這些規(guī)定要切合實際，詳細(xì)規(guī)范，具有較強(qiáng)的操作性。

規(guī)定參與權(quán)利救濟(jì)制度。在基層群眾自治實踐中，對于公民未能行使充分的參與權(quán)的情形，要區(qū)分不同情況規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)辦法，追究相關(guān)人員的責(zé)任，用制度來保障公民參與權(quán)的實現(xiàn)。

第二，黨政機(jī)要加強(qiáng)關(guān)對基層群眾自治組織的引導(dǎo)和幫助，提高基層群眾自治組織的自治能力。我國的基層群眾自治在全國推行是在黨和政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府作為公共權(quán)力的掌握者，是基層群眾自治制度規(guī)則的制定者，是基層群眾自治的主導(dǎo)者，基層政府是與基層群眾自治組織聯(lián)系最密切的黨政力量，在基層群眾自治中擔(dān)負(fù)著不可或缺的重要角色，必須在基層群眾自治中準(zhǔn)確定位。但目前基層政府采用傳統(tǒng)的干預(yù)和控制過多的管理方式，導(dǎo)致基層群眾自治組織對上負(fù)責(zé)多，自治空間小，吸納基層群眾進(jìn)行自治的作用發(fā)揮得不夠，已經(jīng)在一定程度上影響了基層群眾自治組織作用的發(fā)揮?！霸谥袊囟ǖ恼挝幕?，政府職能的轉(zhuǎn)化與弱化也要靠政府來推動”。⑧因此，基層政府和黨組織應(yīng)該主動理清與基層群眾自治組織的關(guān)系，合理劃分黨政機(jī)關(guān)事務(wù)與基層群眾自治組織自治事務(wù)的責(zé)任范圍和權(quán)力邊界。要妥善處理與基層群眾自治組織的關(guān)系，將自己定位為服務(wù)和扶持基層群眾自治組織的發(fā)展，強(qiáng)化服務(wù)職能，不干預(yù)基層群眾自治組織的決策、管理、人事任免等日常活動，不參與基層群眾自治組織具體的事務(wù)。

基層群眾自治組織也要在主動接受基層政府和黨組織“掌舵”的同時，摒棄將基層政府當(dāng)作自己的“上級機(jī)關(guān)”的思想，明確自己是群眾自治組織的性質(zhì)。要加強(qiáng)對基層群眾自治組織干部的教育培訓(xùn)，讓他們提高工作能力和服務(wù)水平。要充分發(fā)揮基層群眾的作用，組織群眾討論細(xì)化參與本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的規(guī)則和程序，并將其制度化、規(guī)范化；創(chuàng)造條件提高基層群眾參與的積極性，發(fā)揮人民群眾的主觀能動性，提高自治能力，不斷實現(xiàn)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的基層群眾自治目標(biāo)。

第三，培育公民精神，提升基層群眾的理性參與意識和參與能力?；鶎尤罕娮灾蔚捻樌\(yùn)行，是以基層群眾理性的參與意識和較強(qiáng)的政治參與能力為前提的。基層群眾自治中存在的參與不足或非制度化參與，都或多或少與公民的理性參與意識不強(qiáng)和政治參與能力欠缺有著直接或間接的關(guān)系。參與能力的大小往往又與參與意識的強(qiáng)弱有著一定的關(guān)聯(lián)，參與熱情度高、理性參與意識強(qiáng)的公民，往往會積極主動地學(xué)習(xí)政治參與所需的知識和技能，提高自己的參與能力。政治參與能力強(qiáng)的公民也往往更愿意主動參與基層群眾自治中去。

“沉默的公民或許會成為獨(dú)裁者的理想臣民，但對于民主制度來說，卻是一場災(zāi)難?！雹峄鶎尤罕娮灾文芊裆钊氚l(fā)展，歸根到底要依靠基層群眾自己有參與的內(nèi)在愿望，沒有公民的主動參與，基層群眾自治就如無源之水，無本之木，沒有任何生機(jī)與活力。政治參與應(yīng)該是出于公民自愿的，但公民理性的參與意識不是自然而然產(chǎn)生的，它以公民的文化水平、權(quán)利意識、民主意識、法治意識、責(zé)任意識等為基礎(chǔ)。相對而言，“受到良好教育的人具有更多的政治意識”⑩。因此，要加強(qiáng)公民的教育，提高公民的文化素質(zhì)。同時，要營造良好的社會環(huán)境和政治參與文化，在實踐中讓廣大群眾提高政治素質(zhì)，循序漸進(jìn)地培養(yǎng)公民的理性參與意識。

公民的政治參與意識還與參與的有效性有著非常重要的聯(lián)系。如果政治參與活動看似轟轟烈烈，而最終在基層群眾看來卻是一場官方自導(dǎo)自演的“做秀”，則會使公民感覺參與成本與收益不成正比，產(chǎn)生強(qiáng)烈的挫敗感。相反，公民能在參與過程中感受到自己參與的實際效能，感覺到參與可以使自己的利益實現(xiàn)更有達(dá)到期待值的可能性，意識到在公開、公正的程序中可以最大限度地實現(xiàn)利益，就能提高參與熱情。

公民有序政治參與對公民參政能力也有一定要求，包括思維能力、利益表達(dá)能力、溝通協(xié)調(diào)能力等，這些與公民所接受的教育水平、政治知識與參政技能等有關(guān)系。一方面要加強(qiáng)對公民的教育，采用多種渠道和方式加大對政治參與知識的宣傳力度；另一方面，實踐鍛煉是提高公民政治參與能力最好的教室，要充分利用基層群眾自治的實踐舞臺，在有序參與中理解政治參與的制度和程序、逐步地培養(yǎng)和歷練參與技能，成為基層群眾自治組織的主人，提升基層群眾自治的質(zhì)量和水平。

（作者單位：湖北師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，湖北師范學(xué)院組織部；本文系2014年度湖北省教育廳人文社科青年項目“公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的法律規(guī)制研究”和湖北師范學(xué)院2010年青年資助項目“公民有序政治參與問題研究”的研究成果，項目編號分別為：14Q082、2010C06）

【注釋】

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11

/17/c_113711665.htm。

②吳家清，杜承銘：《憲法學(xué)》，北京：科學(xué)出版社，2008年，第206頁。

③[美]威爾·吉姆利卡，威尼·諾曼：《公民的回歸》，南京：江蘇人民出版社，2004年，第236頁。

④[英]戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹諾：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，鄧正來等譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年，第745頁。

⑤趙毅純，崔光勝：“轉(zhuǎn)型期公民政治參與和引導(dǎo)”，《理論探索》，2010年第6期。

⑥[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，北京：商務(wù)印書館，2012年。

⑦轉(zhuǎn)引自孔德元：《政治社會學(xué)導(dǎo)論》，北京：人民出版社，2001年，第191頁。

⑧張維為：《中國震撼：“一個文明型國家”的崛起》，上海人民出版社，2011年，第103頁。

⑨[美]羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光，林猛譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第150頁。

⑩[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，上海譯文出版社，1987年，第139頁。

責(zé)編 / 豐家衛(wèi)（實習(xí)）