弗雷德里克森公共行政思想的價(jià)值與啟示

【摘要】弗雷德里克森是美國著名的公共行政學(xué)者，也是新公共行政學(xué)派的代表人物，他對公共行政中的社會公平現(xiàn)象十分重視，提出公共行政正義觀，促使“社會公平成為公共行政的精神”。中國政府當(dāng)前需要解決的是促進(jìn)社會公平公正的問題，行政改革作為公共行政運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，把增進(jìn)社會公平作為行政體制改革的動力，對于促進(jìn)中國特色社會主義的發(fā)展具有重要的時(shí)代意義。

【關(guān)鍵詞】弗雷德里克森 社會公平 價(jià)值 啟示

【中圖分類號】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

喬治·弗雷德里克森是美國著名的公共行政學(xué)者，也是新公共行政學(xué)派的代表人物，他對公共行政中的社會公平現(xiàn)象十分重視，提出公共行政正義觀，促使“社會公平成為公共行政的精神”。弗雷德里克森公共行政思想的出發(fā)點(diǎn)和最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)社會的公平和人類的幸福，他的思想對世界公共行政領(lǐng)域起到非常重要的作用。本文主要分析弗雷德里克森的公共行政思想及其價(jià)值，從而獲得新的啟示，以便更好地促進(jìn)社會改革和進(jìn)步。

弗雷德里克森公共行政思想的產(chǎn)生

種族歧視問題嚴(yán)重，社會不平等現(xiàn)象突出。20世紀(jì)50、60年代的民權(quán)運(yùn)動是黑人為了爭得公正的待遇而發(fā)起的運(yùn)動。當(dāng)時(shí)，黑人從事的工作基本都是最底層的工種，不僅居住環(huán)境惡劣，而且教育、醫(yī)療資源匱乏。政府對白人社區(qū)和黑人社區(qū)的投入也是不同的，從而，進(jìn)一步加深了不同地區(qū)之間的不公平，這在一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)美國公共行政存在不合理的一面。當(dāng)不合理的存在上升到理論時(shí)，就意味著傳統(tǒng)的公共行政思想已不符合實(shí)際的需要，要求新思想的出現(xiàn)來解決現(xiàn)實(shí)社會中的難題，促使了弗雷德里克森公共行政思想的產(chǎn)生。

貧富差距昭示著傳統(tǒng)公共行政思想的缺陷。政策在執(zhí)行過程中沒有考慮中產(chǎn)階級人群的利益，直接導(dǎo)致了社會貧困和社會不公的產(chǎn)生，從公共行政的角度來看，致使這種狀況產(chǎn)生的原因與政府的減稅政策、過于追求效率、教育不公等政策是密不可分的。如果政府不積極采取措施，勢必會造成矛盾和沖突，這在很大程度上制約著美國社會的發(fā)展。

社會動蕩不安，對公共行政思想提出了新的挑戰(zhàn)。1961～1973年美國發(fā)動了越南戰(zhàn)爭，每年高額的軍費(fèi)投入加重了美國的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，1969年12月爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)則使美國的經(jīng)濟(jì)增長陷入停滯狀態(tài)，而越南戰(zhàn)爭則加劇了美國的民權(quán)、種族問題沖突，最終導(dǎo)致社會分裂狀態(tài)。但是政府卻沒有對社會公眾的需求做出及時(shí)的回應(yīng)，嚴(yán)峻的社會現(xiàn)實(shí)給公共行政理論家提出了急切的時(shí)代課題。

另外，已有的公共行政思想已不能滿足現(xiàn)實(shí)的需求，20世紀(jì)60年代以來，世界處于一種急劇變革的狀態(tài)中，科技的發(fā)展促進(jìn)了生產(chǎn)力的提高，人類社會也開始趨向功利化、世俗化，但是新的價(jià)值體系還沒建立，導(dǎo)致人們對價(jià)值無所適從。面對如此復(fù)雜的社會現(xiàn)實(shí)，傳統(tǒng)的公共行政思想已不能再指導(dǎo)實(shí)踐，公共行政理論學(xué)者的研究也只局限于傳統(tǒng)公共行政的框架，無法找出問題的癥結(jié)，這些不足為弗雷德里克森的研究提供了素材和社會背景。

弗雷德里克森公共行政思想的價(jià)值

從弗雷德里克森的研究角度出發(fā)，公共行政思想是一個(gè)國家的公共行政者在管理過程中體現(xiàn)出來的價(jià)值觀，最終目的是為了保障全體社會成員的共同利益，具有公平性、公共性和民主性的特點(diǎn)，弗雷德里克森的新公共行政思想的價(jià)值主要表現(xiàn)在以下幾方面：

