城市化進程中人口流動問題及對策研究

【摘要】改革開放以來，大量農民工流向城市，導致我國城市化進程加快，經濟、社會發(fā)展伴生了一系列問題。文章主要從包頭市人口流動現(xiàn)狀入手，闡釋流動人口在包頭市城市化進程中的雙重影響，并對流動人口管理提出了建立流入地與流出地政府間的長效協(xié)調機制，加強流動人口的社區(qū)化管理，逐步使流動人口與城市居民享有平等的權益和機會等。

【關鍵詞】城市化 流動人口 問題 對策

【中圖分類號】C922.2 【文獻標識碼】A

自20世紀80年代中期起，中國出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動現(xiàn)象，至20世紀90年代已經形成不可阻擋的人口流動大潮。進入21世紀，隨著城市化進程加快與社會主義市場經濟體制的進一步發(fā)展，人口流動呈現(xiàn)出持續(xù)擴大之勢。改革開放以來，隨著內蒙古包頭市經濟社會迅速發(fā)展及地域間經濟聯(lián)系的加強，區(qū)域外流動人口逐漸增多，包頭的移民城市特征也越來越明顯。流動人口在包頭市城市化進程中發(fā)揮著越來越重要的影響，同時也給城市發(fā)展帶來一些問題。因此，深入研究城市化進程中的流動人口問題，進而提出解決問題的對策建議，對促進區(qū)域經濟發(fā)展及社會和諧具有重要的理論及現(xiàn)實意義。

城市化與人口流動

城市化，也有學者稱之為城鎮(zhèn)化、都市化，是由農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業(yè)的轉變、產業(yè)結構的轉變、土地及地域空間的變化。不同學科從不同角度對城市化有不同的解釋，就目前來說，國內外學者多從人口學、地理學、社會學、經濟學等角度對城市化概念進行闡述。

改革開放以后，我國城市化進程逐漸加快。1950年我國城市化率僅為7.3%，經過60年的發(fā)展，2010年我國城市化已基本達到50%。縱觀我國城市化的發(fā)展，大體經歷以下幾個階段。第一階段：1950至1957年，即一五計劃完成后城市化率達到10.9%。第二階段：1957年至1978年改革開放前城市化率達到17.9% 。盡管因為政治原因，這一階段發(fā)展波動較大，但還是有所增長。第三階段：1978年至今，城市化率接近50%。2011年12月，中國社會藍皮書發(fā)布，我國城鎮(zhèn)人口占總人口的比重將首次超過50%，按此速度計算，至2030年中國城市化率將超過70%，基本完成城市化。

城市化進程的快速發(fā)展極大地促進了人口流動。作為一個發(fā)展中國家，改革開放以來我國人口流動現(xiàn)象愈益明顯，流動人口問題作為一個社會熱點，引起相關部門和學者的廣泛重視，成為探討的一個熱門話題。

包頭市城市化發(fā)展與流動人口現(xiàn)狀

包頭市是內蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市。改革開放為中國眾多城市提供了新的發(fā)展機遇，也開啟了包頭的城市化進程。2000年以來，包頭市迎來了城市化高速發(fā)展，2012年，包頭市生產總值達到3409億元，在自治區(qū)各盟市中居第2位，在國家西部52個城市中居第4位。①城市化的快速發(fā)展，吸引了大量人口流動到包頭。第六次人口普查結果顯示，2010年11月1日零時，包頭市常住人口為265.04萬人，在自治區(qū)12個盟市中位居第四位，低于赤峰市、通遼市和呼和浩特市。同第五次人口普查的229.74萬人相比，包頭市10年間共增加了35.30萬人，增長15.36%，年平均增長率為1.44%，10年間包頭市凈流入人口達45萬人。② 包頭市人口的變動，是與基本建設和工業(yè)發(fā)展密切相關的，而不斷涌進的流動人口也是包頭人口變化中的一個支點，如今人口流動在包頭市人口變化因素中已成為一個不可忽視的問題。數(shù)據(jù)顯示，包頭市的流動人口來源相對集中在西北地區(qū)，多以山西、甘肅、寧夏的省份，其占流動人口的52.4℅，來自周邊地區(qū)的占29.1℅。③

