社會組織參與社會治理研究

【摘要】社會組織參與社會治理是公共事務(wù)治理的必然趨勢。社會組織參與社會治理以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模陨鐣M織發(fā)展壯大為基礎(chǔ)，這一過程必然會涉及到政府與社會組織間的雙向互動。文章以深圳市龍崗區(qū)社會組織參與社會治理為例，在理論探討的基礎(chǔ)上，分析龍崗區(qū)社會組織參與社會治理的現(xiàn)狀與問題，并提出了相應(yīng)優(yōu)化措施。

【關(guān)鍵詞】社會組織 社會治理 深圳市龍崗區(qū) 政府職能轉(zhuǎn)變

【中圖分類號】C916 【文獻標(biāo)識碼】A

社會組織是近年來在理論界和實務(wù)界都頗為流行的一個詞匯，美國著名的非營利組織大師薩拉蒙教授認(rèn)為，凡是具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性這5個特性的組織都被稱為社會組織。社會組織興起并在公共管理中發(fā)揮作用主要是20世紀(jì)70年代以后的事情。二戰(zhàn)后，在西方各國大行其道的凱恩斯主義的弊端開始顯露：公共事務(wù)治理中市場和政府的失敗為社會組織的興起提供了條件。隨著社會組織的迅猛發(fā)展，“在公共行政學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者所關(guān)注的協(xié)調(diào)方式不僅已經(jīng)跨越公私部門涇渭分明的傳統(tǒng)觀念與制約，而且開始涉及‘錯綜復(fù)雜的等級組織’、平行的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，或是其他跨越不同政府層級和功能領(lǐng)域的復(fù)雜而相互依存的協(xié)調(diào)形式?！雹僭谶@一背景之下，治理理論開始興起。

全球治理委員會認(rèn)為：“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”②作為一種正在發(fā)展中的理論體系，治理理論在內(nèi)容和范疇方面尚存分歧，但基本內(nèi)核是通過公共事務(wù)領(lǐng)域中政府、市場與社會組織的共同參與實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出要“創(chuàng)新社會治理體制”，在社會治理過程中要“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。這一表述為社會組織參與社會治理指明了方向。

深圳市龍崗區(qū)社會組織參與社會治理的現(xiàn)狀

龍崗區(qū)是處于深圳原關(guān)外區(qū)域的新型城市化地區(qū)。近年來，龍崗區(qū)大力培育社會組織，激發(fā)社會活力，初步形成了門類齊全、層次不同、功能互補、特色明顯的社會組織體系，在參與社會治理方面發(fā)揮著重要的作用。

龍崗區(qū)社會組織發(fā)展現(xiàn)狀。截至2013年底，龍崗區(qū)共有社會組織1024家（含備案），平均每萬人擁有社會組織5.3個，社會組織從業(yè)人員達(dá)2萬多人，吸納會員4.6萬個，年收入10.3億元，凈資產(chǎn)8.2億元，黨員1662人，建立基層黨組織83個。在這1024家社會組織中，民辦非企業(yè)單位560家，社會團體464家。具體來說：在民辦非企業(yè)單位中，共有幼兒園330家、義務(wù)教育類學(xué)校68家、居家養(yǎng)老服務(wù)社10家、午托中心68家、勞動技能培訓(xùn)類培訓(xùn)中心20家、非學(xué)歷教育類培訓(xùn)中心20家、社工機構(gòu)7家、公益福利類組織15家、文體類組織17家、科學(xué)研究類組織3家、勞動類組織22家。在社會團體中，有老年協(xié)會128家、慈善公益性社會組織220家、經(jīng)濟類組織28家（工商類12家、行業(yè)協(xié)會6家）、社會事業(yè)類組織64家（衛(wèi)生類1家、文化類27家、體育類36家）、綜合類組織22家（宗教類2家、其他綜合類20家）和科研類組織2家。

