國資公司治理模式效能評價與對策分析

【摘要】文章按照國資公司發(fā)展階段和特征將其公司治理模式劃分為行政型、行政與經(jīng)濟結(jié)合型和經(jīng)濟型三種類型。以制約因素理論為基礎(chǔ)，以政治、時間、財務(wù)、內(nèi)部管理和風險等成本要素為主要對象，結(jié)合綜合調(diào)查研究和工作實踐，分析評價了國資公司各種治理模式的效能，提出了提高國資公司治理效能的對策措施。

【關(guān)鍵詞】國資公司 治理模式 制約因素 對策措施

【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

國資公司是指中央和地方各級人民政府授權(quán)從價值形態(tài)方面對國有資產(chǎn)進行經(jīng)營和管理，承擔國有資產(chǎn)保值增值責任的國有獨資公司，是開展特殊業(yè)務(wù)形式的國有企業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年末，全國在工商部門注冊登記的國有獨資公司（企業(yè)法人）已超過1萬家。自2011年上半年開始，國家加大對地方政府融資平臺的規(guī)范和治理，部分國資公司通過了銀監(jiān)部門審核被確定為一般企業(yè)，正逐步走向合格市場主體方向。國資公司成立之初或曰政府融資平臺階段，主要表現(xiàn)為政府主導型治理模式，退出平臺后成為合格市場競爭主體的階段表現(xiàn)為政府和市場導向相結(jié)合的治理特征，國資公司啟動股本結(jié)構(gòu)改造進而進入資本市場、成為公眾企業(yè)后則與眾多股份制及上市公司一樣表現(xiàn)為經(jīng)濟型主導的治理模式。

以色列物理學家Eliyahu M.Goldratt博士創(chuàng)立的制約因素理論提出，系統(tǒng)最終的產(chǎn)出受系統(tǒng)內(nèi)最薄弱環(huán)節(jié)的限制，任何系統(tǒng)至少存在著一個制約因素或瓶頸，否則它就可能有無限的產(chǎn)出。因此要提高一個系統(tǒng)（任何企業(yè)或組織均可視為一個系統(tǒng)）的產(chǎn)出，必須要打破系統(tǒng)的瓶頸。要想達成預(yù)期的目標，須從最弱的一環(huán)入手，才可收到顯著的功效。依據(jù)該理論，國資公司的不同治理模式伴隨有不同的限制因素，國資公司需要厘清公司治理模式的制約因素，破除公司治理模式的制約瓶頸，降低管理成本，獲取更高的收益。

Gillan（2006）分析指出公司的內(nèi)部治理主要體現(xiàn)為公司治理特征，如董事會規(guī)模、股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)理層激勵等；外部治理涉及政府監(jiān)管、法律體系等①。高創(chuàng)（2009）認為，我國國有獨資公司治理模式屬于政府主導型治理模式，他把中國公司的治理模式分為三類：政府主導型治理模式，家族主導型治理模式和法人主導型治理模式治理②。李維安、郝臣（2009）提出中國公司治理改革的鮮明主線是從行政型治理向經(jīng)濟型治理的演進③。李維安、邱艾超（2010）以中國民營上市公司為樣本，對治理轉(zhuǎn)型視角下民營企業(yè)的政治聯(lián)系程度對公司業(yè)績的影響進行分析。發(fā)現(xiàn)民營企業(yè)的政治聯(lián)系指數(shù)逐年降低，從而驗證了治理轉(zhuǎn)型的積極存在④。

國資公司治理模式的類型及其特征

本文按照國資公司的治理特征將其治理模式劃分為三類：政府主導的行政型、政府和市場共同作用的行政和經(jīng)濟相結(jié)合型、企業(yè)法人主導的經(jīng)濟型。當前，國資公司整體表現(xiàn)為行政型治理模式和行政與經(jīng)濟相結(jié)合型治理模式，以上兩種類型涵蓋了國資公司的基本面。

