農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑思考

【摘要】改革開放為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的發(fā)展契機。在農(nóng)業(yè)的基礎支撐下社會經(jīng)濟各方面取得了巨大的成績，可是在發(fā)展的背后卻存在著嚴重問題，如侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象逐步增多。如何在制度完善中逐步改變現(xiàn)階段公共利益界定不清，主體缺位，土地性質(zhì)模糊等問題，實現(xiàn)公平與效率，成為新時期政府管理的重要任務。

【關鍵詞】農(nóng)民權(quán)益 土地權(quán)益 制度設計

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

當前，我國農(nóng)村土地的利用形式越來越多樣化，一方面促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面也促使農(nóng)村社會矛盾更加復雜化，進而加深了政府管理農(nóng)村的難度。來自于基層政府、村黨委（村委會）、開發(fā)商等各相關利益主體對農(nóng)民土地權(quán)益侵犯的現(xiàn)象層出不窮，致使農(nóng)民權(quán)益保障更加嚴峻。那么如何在新形勢下，在保證農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，有效保障農(nóng)民的土地權(quán)益是當前農(nóng)村工作面臨的重要問題。只有建立一套完整的、嚴密的、可靠的農(nóng)村土地保障制度，才能有效保障農(nóng)民的土地權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

關于農(nóng)民土地權(quán)益及相關問題的理論認識

權(quán)益、土地權(quán)益、農(nóng)民土地權(quán)益。法律上的權(quán)益是指公民受法律保護的權(quán)利和利益。政治學上指的是公民合法參與政治生活的權(quán)利。社會學上指的是公民在社會生活中的人身、財產(chǎn)、文化、思想上的被保護的利益和自由選擇的權(quán)利。農(nóng)民的土地權(quán)益是指農(nóng)民能夠從土地資源上獲得的各種收益，以及基于土地生產(chǎn)資料產(chǎn)生的為農(nóng)民所享有的各種資格。具體分析就是農(nóng)民對土地的占有、使用、收益和處置的權(quán)利。也就是說，農(nóng)民可以通過合法途徑獲得土地的使用權(quán)；農(nóng)民可以自由決定土地生產(chǎn)經(jīng)營的方式，當農(nóng)民土地被其他社會組織征用時，農(nóng)民對社會組織如何使用土地具有監(jiān)督的權(quán)利；農(nóng)民可以通過使用土地享有土地上獲得的收益；農(nóng)民在不違反國家政策法規(guī)的前提下可以將土地轉(zhuǎn)租給其他人使用。

制度、制度設計。制度是指要求公眾共同遵守的辦事規(guī)程和行為準則，是社會為了實現(xiàn)公眾目標而制定的有一定約束力的行為規(guī)則體系，是要求社會成員遵守的具有一定約束力的規(guī)范。制度可以分為正式制度和非正式制度。正式制度主要包括法律、規(guī)章、政府的文件以及訂立的合同、契約等，它是經(jīng)過國家權(quán)威機構(gòu)制定或認可的規(guī)則體系。非正式制度則是人們在長期交往的過程中逐漸形成的，并得到社會認可的民俗、價值觀、意識形態(tài)、倫理道德、文化、生活習慣以及一些自古就有的傳統(tǒng)。制度設計既可以是中央或地方政府等公共行政部門設計的社會管理制度，也可以是社會組織內(nèi)部設計的制度安排。本文所謂的制度設計是從如何保障農(nóng)民的土地權(quán)益角度，結(jié)合現(xiàn)階段的政策、法律以及現(xiàn)實環(huán)境而進行的制度探索。

當前侵害農(nóng)民土地權(quán)益的幾種類型

我國農(nóng)民土地權(quán)益被侵害主要表現(xiàn)在知情權(quán)受侵害、調(diào)查結(jié)果確認權(quán)受侵害、聽證權(quán)侵害、土地物權(quán)嚴重縮水以及社會保障權(quán)得不到有效保障、土地維權(quán)路徑狹窄、維權(quán)十分困難等方面。

農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)被干預。農(nóng)戶在自己土地上種植何種作物、如何種植，在哪購買生產(chǎn)資料，將收獲賣給哪個企業(yè)可以自主選擇。國家在政策上規(guī)定地方政府有對農(nóng)民生產(chǎn)進行指導的權(quán)力，但是這種指導是基于農(nóng)民意愿，而不是某些地方政府強制的決定生產(chǎn)什么，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料在哪買，賣給哪個商家。強制性干預行為是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯，是對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自由的無理干涉。