龍崗區(qū)社會組織發(fā)展特點。通過實地調(diào)研并查閱相關(guān)統(tǒng)計資料，筆者認(rèn)為龍崗區(qū)社會組織在發(fā)展中呈現(xiàn)出以下特點：第一，社會組織分布范圍廣、增長速度快。從龍崗區(qū)社會組織的分布來看，其范圍涉及到教育、科技、文化、社會服務(wù)、體育、環(huán)保等多個領(lǐng)域，基本上形成了門類齊全、覆蓋廣泛的發(fā)展格局。同時，社會組織增長迅速，“自2000年復(fù)查登記以來，龍崗區(qū)社會組織已由2000年的97家發(fā)展至2013年底的1024家，增長近10.6倍”。在數(shù)量急劇增多的同時，社會組織形態(tài)也呈現(xiàn)出多元化，除了傳統(tǒng)意義上的社會組織，還不斷出現(xiàn)新領(lǐng)域的公益服務(wù)類社會組織，如社工機構(gòu)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社等。

第二，社會組織服務(wù)水平高、影響力較大。衡量社會組織發(fā)展程度的高低，一是看社會組織的數(shù)量多少，二是看社會組織的影響力大小。從后者來看，龍崗區(qū)涌現(xiàn)出了一批服務(wù)水平高、影響力較大的社會組織。例如，龍崗區(qū)質(zhì)量技術(shù)協(xié)會，每年承接政府轉(zhuǎn)移職能170余項，政府向其購買服務(wù)的金額達(dá)300多萬元；龍崗區(qū)金融商會通過搭建銀企平臺，為部分中小企業(yè)成功解決了貸款融資難的問題……這些社會組織影響力較大，是龍崗社會組織參與社會治理的標(biāo)桿。

第三，社區(qū)社會組織覆蓋范圍廣、公眾參與性高。龍崗區(qū)社區(qū)社會組織覆蓋了經(jīng)濟、教育、文化、體育、公益等各個領(lǐng)域，群眾認(rèn)可度高。目前，全區(qū)共有社區(qū)社會組織390個，會員數(shù)達(dá)32000多個，專（兼）職工作人員650多人，年收入1000多萬元，凈資產(chǎn)達(dá)800多萬元。從具體構(gòu)成來看，主要有社區(qū)老年人協(xié)會、居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、老年文體協(xié)會、義工組織、平安志愿者協(xié)會、平安社區(qū)促進會等，由于與社會公眾的日常生活密切相關(guān)，社會公眾的參與熱情較高。

第四，經(jīng)濟類社會組織樞紐作用發(fā)揮明顯、助推經(jīng)濟發(fā)展。龍崗區(qū)民營企業(yè)商會、龍崗區(qū)企業(yè)聯(lián)合會、龍崗區(qū)鞋業(yè)商會在推動企業(yè)自身發(fā)展、解決企業(yè)發(fā)展困境、幫助企業(yè)融資貸款、引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型等方面發(fā)揮了積極作用，提高了企業(yè)抵御金融風(fēng)險和快速轉(zhuǎn)型的能力，促進了龍崗區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。

第五，慈善公益性組織發(fā)展壯大、促進社區(qū)和諧。目前，龍崗區(qū)公益慈善類社會組織實現(xiàn)了區(qū)、街道、社區(qū)的三級覆蓋，成為促進社會穩(wěn)定和諧的主力軍。區(qū)慈善會在汶川大地震、四川雅安地震、青海玉樹地震發(fā)生后，第一時間發(fā)動募集善款，累計向地震災(zāi)區(qū)捐贈善款1.8億元。在開展社區(qū)服務(wù)、提升社區(qū)居民公益理念等方面，公益性社區(qū)組織也發(fā)揮了積極作用，涌現(xiàn)出了巾幗互助會、義務(wù)工作者聯(lián)合會、社區(qū)平安志愿者協(xié)會等公益互助組織。

