從平衡論看現(xiàn)代行政法的本質(zhì)

【摘要】行政法對(duì)于行政主體實(shí)現(xiàn)行政行為具有重要的指導(dǎo)意義和約束作用，是維護(hù)行政主體、行政相對(duì)人和行政法制監(jiān)督主體之間相互制衡的關(guān)系總和。文章在理清行政法歷史進(jìn)程的基礎(chǔ)上，分析了行政法的理論基礎(chǔ)從管理論、控權(quán)論向平衡論過渡的趨勢，以及行政法發(fā)展越來越貼近民生的本質(zhì)，并探討了當(dāng)前民生問題的兩種成因及行政法在平衡論指導(dǎo)下解決民生問題的具體策略。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代行政法 平衡論 民生 策略

【中圖分類號(hào)】D912.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

行政法是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中與行政相對(duì)人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。從行政法的定義可以看出，現(xiàn)代行政法相比之前更加側(cè)重行政主體職權(quán)順利進(jìn)行的管理論式行政法，已具有了較大的進(jìn)步。作為一種特殊的法律系統(tǒng)，行政法具有發(fā)展時(shí)間長、涵蓋領(lǐng)域廣的特點(diǎn)，迄今為止我國仍沒有一部完整的行政法律匯編問世。因此，對(duì)行政法的研究不能在時(shí)間上和空間上給出明確的界限和范圍，否則勢必會(huì)斷章取義，影響人們對(duì)行政法客觀、完整的認(rèn)識(shí)。因此，研究行政法“只有深入行政法的核心地帶，深入行政法的歷史深處，才能發(fā)現(xiàn)作為行政法精神內(nèi)核的理論基礎(chǔ)?！雹購钠淅碚摶A(chǔ)出發(fā)進(jìn)行深入的分析研究，才能徹底把握現(xiàn)代行政法的本質(zhì)及未來發(fā)展的根本目標(biāo)。

行政法的歷史進(jìn)程描述

清末時(shí)期。鴉片戰(zhàn)爭后，西方列強(qiáng)的艦船利炮在侵占我國領(lǐng)土的同時(shí)，也給腐朽的清政府帶來了先進(jìn)的文化和思想，行政法思想就是其中發(fā)展了的重要內(nèi)容。康有為、梁啟超等人發(fā)起的維新運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上帶來了行政法的一次重大進(jìn)步。盡管維新運(yùn)動(dòng)中頒布的法令大多落為一紙空文，但其提出的約束皇帝和各級(jí)政府權(quán)力的先進(jìn)意識(shí)對(duì)開啟民智起到了彌足珍貴的思想啟蒙作用。清政府為延續(xù)自己的腐朽生命，在不影響統(tǒng)治權(quán)的前提下進(jìn)行了行政法制定和實(shí)施的努力嘗試。比如，制定和頒布了涉及教育和民政的《各學(xué)堂管理通則》和《暫定戶口規(guī)則》，客觀上調(diào)整了當(dāng)時(shí)的社會(huì)關(guān)系，緩和了社會(huì)矛盾，促進(jìn)了行政法的發(fā)展。

南京臨時(shí)政府時(shí)期。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級(jí)革命推倒了封建帝制，建立了中華民國。為安定民心，南京臨時(shí)政府不僅頒布了《中華民國臨時(shí)政府中央行政各部及其權(quán)限》作為設(shè)置中央政府各機(jī)構(gòu)的依據(jù)，規(guī)定了各部門的職責(zé)和權(quán)限，而且頒布了《通令保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)令》、《關(guān)于普通教育暫行辦法及課程標(biāo)準(zhǔn)》、《令內(nèi)務(wù)部禁止買賣人口文》等行政法令，規(guī)范民間活動(dòng)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。20世紀(jì)20年代以后，孫中山提出的“三民主義”理論（民族、民權(quán)、民生）成為理論界研究行政法的重要理論參考。這些對(duì)當(dāng)時(shí)的行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究都起到了重要的指導(dǎo)作用。

新民主主義革命時(shí)期。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命時(shí)期，從中央到地方，各級(jí)、各類黨政軍組織機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期和一定區(qū)域內(nèi)充當(dāng)了行政主體的角色，頒布了多種行政法令，包括組織機(jī)構(gòu)、選舉、軍事、土地、司法、民政、公安、財(cái)政、農(nóng)林、糧食、工商貿(mào)易、教育、交通運(yùn)輸?shù)?，以此來鞏固勝利果?shí)。盡管這些行政法令還存在諸如內(nèi)容不統(tǒng)一、制定程序不夠規(guī)范等問題，但不可否認(rèn)，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，這些行政法令的頒布和執(zhí)行對(duì)規(guī)范行政主體的行為、保證人民群眾的合法權(quán)利、推動(dòng)行政法的建設(shè)和培養(yǎng)廣大干部依法辦事具有重大意義。

