新型農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)評價

【摘要】2011年山東臨沂零工市場的建立引領(lǐng)了一類新型農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，即融合社會公益類事業(yè)單位與農(nóng)民工社會服務(wù)兩大元素的事業(yè)單位性質(zhì)農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)。本研究從產(chǎn)生緣起、服務(wù)對象、組織架構(gòu)、運行效果四方面對這一機構(gòu)進行探析，并識別出事業(yè)單位性質(zhì)帶來的優(yōu)勢和劣勢。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 社會服務(wù)機構(gòu) 零工市場 事業(yè)單位

【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

事業(yè)單位性質(zhì)農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)簡介

農(nóng)民工社會服務(wù)是政府和社會為滿足農(nóng)民工的社會需求（包括生存性需求和發(fā)展性需求）而為其提供的制度化的社會福利資源，例如就業(yè)培訓(xùn)、維權(quán)、社會保障與救助、住房、子女教育、健康與衛(wèi)生、法律服務(wù)和休閑娛樂等。①完善農(nóng)民工社會服務(wù)體系是完善整個公共服務(wù)體系的必然延伸，也是促進解決農(nóng)民工面臨的各種突出問題的方案之一。在我國市場化的進程中推進農(nóng)民工社會服務(wù)體系的建設(shè)，改進和創(chuàng)新農(nóng)民工社會服務(wù)的供給機制和方式，是一個兼具理論和現(xiàn)實意義的重要課題。②

目前，社會各界對農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的研究主要集中于民辦性質(zhì)的農(nóng)民工社會組織，關(guān)于“公辦”農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的研究幾乎沒有，當然，這也是我國農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀使然。本研究在簡要回顧我國農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)展概況的基礎(chǔ)上，重點分析了一個在我國尚屬首例的事業(yè)單位性質(zhì)農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的運作模式。研究對象為山東省臨沂市進城務(wù)工人員綜合服務(wù)中心（零工市場），研究方法包括參與觀察、個案深度訪談和小組訪談，被訪談?wù)甙愎な袌龅闹魅巍⒖崎L、宿舍管理人員、前臺工作人員、衛(wèi)生室的鄉(xiāng)村醫(yī)生、保安、保潔、零工市場內(nèi)餐廳及超市經(jīng)營者等共計19名工作人員，以及37名居住在零工市場的農(nóng)民工。通過對此零工市場服務(wù)對象、組織架構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容以及機構(gòu)性質(zhì)的剖析，事業(yè)單位性質(zhì)農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)缺點得以識別。

我國的社會服務(wù)機構(gòu)包括政府、群團組織、社會公益類事業(yè)單位和社會服務(wù)類民間組織四大類（見圖1）。在農(nóng)民工社會服務(wù)領(lǐng)域，這四類機構(gòu)都存在，但尤以“社會服務(wù)類民間組織”，特別是其中的純民間組織，最為活躍。在其他三類農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)中，“政府”主要指農(nóng)民工工作的主管行政機關(guān)—人力資源與社會保障部門，“群團組織”中對農(nóng)民工關(guān)注比較多的主要是婦女聯(lián)合會和工會。而正是“社會公益類事業(yè)單位”與農(nóng)民工社會服務(wù)的結(jié)合催生了本研究所要探析的新型農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)—事業(yè)單位性質(zhì)的農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)。

圖1 中國社會服務(wù)機構(gòu)的類型

如圖1所示，我國的社會公益類事業(yè)單位有三類：第一類為全額撥款單位，其業(yè)務(wù)活動的宗旨、目標和內(nèi)容，分配的方式和標準等都由政府規(guī)定，無償提供公益服務(wù)；第二類為差額撥款單位，根據(jù)政府確定的公益目標自主開展業(yè)務(wù)活動，服務(wù)和經(jīng)營收入全額納入財政管理并用于公益事業(yè)發(fā)展；第三類為市場配置資源的事業(yè)單位，業(yè)務(wù)活動具有一定公益性，但社會化程度較高、與市場接軌能力較強，其代表即為山東省臨沂市零工市場。這是第一類型政府全額撥款的農(nóng)民工社會公益類事業(yè)單位。