通過公共行政的公共性提高社會公平。弗雷德里克森認(rèn)為公共行政的“公共性”必須建立在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，這也是實(shí)現(xiàn)社會公平的前提條件。弗雷德里克森指出，“公共性”應(yīng)回歸公共行政，“公共性”涵蓋的范圍很廣，包括多個(gè)活動領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)。但是，人們往往將公共行政與政府行政劃等號，政府替代了公共，導(dǎo)致公共行政的公共性完全喪失。

弗雷德里克森主張，如果把公共行政歸結(jié)于政府行政，那么公共行政的研究對象就會局限在公共服務(wù)、政治選舉等政府活動，如此，公共行政就喪失了各種組織與政府的公共價(jià)值觀，社會志愿組織、其他社會群體等組織無法參與到公共政策的制定中來，公共行政的范圍就停留在經(jīng)濟(jì)、效率層面的價(jià)值。但是如果把公共行政的范圍擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)效率之外，將公平、正義等價(jià)值觀融入，在廣義的公共行政價(jià)值指導(dǎo)下，公共行政就會朝著社會公平的方向發(fā)展。公共利益和幸福只有通過共同履行公共責(zé)任才能實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，政府組織和非政府組織都應(yīng)積極參與到相應(yīng)的服務(wù)中，從而有效滿足不同群體和個(gè)人的需求，最終實(shí)現(xiàn)包括自己利益在內(nèi)的公共利益。

20世紀(jì)的公共行政并沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的公共利益，終究徘徊在形式上，弗雷德里克森突破了此種狀況，他主張個(gè)人之外的東西都是公共的，還在公共行政的發(fā)展過程中找出公共行政“公共性”的回歸途徑，建立合理可行的公共行政價(jià)值觀，公平制定公共政策，行政改革要從公共利益角度出發(fā)等。

“社會公平”不再是理想。弗雷德里克森公共行政思想的核心價(jià)值—社會公平在社會實(shí)踐中起到重要作用，一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會現(xiàn)實(shí)中的公平。

社會公平從古至今經(jīng)過長期演變發(fā)展，已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域形成了完善的理論體系，并成為國家制度的組成部分。在現(xiàn)實(shí)社會中，不公平現(xiàn)象時(shí)時(shí)有，弗雷德里克森從一個(gè)行政正義者的角度把社會公平從理論上升到現(xiàn)實(shí)，使事實(shí)逐漸接近平等。弗雷德里克森的公共行政理論是根據(jù)自己的意愿以及對公共行政的理解等來設(shè)計(jì)的，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。弗雷德里克森的社會公平觀念具有可實(shí)行性，是社會群體可以接受和理解，也是公共行政能夠?qū)崿F(xiàn)的一種平等。

另外，社會在追求公平正義的同時(shí)，也在追求效率，公平和效率是既對立又統(tǒng)一的，兩者都不可偏廢。效率在競爭中突破，而競爭會引起利益沖突，不合理的利益分配導(dǎo)致社會的不公。效率的追求必須在社會生活秩序穩(wěn)定的條件下才能實(shí)現(xiàn)，一個(gè)公平的社會很可能是個(gè)高效率的社會，而一個(gè)不公平、動亂的社會絕對不會創(chuàng)造效率。反過來，效率的缺失會引起社會的不公平和混亂。弗雷德里克森主張公共行政不應(yīng)該只追求效率，它還應(yīng)承擔(dān)著重大的社會責(zé)任，其落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)社會的公平和人類的幸福。因此，公共行政者在追求效率的同時(shí)，更要保證公眾的公平、公正?？繝奚綋Q來的效率，只能維護(hù)部分人的利益，嚴(yán)重時(shí)會導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，公共行政必須兼顧好效率和公平的關(guān)系。

對新公共服務(wù)思潮有重要意義。新公共服務(wù)理論是在美國9.11事件后提出的，它是對新公共行政管理的一種揚(yáng)棄，認(rèn)為政府不應(yīng)該通過第三方與公民產(chǎn)生聯(lián)系，而是由公共行政者直接與公民聯(lián)系。登哈特在《新公共服務(wù)：服務(wù)，不是掌舵》一書中說，“公共行政真正重要的不是所作的工作多么有效率，而是促進(jìn)了公眾生活的改進(jìn)，新公共服務(wù)是一場基于公共利益和重新恢復(fù)公民參與的運(yùn)動。”弗雷德里克森的一些觀點(diǎn)為新公共服務(wù)理論提供了依據(jù)。

培育品德高尚公民的思想對于新公共服務(wù)也有重要影響，“公共行政服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客”，要求公共行政者有義務(wù)培育公民的品德，讓其參與到公共事務(wù)中來。另外，弗雷德里克森“代表公民”的觀點(diǎn)，也被新公共服務(wù)借鑒，公共行政者應(yīng)該把眼光放在公共利益上，把公共服務(wù)當(dāng)做一種責(zé)任，而不僅僅是一種服務(wù)。