基層村組織扭曲農(nóng)地承包政策。主要表現(xiàn)為：一是私自收回農(nóng)戶承包地。隨著工業(yè)化進程的加深，越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)村進入城市工作，離開后承包地如何利用是農(nóng)民的自由，但是某些地方官員為了謀求私利，憑借自己手中的權(quán)力，強行違法收回農(nóng)民的承包地。二是私自調(diào)整農(nóng)戶承包地。國家有規(guī)定幾年可以在全村范圍內(nèi)重新調(diào)整農(nóng)戶的承包地，但這種調(diào)整的首要前提是農(nóng)民的意愿，某些基層領導者利用這項權(quán)力，為自己和親戚調(diào)整到好的承包地，侵犯其他農(nóng)民的土地權(quán)益。三是二輪承保政策不落實。對農(nóng)戶家庭承包的耕地，家庭承包的農(nóng)田合適的，本合同終止后的第一輪土地，不執(zhí)行延長土地承包年限的政策，不簽訂土地承包合同，不發(fā)放經(jīng)營權(quán)證書，超額預留農(nóng)村公有土地等等。四是利用職權(quán)變更、解除土地承包合同。在農(nóng)村開發(fā)的過程中，某些基層領導為了自己的私利，與社會上的不法商人勾結(jié)變更或解除農(nóng)戶的土地承包合同，將土地轉(zhuǎn)移到自己戶頭，自己開發(fā)，竊取農(nóng)民的土地權(quán)益。五是強迫、阻礙農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。某些離開農(nóng)村的農(nóng)戶，把他的土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，而某些基層官員不承認這種流轉(zhuǎn)，強迫農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給與自己有關系的人。

司法和行政機關以及村級黨組織不作為?，F(xiàn)實中普遍存在農(nóng)村土地承包糾紛訴訟時基層法院不受理，農(nóng)民請求農(nóng)村土地糾紛時農(nóng)村土地承包仲裁機關不受理，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府不為農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解，農(nóng)業(yè)行政主管部門不受理農(nóng)民的來信來訪，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，村級黨組織不履行仲裁，司法機關不定論或延遲執(zhí)行等現(xiàn)象，這些都是由于司法和行政機關以及村級黨組織不作為造成的。

對農(nóng)民土地權(quán)益保障制度探索的分析

面對農(nóng)民土地權(quán)益被侵害越來越嚴重的形勢，為了保障農(nóng)民的土地權(quán)益，國內(nèi)外政府進行了一些有益的制度探索，主要措施有：

建立“一個市場，兩種產(chǎn)權(quán)”的土地使用制度。2007年1月，無錫市政府啟動農(nóng)村與城市建設用地“同價同權(quán)”試點，著力構(gòu)建“一個市場，兩種產(chǎn)權(quán)”的土地使用制度，即在權(quán)屬合法、界址清楚，符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的前提下，允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的村、鎮(zhèn)農(nóng)村集體建設用地依法轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股和抵押（商業(yè)、住宅、旅游等經(jīng)營性項目除外），規(guī)定了集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配，為集體土地所有者轉(zhuǎn)移，土地租金收入是集體建設用地的產(chǎn)生，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全民所有。由于環(huán)境的改善和土地用途的改變所產(chǎn)生的增值收益，政府可以享有分成，但分成比例不得超過土地總收益的10%，農(nóng)戶承包地的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的收益歸農(nóng)戶全部享有。這種“一個市場，兩種產(chǎn)權(quán)”有效地促進了農(nóng)村土地的開發(fā)，保障了農(nóng)民的土地權(quán)益，增加了農(nóng)民的收入。

改革農(nóng)地相關保護制度。在英國、德國和其他發(fā)達國家，采取實施農(nóng)業(yè)土地利用和規(guī)劃許可，嚴格控制的政策，農(nóng)業(yè)土地資源的有效保護，實行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。這些國家通過以下兩個方面開展工作：

一是建立農(nóng)業(yè)用地質(zhì)量評價制度。為農(nóng)用地分等定級，具體地實施質(zhì)量調(diào)查，利用圖紙、圖片、數(shù)據(jù)以及其他方法展開調(diào)查，建立農(nóng)用地等級數(shù)據(jù)庫，實施農(nóng)業(yè)的土地保護計劃，并作為城鎮(zhèn)建設和土地使用開發(fā)的基礎。同時，對于新增耕地，國土土地資源部和農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合確認，及時更新數(shù)據(jù)庫。

二是健全農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變用途許可制度。由于農(nóng)業(yè)的基礎地位以及農(nóng)業(yè)用地的特殊性，必須要保證國家有足夠的農(nóng)業(yè)用地。目前，我國已經(jīng)明確規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非用地必須經(jīng)過當?shù)囟鄠€部門的許可，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地在現(xiàn)在的限制是非常嚴的，而且需要交納高昂的土地使用費。這不僅僅是農(nóng)業(yè)問題更是國家安全問題，必須要非常重視，頒發(fā)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變用途許可證的時候，也應要求原來的舊宅基地，盡快開發(fā)為農(nóng)業(yè)用地。