新中國建立初期。新中國成立初期，帶領(lǐng)廣大人民群眾從三座大山重壓下走出來的中國共產(chǎn)黨深知正確處理行政機(jī)關(guān)與人民群眾之間關(guān)系的重要性，及時(shí)制定了一系列緩和社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的行政管理政策法規(guī)，數(shù)量多達(dá)800多個(gè)。最重要的是建立了行政監(jiān)察制度和公民針對(duì)行政主體的違法行為和失職行為的控告制度，使行政法建設(shè)在制約行政主體權(quán)力、維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利方面又前進(jìn)了一大步。但是，隨之而來的左傾思想和文化大革命將這一切努力付之東流，盡管這期間國家并沒有明確提出廢止這一切行政法規(guī)，但在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，這些新中國成立初期的努力成果儼然已徹底失去了規(guī)范行政主體行為和保障公民合法權(quán)利的作用。

改革開放后。十一屆三中全會(huì)的勝利召開，使我國行政法律的制定和實(shí)施迎來了新的曙光。特別是改革開放政策的提出，為行政法的重建奠定了政策和思想基礎(chǔ)。十一屆三中全會(huì)《公報(bào)》指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！?這就從政策的高度規(guī)定了堅(jiān)守行政法的必要性和重要性。特別是1982年憲法的頒布和發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)決策的確定，分別為行政法的制定和實(shí)施提供了法律準(zhǔn)備和經(jīng)濟(jì)支持。行政法的發(fā)展步入了快車道，大量的行政法規(guī)，比如《經(jīng)濟(jì)合同法》、《個(gè)人所得稅法》、《環(huán)境保護(hù)法》（試行）》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《學(xué)位條例》等關(guān)系每個(gè)公民切實(shí)利益的法律相繼出臺(tái)，在維護(hù)行政相對(duì)方方面又前進(jìn)了一步，體現(xiàn)了我國行政法建設(shè)科學(xué)化和法制化的基本原則。

行政法的理論基礎(chǔ)及目標(biāo)

行政法的理論基礎(chǔ)一直存在著管理論和控權(quán)論兩種對(duì)立的理論模式。管理論以加強(qiáng)行政主體的管理權(quán)為主，側(cè)重保證國家機(jī)關(guān)行使管理權(quán)中能順利進(jìn)行的行政組織法和行政行為法；控權(quán)論則將政府假設(shè)為“絕對(duì)的惡”，主張?jiān)谛姓^程中約束和控制政府的權(quán)力，側(cè)重行政程序的規(guī)范和司法審查的保障。從這個(gè)角度來說，行政法類似一部專門針對(duì)行政主體的部門法。但是，從以上行政法的發(fā)展歷程中不難看出，近代以來，這兩種形式都很難單獨(dú)存在并發(fā)揮作用。盡管清末封建專制勢力頑固，但當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)已使清政府的管理論思維被迫向控權(quán)論妥協(xié)，之后的幾個(gè)時(shí)期，更是控權(quán)論抬頭而管理論逐步退讓的過程，這種變化本質(zhì)上也是行政主體權(quán)力與行政相對(duì)人權(quán)利角逐和平衡的過程。

由此可見，行政法真正的理論基礎(chǔ)不是單一的管理論，而對(duì)控權(quán)論的過度追求也勢必會(huì)束縛行政主體的手腳，降低行政法的實(shí)施效率，這從一些堅(jiān)持控權(quán)論為理論基礎(chǔ)的西方國家可見一斑。而兼顧兩者的平衡論在現(xiàn)代行政法中漸露頭角，平衡論與當(dāng)下黨和政府提出的構(gòu)建和諧社會(huì)的遠(yuǎn)大理想具有異曲同工之妙。創(chuàng)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵因素是切實(shí)解決民生問題，而這些問題的解決離不開政府正確實(shí)施行政主體職權(quán)。所以，從根本上講，以平衡論作為現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)與黨和政府構(gòu)建和諧社會(huì)的遠(yuǎn)大理想是一致的，探索平衡論與解決民生問題之間的關(guān)系也因此顯得尤為重要。

民生問題根源及行政法的平衡策略

早在幾千年前的《左傳·宣公十二年》中就曾提到“民生在勤，勤則不匱”的論斷。南朝（梁）沈約在其著作《均圣論》中言道：“自天地權(quán)輿，民生攸始，遐哉眇邈，無得而言焉。”人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了民生與民眾之間休戚相關(guān)的關(guān)系。近代的孫中山先生提出“三民主義”，將“民生”作為追求目標(biāo)之一，從而將其內(nèi)涵無限放大，上升到主義和國家大政方針的高度，并將其解釋為“民生就是人民的生活，社會(huì)的生存，國民的生計(jì)，群眾的生命?！雹谠诂F(xiàn)代，民生一般指百姓的生活和生計(jì)。那么，當(dāng)前導(dǎo)致民生問題的根源是什么？又如何找到解決這些問題的具體策略？這些策略與行政法中的平衡論之間的契合點(diǎn)在哪？