龍崗區(qū)社會組織參與社會治理的主要情況。一是社會組織參與社會治理的范圍不斷擴展。隨著政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深化，社會組織在民政、教育、文體、司法、殘聯(lián)等領(lǐng)域承接了政府轉(zhuǎn)移的部分職能。2013年，政府向社會組織購買服務(wù)的金額達(dá)到了3315萬元。同時，社會組織的自治能力也有較大提高。例如，龍崗區(qū)106個社區(qū)100%設(shè)立了調(diào)解委員會，在化解基層矛盾等方面發(fā)揮了積極作用。

二是政府對社會組織的扶持進一步加大。出臺了社會組織發(fā)展規(guī)范性指導(dǎo)文件。2013年，龍崗區(qū)委區(qū)政府出臺了《關(guān)于培育扶持社會組織發(fā)展的實施意見》，確立了“培育發(fā)展，提升質(zhì)量；分類指導(dǎo)，突出重點；厘清關(guān)系，明晰邊界；依法管理，規(guī)范運作”的基本原則，在培育和引進支持型社會組織、加強社會組織人才隊伍建設(shè)、建立政府向社會組織購買公共服務(wù)機制等方面提供全方位的支持和保障。開展了社會組織觀察備案、法人登記、公益認(rèn)定的分類指導(dǎo)方法，實行由寬到嚴(yán)的資格審查和登記注冊制度。縮短審批時限，壓縮審批鏈條，免去了社區(qū)社會組織籌備成立環(huán)節(jié)，采用直接登記制度。落實社會組織稅收優(yōu)惠政策。全區(qū)大部分公益慈善類社會組織獲得免稅資格認(rèn)定，有3個社會組織獲得公益性稅前扣除資格。

三是政府對社會組織的管理進一步強化。加強社會組織登記管理機關(guān)建設(shè)。2002年，龍崗區(qū)成立了民間組織管理辦公室，專門負(fù)責(zé)社會組織的管理監(jiān)督。強化對社會組織的培育發(fā)展和規(guī)范管理。2010年，龍崗區(qū)民政局與龍崗公安分局成立了社會組織管理服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立各司其職、協(xié)調(diào)配合的工作機制，建立了培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織工作聯(lián)席會議制度，定期召開聯(lián)席會議，研究協(xié)調(diào)重大問題，督促落實各項工作。開展社會委托年檢和評估。2011年，龍崗區(qū)委托有資質(zhì)的社會組織承接社會組織年檢初審工作；2013年，龍崗區(qū)啟動了社會組織等級評估工作，形成了良好的社會組織管理模式。最后，加快黨組織組建步伐，強化黨組織規(guī)范管理。

龍崗區(qū)社會組織參與社會治理中存在的問題

社會組織本身在參與社會治理中存在的問題。一是公眾對社會組織的認(rèn)同度不高。當(dāng)前，龍崗區(qū)社會公眾對社會組織提供的公共服務(wù)仍存有一定的疑慮，認(rèn)同度還不是很高。從龍崗區(qū)社會組織的發(fā)展來看，80%以上的社會組織規(guī)模偏小，部分社會組織工作人員流動性大，素質(zhì)不夠高，調(diào)動政府、企業(yè)和社會資源的力量比較弱。

二是社會組織缺乏獨立性。經(jīng)費是社會組織獨立運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。從龍崗區(qū)社會組織的運行狀況來看，相當(dāng)一部分社會組織“造血”功能差，資金短缺，大多數(shù)社會組織的財務(wù)支出總額在50萬元以下，約三分之一的社會組織的資金基本上僅夠支付專職人員工資、物業(yè)費和辦公經(jīng)費，沒有充足經(jīng)費可用于開展項目和活動。由于自身造血功能較差，大部分社會組織在經(jīng)費上過分依賴政府，損害了社會組織的民間性特征，社會組織演變成了“準(zhǔn)下級組織”，逐漸出現(xiàn)“行政化”管理傾向。