建立農(nóng)地承包利益分配的仲裁制度。在英國有土地裁判所、德國有農(nóng)業(yè)法院，這些都是兩國為了支持農(nóng)村工作的開展，結(jié)合本國的實際情況建立的農(nóng)業(yè)用地的糾紛解決機構(gòu)。前文已經(jīng)提過，在面對農(nóng)村土地承包糾紛訴訟時基層法院不受理，農(nóng)民請求農(nóng)村土地糾紛時農(nóng)村土地承包仲裁機關不受理，這一方面是由那些政府部門造成的，另一方面也是我國沒有專門的部門去處理造成的。因此我國現(xiàn)在某些地方也進行了一些有益的嘗試，建立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的試點工程，探索建立了基層調(diào)解、縣級仲裁、司法判決的農(nóng)村土地糾紛處理機制，為建立符合中國國情的，具有中國特色社會主義的農(nóng)村土地承包仲裁機制提供了實踐的經(jīng)驗。當然，在推進農(nóng)村土地仲裁工作的同時還要加快立法工作，讓仲裁工作有法可依，建立一整套為仲裁服務的法律。任何工作都是人執(zhí)行的，所以我們應該培養(yǎng)大量的具有素質(zhì)的仲裁員，這樣才能保障仲裁工作的順利開展，切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理制度。中國與英國和德國的農(nóng)業(yè)土地制度是不同的，但他們的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的管理制度和經(jīng)驗，提醒我們對土地承包應當加強管理，以確?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設進展順利。這種經(jīng)驗主要包括兩方面：

一是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度必須不斷的完善。完善土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移流程，建立合理的租賃和合同管理制度，建立農(nóng)業(yè)用途的審查制度，轉(zhuǎn)讓對象，租賃期限，農(nóng)業(yè)用途的認定必須要明確清晰。承包土地的經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同的審批要下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣農(nóng)業(yè)主管部門，這有利于土地流轉(zhuǎn)的靈活開展，和對合同是否履行的定期核準。

二是要重視解決流轉(zhuǎn)過程中的一些細碎問題。如在組織農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的時候，必須要給農(nóng)民詳細地講請每一項條款的作用，防止農(nóng)民因為一些法律知識的缺失而造成利益的損害。

構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)益保障的制度設想

建立有效的信息反饋制度。信息反饋的靈敏和準確與否是決定管理效率的關鍵，是信息管理系統(tǒng)運行良好的核心之一。靈敏、正確和有力的信息反饋是一個管理制度或一個管理職能是否有充沛生命力的標志，這就是現(xiàn)代管理理論中的反饋原理。管理系統(tǒng)想要靈活的運行，必須要有靈敏的“感受器”，聯(lián)結(jié)各個環(huán)節(jié)，及時處理原有計劃與客觀條件間的矛盾。就必須要有一個靈敏的感受器，這就是信息反饋系統(tǒng)。信息反饋系統(tǒng)通過各種實際信息的“去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里”的處理，將政策的執(zhí)行情況反饋給政策制定者，制定者通過反饋的信息可以適時的調(diào)整，修正各種管理行為，使政策更好的執(zhí)行。

創(chuàng)建科學的農(nóng)地信托制度。信托是指委托人基于對受托人（信托投資公司）的信任，將其合法擁有的財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定的目的，進行管理或者處罰的行為。①

信托機制從某方面來說是一項有益的機制，如何發(fā)揮信托在農(nóng)民土地權(quán)益保障中的作用？一是要建立一個完整的農(nóng)戶信托制度。隨著城市化進程的發(fā)展越來越多的農(nóng)戶離開農(nóng)村進入城市，為離開農(nóng)村的農(nóng)民建立信托制度，可以使他們離開后在農(nóng)村的土地利益仍然得到有效的保障，而那些依舊在農(nóng)村的農(nóng)戶也可以依靠信托制度，減輕自己的工作。

二是要依照信托的法源基礎，農(nóng)戶依舊享有使用權(quán)、處分權(quán)和收益分配權(quán)。農(nóng)戶可以依靠信托制度在土地糾紛、土地流轉(zhuǎn)以及土地定價過程中占據(jù)有利的地位，改變當前的被動情況。