新中國成立以來，包頭市人口流動大致分為三個階段：一是從新中國成立到改革開放前，這一時期包頭市的人口流動受國家經濟發(fā)展政策影響較大。由于包鋼的興建與機械工業(yè)區(qū)的動工，大批人員從祖國各地前來支援，有的是長期落戶的職工及家屬，有的是從外地調來的施工單位人員，還有的是因基本建設需要從農村招來的臨時工。包頭市人口從1966年的870，968人，1978年增至1606，406人，十二年中增加了735，438人，增長了45.78℅，年平均增長3.81℅。④

二是從改革開放到20世紀90年代末，該時期主要是周邊農村剩余勞動力向包頭市的流動。農村人口原本過著“日出而作，日落而息”的生活，后來逐步開始外出打工，青壯年男子大多數(shù)從事建筑業(yè)，青年女子主要從事餐飲業(yè)、美容美發(fā)等服務性行業(yè)，增加了家里的經濟收入。那些先到包頭市打工的年輕人，不斷介紹、幫助同鄉(xiāng)，形成了一股流動人口大潮。1990年，包頭市人口為185.64萬人，1999年為202.84萬人，十年間人口增加了17.2萬人，增長了9.3℅。

三是21世紀以來，包頭市流動人口的來源更為廣泛。一部分是南方的投資者，他們大多來自廣州、上海、浙江、武漢、四川、湖南、安徽、河南等城市；另一部分是中西部地區(qū)的普通勞動力，以山西、甘肅、寧夏等地為主。北京王府井百貨、上海華聯(lián)超市、溫州一條街、金榮建材城等都是這一時期所建，不僅繁榮了包頭經濟，而且也刺激了人們的消費，使得更多的人流動到包頭。2000年，包頭市人口為204.13萬人，2004年底為215.68萬人，四年間增加了11.45萬人。正是以上幾次人口流動的浪潮，形成了目前包頭市的人口規(guī)模，奠定了目前包頭這個移民城市的人口基礎。

包頭市城市化進程中的人口流動問題

流動人口進入城市，為繁榮城市經濟起到了積極作用，成為一支參與城市經濟活動的有益力量。但不可否認的是，一個城市突然增加大量的流動人口，難免給城市帶來一定的負擔。這種負面影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，增加了城市的管理成本。大量的流動人口進入包頭市，使車流、人流量增大，加重了道路的擁擠、堵塞。例如，包頭市百貨大樓和王府井超市門前一帶，經常有一些小攤小販，賣貨地點不固定，亂占便道車道，臟、亂、差等嚴重影響交通和市容。因缺乏監(jiān)管，有些流動攤販商品短斤缺兩、假冒偽劣，擾亂了市場秩序，由于流動攤販采取與城關人員捉迷藏的手法，打一槍換一個地方，使城市的管理難度增大，管理費用提高。另外，流動人口的增加還使交通運輸更加緊張和繁忙，坐車難、車站擁擠混亂的現(xiàn)象更加突出，與此相關的各種違法現(xiàn)象應運而生。

其次，存在于流動人口中的違法犯罪現(xiàn)象增加。近年來，包頭市流動人口作案率增加，不僅對社會穩(wěn)定構成一定的威脅，而且給包頭市居民的生命、財產安全造成了較大損失。與常住人口相比，流動人口由于脫離了家庭、單位的管轄，制度、紀律、社會道德約束力減弱，加之流動人口中的多數(shù)受教育機會少，文化程度和道德素質較低，很多不法分子混跡于大量流動人口之中，采取各種不法手段詐取錢財，甚至打架斗毆、行兇搶劫、殺人越貨。而這一小撮不法分子，敗壞了流動人口的整體形象，使居民對流動人口形成戒備心理，不利于和諧社會的構建。像包頭市昆區(qū)竇家梁村，因其位置遠離市區(qū)，又靠近包鋼，成為一些流動人口特別是烏蘭察布市來包頭人員的理想生活場所。他們中一部分人不愿意從事繁重的體力勞動，?？繌陌撏佃F為生，這樣不僅給國家財產帶來了巨大損失，而且使市民對烏蘭察布市的人員存有戒心，稱烏蘭察布市人為“澳門人（撬門人）”、“臺灣人（抬完人）”，使那些合法勞動的烏蘭察布市人失去了信譽，增加了他們就業(yè)的困難。