三是社會組織發(fā)展不平衡。目前，龍崗區(qū)社會組織還處于初級發(fā)展階段，主要表現(xiàn)為：社會組織在地區(qū)之間發(fā)展不平衡，有的街道數(shù)量較多，發(fā)展較為完善；有的街道相對較少，發(fā)展也比較滯后；社會組織的類別發(fā)展不平衡，民辦非企業(yè)單位多，而社會團體較少，龍崗區(qū)民辦非企業(yè)單位占社會組織總數(shù)的70%，而社會團體僅占社會組織總數(shù)的30%；社會組織的分布不平衡，從總體來看，文化類、體育類、服務(wù)類的社會組織較多，而公益慈善類、維權(quán)類的社會組織較少。

四是社會組織的內(nèi)部管理不完善。從龍崗區(qū)社會組織運行的實際情況看，絕大部分社會組織在組織管理、財務(wù)管理方面較規(guī)范，但在籌資措施和項目策劃開發(fā)等方面與政府、企業(yè)和社會的需求仍有較大差距；部分社會組織沒有嚴(yán)格履行章程，存在亂用會費、超范圍經(jīng)營等現(xiàn)象……這些問題一定程度上損害了社會組織形象，弱化了社會組織參與社會管理的基礎(chǔ)。

政府在管理社會組織方面存在的問題。一是政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位。社會組織參與社會治理本質(zhì)上是政府權(quán)力向社會的回歸，只有正確處理好政府與社會之間的關(guān)系，社會組織才有可能成長起來并真正參與到對社會事務(wù)的治理中來。當(dāng)前，雖然龍崗區(qū)在轉(zhuǎn)變政府職能、向社會放權(quán)等方面已經(jīng)取得了一定成效，但是從總體來看，政府職能轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)未到位，政府仍然承擔(dān)了很多本不應(yīng)該由其承擔(dān)并且也做不好的事情。二是政府對社會組織的管理力量不足。從龍崗區(qū)來看，目前僅在民政局設(shè)有社會組織管理科，僅有兩名編制內(nèi)工作人員，這與社會組織的蓬勃發(fā)展不相適應(yīng)。由于管理人員有限，事實上很難對廣大社會組織實施有效監(jiān)管。

完善龍崗區(qū)社會組織參與社會治理的對策措施

從社會組織方面講，要提高社會組織自身參與社會治理的能力。一是進一步增強社會組織的知名度。知名度和美譽度是社會組織發(fā)展壯大的無形資本。社會組織要通過各種手段宣傳自己。向社會公眾宣揚自己的核心理念和行為方式，使更多的社會公眾能夠了解自己進而認(rèn)同自己，從而為社會組織參與社會治理提供社會基礎(chǔ)。同時，通過開展有針對性、影響力的服務(wù)項目不斷擴大其影響力。

二是提高社會組織的獨立性。一方面政府要轉(zhuǎn)變理念，正確認(rèn)知政府與社會組織間的關(guān)系，政府不應(yīng)謀求控制社會組織，而是要支持和引導(dǎo)社會組織的發(fā)展，給予社會組織財政上的支持和人事上的自由，鼓勵其做大做強，幫助政府處理那些政府不能有效處理的事情。另一方面，社會組織自身也要秉承其價值理念，保持自身的獨立性，通過會員服務(wù)、吸引慈善捐贈等手段不斷擴大其籌集資金的渠道，減少對政府的財政依賴，從而保持其活動范圍和活動方式的獨立性。