三是保障農(nóng)民的基本生活口糧和免征農(nóng)業(yè)稅。一個完善的農(nóng)村信托制度可以在保障農(nóng)民對土地的權(quán)利的基礎上，幫助農(nóng)民保障自己在土地流轉(zhuǎn)過程中的決策權(quán)和征地補償中的索取權(quán)以及改變土地用途過程中的受益權(quán)。

完善農(nóng)地糾紛預防排查制度。當今農(nóng)村社會越來越復雜化，各種糾紛層出不窮，僅僅靠一次性的處理是不夠的，必須要建立定期排查制度。地方政府應該每年按照“部門協(xié)調(diào)、官民相商、聯(lián)合管理”的原則，定期巡回對農(nóng)戶土地利益糾紛進行排查調(diào)解，以便及時了解農(nóng)村的實際情況，及時地處理土地糾紛，清除侵犯農(nóng)民合法土地權(quán)益的各種隱患，維護好農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益。

農(nóng)民文化知識普遍不高，法律知識匱乏，面對一些土地糾紛時他們的處理可能是違法的，這就要求地方政府必須建立預防糾紛機制，找一些典型的土地糾紛案例讓農(nóng)民學習，讓農(nóng)民在學習中掌握一定的法律知識，在面對土地糾紛時就不會盲目的犯法，同時也要加強基層領導干部的思想教育工作，開展法律學習活動，提高基層干部的基本素質(zhì)和法律水平。

構(gòu)建合理的監(jiān)督制度。為了更好地保障農(nóng)民的土地權(quán)益，必須建立一個完善的農(nóng)村信息網(wǎng)絡，建立專門地為農(nóng)村服務的農(nóng)村新聞版塊，以促進農(nóng)村信息的公開化透明化，有效地監(jiān)督農(nóng)村土地制度的執(zhí)行情況，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。而且網(wǎng)絡監(jiān)督具有許多傳統(tǒng)監(jiān)督方式所不具備的優(yōu)點，可以有效地彌補傳統(tǒng)監(jiān)督的缺失。網(wǎng)絡監(jiān)督是一種全民參與的監(jiān)督，它能夠更快捷、更徹底、更透明地反映農(nóng)村的實地情況而且也能更好地保護舉報者的人身安全和合法權(quán)益。

網(wǎng)絡監(jiān)督是一種直線型的監(jiān)督，它可以更快地反映農(nóng)村的土地糾紛，方便領導者及時的決策，以保障農(nóng)民的土地權(quán)益。網(wǎng)絡監(jiān)督是一種新型的全民監(jiān)督，它可以調(diào)動農(nóng)民的積極性，提升農(nóng)民對于土地權(quán)益保障的信心，增強農(nóng)民作為國家主人的榮譽感，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。網(wǎng)絡監(jiān)督也是一場有意義的教育活動，提高了農(nóng)民的法律意識，增強農(nóng)民在面對自己權(quán)益受到侵犯時的主動反擊能力。

健全土地征收制度。目前，我國存在很多案例足以充分說明我國當前的土地征收程序相當不健全，政府官員可以利用程序的漏洞，為自己的私利服務，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。所以必須要有一套法律來規(guī)范，要對政府的土地征收行為進行限制，規(guī)范土地征收的程序，防止土地征收權(quán)力的濫用，防止農(nóng)民的土地權(quán)益遭到侵犯。而這個程序必須建立在公平公正的基礎上，盡力實現(xiàn)公共利益和私人利益的兼顧，保證土地征收過程的公開性，減少暗箱操作的機會，當然這套體系必須是可行的。

首先，增加“公共利益”的認定程序，包括申請程序、調(diào)查程序、確認程序、征收公告程序。由需用地人提出征收申請，政府權(quán)力機關應公示告知征收的用途、征收目的、是否符合社會公共利益、理由何在等事宜。如果這種土地利用有可能危害到農(nóng)民的合法土地權(quán)益，就必須開展環(huán)境調(diào)查報告，召開全體村民會議，由全體村民投票決定，是否同意土地開發(fā)。

其次，安置補償費用必須有相關利益各方代表組成的委員會共同協(xié)商，安置補償方案不應當由當?shù)卣烷_發(fā)土地的法定代表提出的補償方案單位商定后再向農(nóng)民征求意見，而應由農(nóng)民與開發(fā)土地法定代表在政府的監(jiān)督下協(xié)商，這有利于提高土地征收中的公平性，平衡各方利益，實現(xiàn)各方利益的最大化，促進土地的順利開發(fā)。

（作者分別為中共都勻市委黨校副教授，安陽師范學院法學院副教授）

【注釋】

①楊燕綏：“保障農(nóng)民土地權(quán)益的中國道路”，《中國科學報》，2013年12月5日。

責編/張蕾