新型農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)典型—臨沂零工市場

山東臨沂零工市場的產(chǎn)生經(jīng)歷了“馬路市場”—“一元公寓”—“零工市場”這樣一個發(fā)展過程。零工市場位于臨沂市臨西十一路，距離之前民辦的一元公寓很近，即進城務(wù)工人員長期聚集區(qū)，占地35畝，總建筑面積8700平方米。這個集職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、餐飲住宿、維權(quán)服務(wù)于一體的綜合社會服務(wù)機構(gòu)由辦公、服務(wù)、生活和休閑四個區(qū)域構(gòu)成。辦公區(qū)面積600平方米，設(shè)綜合科、公共服務(wù)科、安全保衛(wèi)科、衛(wèi)生監(jiān)督科，承擔零工市場日常性事務(wù)。服務(wù)區(qū)面積1790平方米，可同時容納4000余人交流洽談，設(shè)用工登記、求職登記、住宿登記、技能培訓(xùn)、政策咨詢、權(quán)益維護6個服務(wù)窗口。為便于雙向選擇，招聘區(qū)按工種劃分為6個洽談區(qū)，求職者和用工方可以根據(jù)自己的特長或需求在相應(yīng)的區(qū)域內(nèi)進行洽談交流。服務(wù)大廳內(nèi)設(shè)有18平方米的電子顯示屏，滾動播放各類用工求職信息。生活區(qū)包括1處多功能餐廳和6座公寓。多功能餐廳面積1860平方米，可同時容納400余人就餐。餐廳通過公開招標分別承包給三家食堂，目的是為讓飯菜質(zhì)量和價格有競爭，并由食品衛(wèi)生等部門實行定期和不定期檢查。合同上嚴格規(guī)定經(jīng)營者的毛利潤不能超過制作總成本的25%。政府還為務(wù)工人員投保了一次50萬元、年500萬元保額的公眾責任險，并附加30萬元食品責任險，消除他們的后顧之憂。餐廳北部設(shè)有培訓(xùn)室、閱覽室，配有音響、投影儀等設(shè)備，方便務(wù)工人員掌握一技之長，拓寬就業(yè)渠道。公寓共有6排134間，每間公寓可住8人，可同時容納1072人居住。休閑區(qū)位于中心廣場，面積2200平方米，采用園林式綠化。正對廣場處設(shè)有電子顯示屏，為務(wù)工人員了解用工信息和休息休閑提供服務(wù)。此外，警務(wù)室、衛(wèi)生室、超市、浴池、健身器材等配備設(shè)施也一應(yīng)俱全。

零工市場的服務(wù)對象。本研究將臨沂市的農(nóng)民工主體界定為“兼業(yè)式農(nóng)民工”：他（她）們年齡一般在40～55歲之間，屬于農(nóng)民工中的“老人”，戶籍身份仍然是農(nóng)民，且擁有一定的耕地，流動以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)為周期，農(nóng)忙時在農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)耕種，農(nóng)閑時在城市臨時從事諸如木工、瓦工等非農(nóng)業(yè)工作；他們的文化層次較低，沒有技術(shù)或擁有簡單的技術(shù)，以出賣體力為主，工作內(nèi)容和工作地點不固定，雇傭關(guān)系和勞動關(guān)系按日約定，因而務(wù)工的流動性和隨意性非常強。

研究采用目的抽樣的方法從2013年7月間在零工市場登記入住的867名農(nóng)民工（其中男性828人，女性39人）中選出37人并對其進行分小組訪談。通過整理訪談資料并與相關(guān)文獻資料進行對比分析，可以發(fā)現(xiàn)這些兼業(yè)式的“老一代”農(nóng)民工與我國其他省市大量存在的新生代農(nóng)民工有太多不同點，這也體現(xiàn)出了農(nóng)民工群體內(nèi)容的分化或分層。新生代農(nóng)民工以青年男性為主，女性也占有一定比例并有進一步上升趨勢，以初、高中及以上文化程度為主，部分接受過教育培訓(xùn)；而零工市場中的農(nóng)民工以中老年男性為主，女性所占比例極少，以初中以下文化程度為主，幾乎都沒有接受過教育培訓(xùn)。新生代農(nóng)民工傾向于認同自己是城里人，融入城市的意愿較強烈，他們的思想活躍，清楚自己的政治參與權(quán)益，也懂得運用法律的手段維護自己的合法權(quán)益，消費觀念屬于時尚消費型；而零工市場中的農(nóng)民工認為自己一直是農(nóng)民，沒有脫離農(nóng)村的想法，不了解政治參與也缺乏維權(quán)意識，消費觀念屬于傳統(tǒng)節(jié)儉型。新生代農(nóng)民工的外出動機是改變生活狀況并追求城市生活，更注重事業(yè)發(fā)展；而零工市場中的農(nóng)民工的外出動機主要是增加收入以改善家庭生活條件，沒有事業(yè)的概念。新生代農(nóng)民工的就業(yè)領(lǐng)域基本已轉(zhuǎn)移到第三產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)業(yè)，而零工市場中的農(nóng)民工仍從事技術(shù)含量非常低的體力活。新生代農(nóng)民工的生活方式更接近于城里人，現(xiàn)代又多元化，而零工市場中農(nóng)民工的生活方式更類似于農(nóng)民。