三是完善社會組織內(nèi)部管理。其一，要提高社會組織內(nèi)部運作的規(guī)范性。針對當(dāng)前組織運作各環(huán)節(jié)存在的問題，制定完善的規(guī)章制度和流程體系，建立標(biāo)準(zhǔn)化的運作模式，從而規(guī)范自身運作。政府要加強對社會組織的監(jiān)督檢查，從外部形成對社會組織規(guī)范運作的督促力。其二，要提高社會組織的服務(wù)能力。一方面要提高其籌措資金的能力，通過接受社會捐贈、向政府尋求支持、開展與組織目標(biāo)相關(guān)的服務(wù)等方式，提高自身的財政充裕度；另一方面，要提高社會組織的項目策劃開發(fā)能力，通過不斷地學(xué)習(xí)與創(chuàng)新，打造一批具有影響力的項目活動，提高其社會知名度，從而尋求組織的進一步發(fā)展。

從政府角度來講，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加大對社會組織的扶持與管理。一是政府要進一步向社會放權(quán)。首先，編制政府權(quán)力清單。全面梳理政府職權(quán)，加大簡政放權(quán)的力度，進一步明確政府、社會和市場的責(zé)任邊界，提升政府的治理能力。其次，編制政府購買服務(wù)清單。出臺政府向社會組織購買服務(wù)的有關(guān)文件，明確政府向社會組織購買服務(wù)的基本原則、實施范圍和主體、承接對象和條件、購買形式、操作流程等，推行基本公共服務(wù)、社會事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項、技術(shù)服務(wù)事項、政府履職所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)等政府向社會組織購買服務(wù)事項。最后，要編制具有承接政府服務(wù)資格的社會組織清單。著手編制深圳市具備承接政府職能轉(zhuǎn)移的社會組織目錄，實行動態(tài)管理。

二是進一步完善社會組織的登記管理制度。要繼續(xù)推行直接登記制度，實行工商經(jīng)濟類、公益慈善類等社會組織由民政部門直接登記制度，進一步簡化社會組織審批流程，取消社會團體成立籌備環(huán)節(jié)，探索將社會團體分支機構(gòu)設(shè)立改為備案管理。放寬社會團體準(zhǔn)入條件，允許“一業(yè)多會”，允許按照國民經(jīng)濟分類的小類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立行業(yè)協(xié)會，從而促進行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。要開展社區(qū)社會組織登記備案雙軌制，降低準(zhǔn)入門檻，簡化登記程序，大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織。要完善社會組織工作協(xié)調(diào)機制，完善管理社會組織工作聯(lián)席會議制度，定期召開聯(lián)席會議，研究協(xié)調(diào)重大問題，強化對社會組織的培育發(fā)展和規(guī)范管理。

三是要創(chuàng)新社會組織培育扶持機制。要進一步貫徹落實《龍崗區(qū)培育扶持社會組織發(fā)展專項經(jīng)費使用暫行辦法》，增加社會組織發(fā)展專項資金。在區(qū)、街兩個層面建立“社會組織孵化空間”，為社會組織的發(fā)展提供場地和空間資源。繼續(xù)推進社會組織優(yōu)秀項目評選活動，對社會組織優(yōu)秀項目予以立項指導(dǎo)，分類給予經(jīng)費支持和獎勵。要開展社會組織評比活動，宣傳和介紹先進典型，為全區(qū)社會組織發(fā)展樹立“風(fēng)向標(biāo)”。

四是加強對社會組織的監(jiān)督檢查。要開展社會組織觀察備案、法人登記、公益認(rèn)定的分類指導(dǎo)方法，實行由寬到嚴(yán)的資格審查和登記注冊制度。要加強社會組織誠信體系建設(shè)，敦促社會組織簽訂《誠信公約》，探索政府依法監(jiān)管、社會監(jiān)督、行業(yè)自律的社會組織管理模式。要進一步嚴(yán)格社會組織等級年檢、評估工作，提高社會組織的年檢、評估比例，完善“寬進嚴(yán)管”的監(jiān)管體系。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①吳志成：“西方治理理論述評”，《教學(xué)與研究》，2004年第6期。

②全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁。

責(zé)編/張曉