中國行政體制改革的努力與困惑

弗雷德里克森其社會公平的思想主要體現(xiàn)在行政過程中，其認(rèn)為行政改革應(yīng)以社會多數(shù)人的利益為基準(zhǔn)，而非為實(shí)現(xiàn)少數(shù)人利益而進(jìn)行變革。弗雷德里克森認(rèn)為所謂的新公共管理改革并非如其倡導(dǎo)者所宣揚(yáng)的那般，其所提倡的合同外包和精簡機(jī)構(gòu)的舉措并不能減少公共服務(wù)的成本和提高效率，反腐敗的功用也并不明顯，這種改革最終仍然滿足的是少數(shù)精英團(tuán)體的利益而非社會大眾的廣泛需求，因而實(shí)行新公共管理改革仍然會加劇社會的不平等。此外，新公共管理運(yùn)動所提出的政府企業(yè)化發(fā)展模式其實(shí)并不適合推廣運(yùn)用在行政公共領(lǐng)域，因?yàn)閺谋举|(zhì)上來說，作為公共部門的政府和作為私營部門的企業(yè)其在價(jià)值追求上是不同的。

在改革開放的過程中，我國在分配政策上提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”，但在實(shí)際的發(fā)展中，社會不可避免地進(jìn)入重效率、輕公平的誤區(qū)。而這體現(xiàn)在政府的公共治理上便是政府盲目地追求政策實(shí)施的效益和效率。政府在進(jìn)行管理改革之時(shí)，為了更加追求效率，往往將許多公共事務(wù)外包給私人組織，逐步將公共服務(wù)市場化，這雖然在一定程度上看似解決了政府機(jī)構(gòu)效率低下的問題，但實(shí)際上卻又帶來了更嚴(yán)重的社會分化和不公，政府的合法性也遭到質(zhì)疑。因此當(dāng)前中國政府的行政改革應(yīng)該是以公平作為目標(biāo)和動力，而非一味追求效率，這樣才能夠緩解社會的貧富差距帶來的各種社會矛盾，才有利于社會的和諧建設(shè)以及國家的進(jìn)一步發(fā)展，因此可以說，弗雷德里克森的思想對于今天行政改革具有借鑒意義。

我國1978年的行政改革其本質(zhì)是對之前社會過度強(qiáng)調(diào)公平而忽視效率的一種矯正，在改革之初，這種方針政策在經(jīng)濟(jì)、行政等各個(gè)方面有著良好的效果，迅速推進(jìn)了社會各方面的發(fā)展。這種成功也使得我國之后的幾次行政體制改革都將提高效率作為目標(biāo)，而我國的行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切，幾乎所有的行政體制改革最終都是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府過度追求經(jīng)濟(jì)效率而忽視公平，這也使得中國社會的發(fā)展呈現(xiàn)一種畸形狀態(tài)，社會不公平現(xiàn)象突出，由此也引發(fā)了大量社會矛盾。

中國行政體制改革并非沒有盡力，但仍然存在較多困惑，這主要是由現(xiàn)實(shí)生活中公共行政理論不足以及理論與實(shí)踐脫節(jié)造成的。我國的公共行政理論研究缺乏從行政哲學(xué)的角度思考，這也是由于在改革開放之后，一切以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)致我國的行政體制改革也以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，因而對于行政體制的理論研究，也主要是關(guān)注如何進(jìn)行行政體制改革才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，忽略了對公共行政管理本身公共性的關(guān)注。而一種真正能夠得到社會廣泛認(rèn)同的公共行政理論，其必須能夠反映當(dāng)下社會公共管理存在的問題，并提出具體的可操作的解決方案。

在20世紀(jì)80年代中期，中國重新開始對公共行政進(jìn)行研究，許多公共行政研究者的研究理論都具有一定的閃光點(diǎn)，但中國學(xué)者對公共行政研究卻始終存在一個(gè)缺陷，即對公共行政實(shí)踐如何保證其公共性和公平性的研究不足，這也使得許多公共行政的研究只存在于理論層面，而與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。而且目前，我國公共行政研究者整體上缺乏反思和批判精神，因而也缺少不同觀點(diǎn)的交鋒和對話，這也不利于我國公共行政研究的多元發(fā)展和進(jìn)步。大多數(shù)學(xué)者只是局限于自己的理論研究，很難真正思考其研究是否真的對中國的公共行政能夠產(chǎn)生實(shí)踐上的影響。

這些行政體制改革中所呈現(xiàn)的缺陷和不足警示我們，當(dāng)前的公共行政研究需要具備哲學(xué)精神，通過新的精神層次的反思，來認(rèn)識當(dāng)下行政體制的不足，并進(jìn)行新的構(gòu)建，這樣才能做到將精神思維與社會實(shí)踐相結(jié)合，從而推動中國的公共行政改革，最終實(shí)現(xiàn)公共行政為社會公共利益服務(wù)，促進(jìn)社會的公平公正，實(shí)現(xiàn)政府的合法性與公信力。