零工市場的組織架構(gòu)。一是資金來源。臨沂市級和蘭山區(qū)級人力資源和社會保障部門提出臨沂市零工市場要堅持政府主導(dǎo)和公益性，以政府投資為主，各部門多方協(xié)調(diào)配合，因而此農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)屬于社會公益類事業(yè)單位中的公益一類，即享受政府全額撥款。

零工市場還沿用了之前民辦“一元公寓”的做法，即入住人員每天繳納一元錢的住宿費，這一點看似與全額撥款式社會公益類事業(yè)單位的運行原則不符，實則不然。零工市場的工作人員都深刻理解其中的寓意，那就是一元錢只是一個象征性的收費，目的是讓來這里的農(nóng)民工消除被救助的自卑感進而培養(yǎng)主人翁的責任感，共同把這個社區(qū)建設(shè)好。所收取的一元錢都會在隨后的社會服務(wù)中以不同的形式返還給這些農(nóng)民工。

二是人員配置。零工市場的正副主任和各科室科長總計有7人，其中6人來自區(qū)人社局直屬事業(yè)單位，1人來自區(qū)衛(wèi)生局，工資和編制均隨原工作單位。此外，有12名工作人員屬于社會招聘，其中有4名負責前臺工作（1名兼出納），6名為宿舍管理員，2名是水電工；還有18名工作人員屬于勞務(wù)派遣，包括13名保安和5名保潔。零工市場與保安公司簽訂合同，保安的社會保險由保安公司負責，零工市場只負責發(fā)放勞務(wù)費。5名保潔是零工市場所在的街道和社區(qū)委派來的，社會保險由社區(qū)解決，市場同樣也是只負責勞務(wù)費。此外，零工市場還有2名鄉(xiāng)村醫(yī)生是通過醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)委派過來的。

三是部門設(shè)置。前面已提到，零工市場設(shè)有綜合科、安全保衛(wèi)科、公共服務(wù)科和衛(wèi)生監(jiān)督科。綜合科與安全保衛(wèi)科的科長由同一人擔任。綜合科的工作內(nèi)容涉及招聘工作人員、工資發(fā)放（包括社會招聘的和勞務(wù)派遣的）、后勤、餐廳和超市經(jīng)營戶的管理以及調(diào)研接待等；安全保衛(wèi)科負責整個市場的治安管理與服務(wù)。公共服務(wù)科的主要工作包括服務(wù)大廳里的用工登記、求職登記、住宿辦理、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、用工備案、信息查詢與發(fā)布、就業(yè)信息監(jiān)測，宿舍管理，維權(quán)服務(wù)和培訓(xùn)。衛(wèi)生監(jiān)督科主要負責公共場所衛(wèi)生監(jiān)督抽檢的組織和管理工作，設(shè)立零工市場衛(wèi)生所，承擔市場內(nèi)衛(wèi)生防疫、疾病防控任務(wù)，負責對市場餐飲、超市、衛(wèi)生室衛(wèi)生違法行為進行立案、調(diào)查取證，提出處罰意見等。

零工市場的運行效果。截至調(diào)研結(jié)束，臨沂零工市場運行已約有2年。兩年來，零工市場的每一步都緊緊圍繞服務(wù)對象的特點和需求展開，不僅得到了服務(wù)對象—累計40余萬次兼業(yè)式農(nóng)民工的認可，也得到了政府和社會的好評。首先，這個服務(wù)機構(gòu)促進了農(nóng)民工勞動力的供求對接，為零工與用人單位提供了供求信息對接平臺，既滿足了零工求職的需要，也滿足了城市建設(shè)和企業(yè)用工的需求，已成為人力資源市場的重要補充。其次，集中服務(wù)有利于將散布的零工集中起來，實現(xiàn)了馬路市場不可能實現(xiàn)的安全和保障，同時還可以向他們提供各類政策宣傳、職業(yè)培訓(xùn)、權(quán)益維護等服務(wù)，提高了農(nóng)民工社會服務(wù)的針對性和有效性。再次，也是最直接的方面，可以改善兼業(yè)式農(nóng)民工在城市的生活，特別是住宿、飲食等最基本的生活條件。最后，從宏觀方面來說，有利于改善城市交通和環(huán)境，提高城市管理水平?？傊?，這個農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的建立與發(fā)展體現(xiàn)的是臨沂市的一項民生事業(yè)。