行政型模式。行政型模式一般存在于政府融資平臺和國資公司成立初期，這時的國資公司以完成政府融資以及土地整理為主要業(yè)務(wù)，是典型的集權(quán)型計劃經(jīng)濟發(fā)展模式。其特征是政企不分，資源配置行政化，高管任免行政化，治理行為行政化，“內(nèi)部治理外部化，外部治理內(nèi)部化”。其直接結(jié)果就是企業(yè)內(nèi)的非效率，企業(yè)缺乏應(yīng)有的活力，治理成本高昂⑤。

行政與經(jīng)濟結(jié)合型模式。行政與經(jīng)濟結(jié)合型模式是指剛剛通過銀監(jiān)部門核準退出政府融資平臺的一般企業(yè)，該部分國資公司在金融部門按照類平臺管理，但已不直接承擔為地方政府融資任務(wù)，按照市場規(guī)則基本厘清了財政和企業(yè)經(jīng)營的界限和關(guān)系，面向市場開拓經(jīng)營，進入實業(yè)產(chǎn)業(yè)，但地方政府的重大基礎(chǔ)設(shè)施和一級土地整理仍是其重要業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，其特征表現(xiàn)為政府指令和市場運作共同作用。行政與經(jīng)濟結(jié)合型模式是公司治理從行政型模式向經(jīng)濟型模式轉(zhuǎn)變的過渡階段，在這期間，企業(yè)的自身市場投資經(jīng)營項目能夠按照市場化的要求運營，同時又受政府的影響較大。由于企業(yè)已經(jīng)開始按照市場化的要求運營，公司治理成本逐步降低，治理效果較好。

經(jīng)濟型模式。經(jīng)濟型模式是指以完善的產(chǎn)權(quán)制度和市場體系為基礎(chǔ)的企業(yè)發(fā)展狀態(tài)。隨著國資公司的發(fā)展壯大和資本運營的深入，國資公司股權(quán)多元化，最終發(fā)展成為社會企業(yè)和公眾公司，這時的公司是以市場為導向的企業(yè)法人治理階段，表現(xiàn)為企業(yè)經(jīng)營目標市場化、治理行為市場化。

國資公司高效能治理模式的目標導向

國外學者關(guān)于公司治理目標的觀點主要有三種類型：其一是基于自由市場經(jīng)濟的以股東價值最大化為目標的觀點；其二是基于德日等國的以利益相關(guān)者價值最大化為目標；其三是詹森提出的“開明的股東價值最大化和開明的利益相關(guān)者價值最大化相結(jié)合為目標”。從長遠來說，下列因素決定了我國公司治理模式的目標取向：

一是公司存在的價值。我國國有控股上市公司集中在重要經(jīng)濟領(lǐng)域，存在的價值不僅僅是股東價值最大化問題，還有國家經(jīng)濟安全的問題、社區(qū)環(huán)境問題，壟斷與居民福利的問題等等；國有企業(yè)治理中另一個重要問題是委托代理機制問題：公眾—人大—各級政府—國資委—國企經(jīng)營管理者，復(fù)雜的委托代理鏈必然導致信息的失真和管理的失靈。

二是法制的現(xiàn)狀。我國市場經(jīng)濟缺乏健全的法制基礎(chǔ)，而市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)制度條件對公司治理制度存在重要影響，這些基礎(chǔ)條件包括法制總體框架、產(chǎn)權(quán)保護制度、基于社會契約締約自由的信用條件等，這一系列制度條件的綜合表現(xiàn)就是整個社會對私人產(chǎn)權(quán)保護的程度。制度條件直接決定了公司治理問題中利益相關(guān)者的維權(quán)成本。目前我國新公司法雖然引進了股東訴訟制度，但在實踐中，股東維權(quán)成本太高，導致實際控制人為所欲為。所以必須強化利益相關(guān)者的利益保護。不能僅將“股東權(quán)益最大化”理解為大股東權(quán)益的最大化。創(chuàng)業(yè)者的群體利益固然重要，但小股東利益涉及千家萬戶，缺少小股東利益保護機制的公司治理模式不是和諧的模式。