最后，城鄉(xiāng)結合部流動人口集合地的問題不容忽視。大量的流動人口進入包頭市后，在一些城鄉(xiāng)結合部的街道或村莊形成大小不一的流動人口聚集點，如青山區(qū)的趙家營村、南壕村，昆區(qū)的和平村、北沙梁、甲兒壩和西河楞等。這些地區(qū)距離市中心較近，交通便利，成為流動人口的理想落腳點。原先住在城鄉(xiāng)結合部的居民，也以出租房屋為生。如在昆區(qū)和青山區(qū)交界的趙家營子村，全村共有居民600多戶，約2000人，卻居住著將近兩萬的外來流動人口。以每戶平均出租30間房屋來計算，平均每間房屋200元每月，月平均收入每戶每月6000元左右。更不要說那些房屋臨街的房主，平均坐擁四間店鋪，每間年租三四萬左右，年收入更高。以包頭市的消費水平來說，不需要其他的勞動收入，村民過得也比較富足。在這種經濟利益驅動下，當?shù)鼐用褚膊活櫫鲃尤藛T的身份及其社會行為，只要按時交房租就可以租住，致使一些社會閑散人員得以生存。還有，隨著本地居民和外來人口收入差距的加大，導致流動人口的不平衡心理，不時引發(fā)一些盜竊、綁架、搶劫案件的發(fā)生。

城市化進程中流動人口管理的對策建議

城市是一個以人為主體、以自然環(huán)境為依托、以經濟活動為基礎、以生產、社會關系為聯(lián)系紐帶的極為緊密的有機體⑤。流動人口作為城市人口的一個重要組成部分，在城市化進程中的主體地位應該受到重視，流動人口問題不容忽視，流動人口管理也應該不斷創(chuàng)新，靈活多樣。

建立流入地與流出地政府間的長效協(xié)調機制?？焖侔l(fā)展的城市化進程吸引了眾多流動人口流入，由于流動人口構成復雜，活動內容廣泛，滯留時間不一，因而對流入地城市的暫住人口管理、市場管理、交通管理、生產管理、建筑管理、市容管理、治安管理和計劃生育管理諸方面都提出了更高的要求。但實事求是地講，流入地政府不僅對人口流出地的文化與社會缺乏了解，而且缺乏對流動人口詳細信息的掌握，而流出地政府的人口管理部門卻保留有相關的信息，恰恰填補了這一空白。因此，建立流入地與流出地政府間的協(xié)調與合作機制，對全面管理流動人口、協(xié)調城市發(fā)展與人口之間的關系有著重要意義。流入地政府與流出地政府可以有效利用現(xiàn)代化技術手段，建立專門的人口管理網(wǎng)站，也可以利用各地政府的公眾微信平臺，在流動人口信息、管理、服務方面聯(lián)手工作，建立長效協(xié)調機制。

轉變管理方式，加強流動人口的社區(qū)化管理。流動人口在城市化進程中，未來的城市生活與工作充滿了未知與不確定性，因而他們在流入城市與居住區(qū)域的選擇上盡量向親戚、朋友或同鄉(xiāng)靠攏，呈現(xiàn)出一種血緣關系或地緣關系，形成了一個個流動人口聚居區(qū)。因此，對流動人口的社區(qū)化管理是加強流動人口與城市社區(qū)聯(lián)系的重要途徑，其核心是將舊有的防范型管理模式轉變?yōu)榉?、參與型管理模式，以適應城市化進程和流動人口內在要求。社區(qū)管理除了現(xiàn)有的日常管理外，可以通過對房屋出租、治安維護、市容市貌、衛(wèi)生防疫、計劃生育等的專項管理，控制和規(guī)范流動人口行為；通過對流動人口的教育、培訓、保障等項目的服務，提高其法律意識和知識。同時，在社區(qū)化管理過程中，要重視流動人口的心理、情感等因素。流動人口從農村涌入城市，他們內心渴望被他人理解、尊重、接受，因而通過社區(qū)為流動人口提供服務和保障，可以促使流動人口參與其所居住社區(qū)的服務和管理，增加其社區(qū)意識和主人翁意識，培養(yǎng)其認同感和歸宿感，促進其與社區(qū)以及整個城市的協(xié)調。在社區(qū)化管理過程中，組織流動人口參與社區(qū)服務和管理，增強社區(qū)的親和力，將會在很大程度上促進流動人口心理上融入城市的廣度與深度。