事業(yè)單位性質(zhì)農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)缺點。臨沂零工市場作為一個具有事業(yè)單位性質(zhì)的農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)，無疑具有事業(yè)單位的鮮明特點。這一方面成就了零工市場的優(yōu)勢，另一方面也產(chǎn)生了一些不足。第一，在中國，社會公益類事業(yè)單位相較于社會公益類民間組織更加具有堅實的民眾基礎(chǔ)，人們普遍認為事業(yè)單位提供的公益服務(wù)更為安全可靠，也更愿意到這類服務(wù)機構(gòu)尋求和接受服務(wù)。第二，臨沂零工市場這樣的事業(yè)單位性質(zhì)社會服務(wù)機構(gòu)在人力、財力、物力等資源以及業(yè)務(wù)活動等方面均受到政府及相關(guān)部門直接或間接的政策支持，特別是經(jīng)費來源于政府撥款，這樣可以確保公益服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定和有效提供。第三，無論是事業(yè)單位編制還是勞務(wù)派遣，事業(yè)單位性質(zhì)社會服務(wù)機構(gòu)的工作人員相對穩(wěn)定，流動性較低，而且他們的身份便于協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同工作。

當然，也正是由于這樣的性質(zhì)，臨沂零工市場雖是社會服務(wù)機構(gòu)，其工作人員雖是社會服務(wù)人員，卻也都被無意地冠以“官家”的身份，行政性明顯高于服務(wù)性，管理色彩較濃。例如，被訪談的37名農(nóng)民工中有26人針對“在零工市場居住期間，你希望與工作人員的關(guān)系是怎樣的？”這一問題發(fā)表意見時都不約而同地傳達出這樣的心聲：“來到這里就得按規(guī)矩辦事，得聽官家的話……”。所以，零工市場的農(nóng)民工很少主動表達自己的需求，從來沒有把工作人員當作服務(wù)人員看待；而工作人員自身雖然深知這項民生事業(yè)的意義也確實一直秉持服務(wù)的理念，但是傳統(tǒng)的事業(yè)單位的行事風(fēng)格決定了他們的工作在管理和服務(wù)兩者之間更偏重前者。

此外，零工市場這樣事業(yè)單位性質(zhì)的農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)在服務(wù)項目資金審批和服務(wù)供給方面仍存在低效問題，正如前文提到的國家就業(yè)培訓(xùn)專項資金無法使用，政策和規(guī)定在實施過程中的靈活性有待提高。最后還需要特別指出的是，服務(wù)的專業(yè)性不高，缺少專業(yè)的服務(wù)人才和方法。在文章第一部分回顧的各種民辦農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)都已不同程度地吸納了社會工作專業(yè)的理念和方法，例如優(yōu)勢視角、社會參與以及個案、小組、社區(qū)社會工作等，但是這些在事業(yè)單位性質(zhì)的農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)中并不多見。

結(jié)語

從事業(yè)單位性質(zhì)農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)缺點可以反觀民間組織類（民辦）農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)勢和劣勢。中外現(xiàn)有文獻的主流觀點即支持圖1中“社會公益類事業(yè)單位”向“社會公益類民間組織”中的“政府支持類”或“契約型社會工作服務(wù)組織”類（特別是后者）轉(zhuǎn)化。作為社會工作專業(yè)的研究和實踐者，我們也已看到這兩類農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)高效運作的實例，因而肯定這是一條可行之路。但是，在臨沂零工市場，這樣的觀點被這個服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)對象—不同于我國主流農(nóng)民工的兼業(yè)式農(nóng)民工—拒絕了。他們認為現(xiàn)階段國家的農(nóng)民工政策對這類兼業(yè)式群體面臨問題的特殊性考慮地還不夠充分，很多內(nèi)容并沒有將他們納入其中，臨沂零工市場這樣一個事業(yè)單位的出現(xiàn)讓他們感覺到正在慢慢進入“體制內(nèi)”，他們需要這樣的機構(gòu)。

因而，農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展道路不能一刀切。事業(yè)單位性質(zhì)的農(nóng)民工社會服務(wù)機構(gòu)作為一個新事物有其出現(xiàn)的必要性和優(yōu)越性那就值得肯定，而嘗試在這類服務(wù)機構(gòu)中納入專業(yè)要素，例如設(shè)立專業(yè)社會工作人才的事業(yè)編制崗位，對于此類事業(yè)單位和專業(yè)人才的發(fā)展都將是雙贏的。

（作者單位： 中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院；本文系中央民族大學(xué)自主科研項目之子課題“農(nóng)民工社會服務(wù)研究”的階段性成果，項目編號10301-01402907）

【注釋】

①馬云獻：“城市化進程中農(nóng)民工社會管理及服務(wù)問題研究”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2012年第8期。

②胡艷輝：“均等化視角下農(nóng)民工公共服務(wù)體系建設(shè)研究”，《湖湘論壇》，2011年第2期。

責編/張曉