弗雷德里克森公共行政思想的啟示

弗雷德里克森的公共行政思想最重要的是社會公平，在執(zhí)行公共行政政策時(shí)就要與平等、公平、正義等相關(guān)聯(lián)，其價(jià)值取向是我國公共行政的理性選擇。我國自改革開放以來發(fā)生了翻天覆地的變化，社會經(jīng)濟(jì)取得驚人的發(fā)展，與之相隨的是，貧富差距的矛盾越來越突出，加之世界不同文化的沖擊，中國傳統(tǒng)文化受到了嚴(yán)重的撞擊，享樂主義、拜金主義思想風(fēng)行，社會價(jià)值觀出現(xiàn)扭曲變形，嚴(yán)重影響了社會公共管理。

我國公共管理在發(fā)展過程中，與之同行的是政府對效率最大化和市場化取向的追求，種種不利于公共行政的觀念，最終導(dǎo)致政府的行政能力下降，官員對名利的追求，勢必影響政府組織運(yùn)營的效率。其次，過度的市場化歪曲了公共政策，導(dǎo)致公共政策成為上層人士的特權(quán)，這完全背離了為人民服務(wù)的本質(zhì)。

我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，正處于社會轉(zhuǎn)形期，公共行政的執(zhí)行和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的，公共價(jià)值的目標(biāo)和取向受法律環(huán)境、公民的認(rèn)同度等的影響，與要求還有一定的距離，弗雷德里克森公共行政思想對我國公共價(jià)值的尋求有一定的指導(dǎo)作用，具體表現(xiàn)如下：

把社會公平作為公共行政價(jià)值的標(biāo)尺。弗雷德里克森追求公平至上的公共行政價(jià)值觀，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值是社會公平，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高效率。這對于我國公共行政的價(jià)值取向有重大啟示，我們不應(yīng)把追求GDP作為一切經(jīng)濟(jì)活動和社會發(fā)展的目標(biāo)，只有不斷縮小貧富差距，提高社會公平的實(shí)現(xiàn)程度，才能提高政府的執(zhí)行力和滿足廣大民眾的意愿。因此，要增強(qiáng)我國政府公共行政能力，必須改變過去以經(jīng)濟(jì)效率為中心的價(jià)值觀，把廣大人民的利益放在工作的首位。

提高政府工作人員的責(zé)任感。我國政府官員的選拔是以道德修養(yǎng)和政治覺悟?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的，不似西方的政治中立原則，我國積極弘揚(yáng)為人民服務(wù)思想，時(shí)刻提醒廣大官員不斷自我檢查與反省，謹(jǐn)記人民公仆的意識。但自改革開放以來，公共服務(wù)領(lǐng)域也朝著市場化發(fā)展，不可避免的腐敗現(xiàn)象和社會不公平隨之而來。弗雷德里克森追求的社會公平觀點(diǎn)啟發(fā)我們，作為公共行政管理和執(zhí)行者，要打破官本位思想，不僅要具備較高的職業(yè)技能，更應(yīng)該具有良好的道德價(jià)值觀，把為人民服務(wù)的情懷運(yùn)用到實(shí)踐中。在政府工作人員的隊(duì)伍建設(shè)上，要通過崗位輪換、競爭上崗等方式，形成一種可上可下、進(jìn)出有序的體制。

合理分配收入，縮小貧富差距。公共行政管理人員在制定政策過程中，要從實(shí)際的社會公平和正義出發(fā)，充分考慮弱勢群體的利益，通過財(cái)富分配的公平性，實(shí)現(xiàn)收入差距的縮小，進(jìn)而避免兩極分化。但是公共行政的核心價(jià)值不僅僅是財(cái)富上的公平，還涉及到公民的政治、社會、文化、醫(yī)療、司法等各個(gè)領(lǐng)域的公平。因此，公共行政管理者必須從整個(gè)社會大環(huán)境出發(fā)，積極營造政策、法律、制度等方面的公平正義，保證全體社會成員能夠平等地享受教育、醫(yī)療、就業(yè)等權(quán)利。弗雷德里克森的新公共行政思想為公共行政的理論研究和實(shí)踐開拓了新思路，對我國政府的改革有著很大的影響和啟示。

總之，弗雷德里克森的公共行政思想處處彰顯著人文情懷，他企圖通過糾正和完善傳統(tǒng)公共行政思想，來保證公共行政的本質(zhì)—“公共性”，并對公共行政不斷反思，最終將社會公平從理論上升到實(shí)踐，對社會改革和發(fā)展有借鑒意義。

（作者單位：黔南民族師范學(xué)院）

責(zé)編/張蕾