逐步使流動人口與城市居民享有平等的權益和機會。在中國，戶籍制度具有非常深遠的影響。戶籍制度不僅導致了城鄉(xiāng)之間的分割，也強化了城鄉(xiāng)之間的不平等。因此，必須從制度上保障流動人口與城市居民具有平等的權益和機會，這種平等并不僅僅表現(xiàn)為由農村戶口轉變?yōu)槌鞘袘艨冢蔷唧w的、實在的平等。

首先，要逐步解除城鄉(xiāng)間一切不必要的經濟和非經濟壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)機會的均等化。可以建立多層次的職業(yè)培訓機構，提高流動人口勞動力素質，以擴展其擇業(yè)范圍和就業(yè)空間。外來流動人口務工者，絕大多數(shù)來自偏僻的經濟不發(fā)達地區(qū)，落后的思想觀念和文化素質嚴重地制約著他們職業(yè)的發(fā)展。對此，政府或企業(yè)應把崗前集中培訓與常年的職工教育訓練相結合，把人際交往禮儀等社會知識與現(xiàn)代化生產技能相結合，把理論授課與實踐相結合。如包鋼的外來員工大多來自山西、陜西、內蒙古的偏遠地區(qū)，通過企業(yè)的教育訓練，使他們不但適應了城市生活，還掌握了一定的現(xiàn)代化生產技能。

其次，加大宣傳力度，消除城市居民對流動人口的偏見。部分城市居民還存在對農村人口歧視的觀念殘余，他們對流動人口抱有偏見，很多人對農村流動人口采取敬而遠之、嗤之以鼻的態(tài)度，認為農村人素質低、貧窮、比城市人低一等。殊不知，城市人口處處在享受農村流動人口帶給他們的實惠，如蓋房、綠化、保姆、餐飲等。據(jù)調查，在每年春節(jié)期間，由于大多數(shù)外來人口回老家過年，包頭市民吃不上早點的現(xiàn)象屢見不鮮。對此，政府及宣傳部門應該加大宣傳，營造平等、團結的城市文化及人文精神，使本地居民對外來流動人口消除隔閡，一視同仁，以尊重的態(tài)度對待農村流動人口。

最后，切實解決流動人口住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題。流動人口由于不能像城市居民那樣享有住房補貼，他們居住的共同特點是租房或由雇主提供住處。近些年，很多流動人口在城市買了住房，卻債臺高筑，或加入“房奴”行列，政府相關部門應將流動人口納入廉租房、經濟適用房的體系之內，提高他們的住房保障。流動人口沒有城市戶口，也就無法享有社會福利和養(yǎng)老金，無法享受全額或半額公費醫(yī)療以及城市社會保險體系。流動人口在當?shù)匾部梢约尤脶t(yī)療和養(yǎng)老體系，但卻必須回當?shù)乩U費，住院報銷也有各種限制，不能真正起到保障作用。應逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療及養(yǎng)老體制，按照流出地的繳費及報銷標準，在流入地辦理相關手續(xù)，這才是真正的惠民之舉。

以中華民族偉大復興為目標的“中國夢”的提出，為城市化進程中流動人口問題的解決提供了新的思路，實現(xiàn)流動人口的城市夢是“中國夢”的應有之義。

（作者為包頭師范學院副教授、中國社會科學院博士研究生；本文系內蒙古社科規(guī)劃項目“走西口視域下包頭民族關系嬗變研究”的研究成果，項目編號：2014C101）

【注釋】

①“要進一步做大經濟總量”，《包頭宣傳》，2013年第5期。

②趙永峰，劉磊，張思含：“數(shù)讀包頭人口變化”，《包頭晚報》，2011年6月21日。

③張冬曉，李那萍：“關于對包頭市流動人口現(xiàn)狀的調查”，《內蒙古統(tǒng)計》，2005年第2期，第41頁。

④《包頭統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2003年。

⑤黃忠彩，張繼焦：《對經濟社會轉型的探討：中國的城市化、工業(yè)化和民族文化傳承》，北京：知識產權出版社，2013年，第4頁。

責編/張曉