民生問題根源。第一，傳統(tǒng)思想的漠視。我國長期受傳統(tǒng)思想的鉗制和束縛，主要表現(xiàn)在體制選擇和政策制定上對(duì)民生工作的漠視，導(dǎo)致了我國民生工作長期滯后。首先，在體制上，改革開放前我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這種經(jīng)濟(jì)體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展極端困難時(shí)期有利于全民就業(yè)，并能在一定范圍內(nèi)縮小貧富差距，減少了社會(huì)財(cái)富的過于集中和生產(chǎn)過程中對(duì)自然資源的過度透支。特別是能夠快速地調(diào)集全國的人力、物力發(fā)展國家急需的重點(diǎn)項(xiàng)目，這在我國新中國成立初期的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)過程中發(fā)揮了重要作用。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過于集中的模式，特別是過于重視國家的積累，一定程度上阻礙了人民群眾生活水平的提高。其次，在經(jīng)濟(jì)政策的制定上，受蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)思想的影響，削農(nóng)以飼工，重視工業(yè)發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)投入不夠。雖然這項(xiàng)措施對(duì)我國建國初期經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱條件下的工業(yè)大發(fā)展起到了巨大的作用，但農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民也為此付出了巨大的代價(jià)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差，農(nóng)民收入水平低且長期享受不到基本的社會(huì)保障。在此基礎(chǔ)上形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)之間人為造成的不平衡，更是引發(fā)眾多民生問題的根源。

第二，社會(huì)轉(zhuǎn)型的忽視原因。改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這個(gè)過程中必然會(huì)造成一定的經(jīng)濟(jì)震蕩和短暫的管理混亂，民生領(lǐng)域往往滋生隱患。首先，政府過于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視關(guān)系民生的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、交通、環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù)的管理，成為導(dǎo)致民生問題出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性因素。其次，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期法制不健全，民眾表達(dá)意愿的渠道不通暢。當(dāng)一些不利于民生的政策影響了人民群眾的生產(chǎn)和生活時(shí)，廣大人民群眾找不到申訴的通道，必然會(huì)導(dǎo)致一系列的民生問題。再次，當(dāng)前我國的根本任務(wù)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)建設(shè)自然成為考核干部的重要標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了個(gè)人的發(fā)展和利益而忽視民生政策的貫徹落實(shí)。且民生領(lǐng)域大多是只投入且沒有明顯的短期效益回報(bào)的領(lǐng)域，更使其難以為行政主體的政績加分而被束之高閣。如此，民生問題愈演愈烈，成為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

行政法平衡民生問題的具體策略。針對(duì)當(dāng)前的民生問題，黨和政府從經(jīng)濟(jì)、政治等各個(gè)方面入手改善民生，并在2004年召開的黨的十六屆四中全會(huì)上正式提出了“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的遠(yuǎn)大理想。這里所講的“和諧”一定意義上來說就是一種平衡思想，“和諧社會(huì)以民生為本，而法治作為基本的治國方略，對(duì)于破解當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的民生難題，有理由也有可能做出自己的獨(dú)特貢獻(xiàn)?！雹圻@就為利用平衡論指導(dǎo)下的現(xiàn)代行政法來解決民生問題提供了理論和現(xiàn)實(shí)的可能性。

第一，政策優(yōu)惠?！霸谝粋€(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中 ，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題是通常出現(xiàn)的?！雹苷邇?yōu)惠就是通過制定差別化的政策來調(diào)整不同地區(qū)、不同人群之間的經(jīng)濟(jì)收入差距，提高落后地區(qū)和落后人群的生活水平。這一政策在緩解和平衡因地區(qū)差距和收入差距帶來的民生問題和社會(huì)矛盾方面具有重要的作用。比如，針對(duì)我國的西部落后地區(qū)，黨的十五屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，把實(shí)施西部大開發(fā)、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。為此我國制定了一系列優(yōu)惠政策促進(jìn)西部開發(fā)，比如給予資金支持，扶持西部地區(qū)人民自主創(chuàng)業(yè)；出臺(tái)政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)中東部地區(qū)的企業(yè)和個(gè)人到西部投資創(chuàng)業(yè)；給予西部地區(qū)更多的教育優(yōu)惠政策，幫助更多落后地區(qū)的孩子進(jìn)入全國各大高校接受良好的大學(xué)教育。從一些發(fā)達(dá)城市抽調(diào)具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)人員到西部地區(qū)開展支教、醫(yī)療救助工作，保證西部地區(qū)的基礎(chǔ)教育工作的正常開展和西部民眾的醫(yī)療衛(wèi)生問題的合理解決等。通過這些優(yōu)惠政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)西部地區(qū)與中東部地區(qū)的發(fā)展不平衡逐漸向平衡過渡，最大限度地緩解西部落后地區(qū)的民生問題。

第二，政策調(diào)控。因體制原因帶來的民生問題具有“先天性營養(yǎng)不良”的特征，僅靠刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決顯然不夠，必須靠后天的政策調(diào)控作為彌補(bǔ)來平衡這種結(jié)構(gòu)性的缺陷。最突出的表現(xiàn)是對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)控，隨著特別是城市化進(jìn)程的加速，導(dǎo)致過多的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源越來越多地聚集在城市，而農(nóng)村資源則在逐漸減少。“城鄉(xiāng)教育的差距同樣在加大，這將直接導(dǎo)致未來城市和鄉(xiāng)村居民在知識(shí)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)地位和收入方面差距的擴(kuò)大?！雹萦纱藥淼拿裆鷨栴}是顯而易見的。加上近幾年農(nóng)民醫(yī)療、教育、養(yǎng)老成本的急劇增加，單靠農(nóng)民自身的努力很難擺脫貧困，必須靠政府出臺(tái)平衡政策來減小差距。比如通過提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和鼓勵(lì)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工來提高農(nóng)民收入；通過免除學(xué)費(fèi)和書費(fèi)、實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療來減少教育支出和醫(yī)藥支出。2006年，國家人事部專門頒布了《關(guān)于組織開展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作的通知》，抽調(diào)優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)開展支農(nóng)、支教、支醫(yī)和扶貧工作的“三支一扶”工作，通過政策的調(diào)控來促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)有效地解決農(nóng)村地區(qū)的民生問題。

第三，政策改革。對(duì)于民生問題，我們一般把焦點(diǎn)放在如何讓貧困的民眾變得富有，這固然是民生的重要關(guān)注點(diǎn)，但最該關(guān)注的是如何讓失去就業(yè)機(jī)會(huì)的人甚至失去就業(yè)能力的人也同樣享受到基本的生活保障。行政主體在發(fā)揮其職能時(shí)做到了這一點(diǎn)才意味著將平衡論的精髓真正落到了實(shí)處，這也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的最高體現(xiàn)。當(dāng)前，我國一直努力改革和完善社會(huì)保障制度的行為顯示了國家徹底解決民生問題的決心。比如，國家人社部1999年頒發(fā)的《關(guān)于做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障制度銜接工作通知》，明確規(guī)定了下崗職工、失業(yè)人員、企業(yè)離退休人員和在職職工凡家庭收入低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，就可以作為當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門申請市居民最低生活保障金的依照，這就在政策上明確解決了城市低收入人群的生活保障問題的規(guī)范途徑?？梢?，民生政策的不斷制定和完善，對(duì)解決城市低收入者的民生問題具有不可替代的重要意義。

民生問題的根源是經(jīng)濟(jì)的落后，所以解決民生問題的根本途徑在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但僅有經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然不夠，近幾年我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，民生問題不但沒有被消除，反而呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢，究其原因，在于沒有處理好各種社會(huì)關(guān)系之間的平衡。這種平衡既有城鄉(xiāng)之間的平衡，也有工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的平衡；既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治進(jìn)步之間的平衡，也有效率提高與社會(huì)公平之間的平衡；既有政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡，也有社會(huì)民主與法制健全之間的平衡。凡此種種，與和諧社會(huì)相去深遠(yuǎn)，令人深切體會(huì)到充分利用作為行政法理論基礎(chǔ)的平衡論去解決當(dāng)前民生問題的重要意義。

綜上所述，從根本上講，行政法通過諸如憲法、法律、行政規(guī)章、地方性法規(guī)等所要解決的問題本質(zhì)上都是民生問題，民生才是黨和政府施政的最高準(zhǔn)則。作為行政主體施政過程中的法律依據(jù)的現(xiàn)代行政法，其本質(zhì)追求自然也聚焦在解決民生問題上，作為現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的平衡論在指導(dǎo)黨和政府徹底解決民生問題、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的中國夢上有義不容辭的責(zé)任。

（作者為浙江警察學(xué)院副教授）

【注釋】

①文曉鵬，劉鑒：“控權(quán)論—行政法的生命價(jià)值”，《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2013年第12期，第49～51頁。

②《孫中山選集》，北京：人民出版社，1981年，第802頁。

③付子堂，常安：“民生法制論”，《中國法學(xué)》，2009年第6期，第27～14頁。

④尚志民：“中美西部開發(fā)政府優(yōu)惠政策的比較”，《濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年第2期，第107～109頁。

⑤李淼：《和諧社會(huì)視域下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)教育公平問題研究》，南京航空航天大學(xué)博士學(xué)位論文。

責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）