三是證券市場發(fā)展與競爭的需要。在經(jīng)濟全球化浪潮推動下，一國資本市場將成為本土資本和國際資本有效結(jié)合的重要橋梁。對發(fā)展中國家和新興市場化國家而言，爭奪國際資本、留住本土資本是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的保證。美國長期以來實行市場導向的外部治理公司模式，率先創(chuàng)新地采用了獨立董事制度，后又為日本仿效，起到了良好的效果。即使是市場經(jīng)濟高度發(fā)達的英國、美國，其公司治理模式仍然在不斷改進和創(chuàng)新。

對國資公司治理效能的調(diào)查分析

本文通過發(fā)放調(diào)查問卷的方式，了解國資公司的治理效能。問卷內(nèi)容主要有行政指令、政府當期目標、宏觀政策調(diào)整變化等項，每項風險分為嚴重、較大、一般、較小、微小5個維度。問卷的發(fā)放對象為東部沿海區(qū)域部分地方政府部門、銀行高管、金融機構(gòu)高管、國資公司高管及財務(wù)、審計負責人等。共發(fā)放調(diào)查問卷200份，收回187份，有效160份，對其中25份進行了深度訪問。

本文將影響國資公司效能的因素劃分層級，分別計算權(quán)重，并設(shè)定國資公司由高制約度到中制約度、低制約度依次分別為8、5 、3，運用模糊評價模型并結(jié)合德菲爾法，得到制約因素及制約度的數(shù)據(jù)，列表如下：

表1： 國資公司治理模式制約度

從以上計算結(jié)果得出，行政型模式對治理效能制約最大，經(jīng)濟型模式對治理效能制約最小，繪制國資公司各治理模式效能圖如下：

圖1：國資公司治理模式效能圖

圖中S1曲線代表行政型模式的效能，S2曲線代表行政與經(jīng)濟結(jié)合型模式的效能，S3曲線代表經(jīng)濟型模式的效能。可以看出行政型模式的制約不斷上升趨勢，行政與經(jīng)濟結(jié)合型模式的制約先減少后又逐步上升，而經(jīng)濟型模式的制約則是逐步減小。S1曲線與S2曲線交匯點M1，S2曲線與S3曲線交匯點M2，M1和M2交匯點即為國資公司治理模式變化的轉(zhuǎn)折點。

提高國資公司治理效能的對策建議

行政型模式的對策措施。行政型模式是國資公司主要為實現(xiàn)政府公共目標的公司發(fā)展模式和階段。此時，國資公司的業(yè)務(wù)活動系由政府直接決定，政治成本較低，然而由于地方政府為實現(xiàn)當期目標及公益目標，并不主動按照企業(yè)發(fā)展規(guī)律考慮國資公司自身的發(fā)展，因此，需增強國資公司治理的經(jīng)濟性，提高國資公司自主經(jīng)營度。

在行政型模式中，國資公司的工作目標由政府決定，公司的日常經(jīng)營管理活動也需政府審批，手續(xù)繁瑣復(fù)雜，時間成本高昂，因此，需提高國資公司治理的時間效率；財務(wù)成本主要來自于融資，國資公司的經(jīng)營活動由政府審批，融資額、投資額以及投資方向都由政府決策，這個階段的國資公司融資主要來自銀行貸款，利息高昂，且每年還本付息的壓力巨大，粗放型的財務(wù)管理方式導致風險較大，因此，實施精細化管理有利于降低國資公司的財務(wù)風險和財務(wù)成本；現(xiàn)代企業(yè)制度尚未建立，公司內(nèi)部管理不規(guī)范，需花費更多的人力、財力、物力，才能實現(xiàn)經(jīng)營目標，內(nèi)部管理成本高昂，公司處于“人治”狀態(tài)，因此，需完善工作機制、滿足員工發(fā)展需求；對經(jīng)營風險的認識并不清晰，風險意識不強，風險防范措施不足，發(fā)生風險幾率高，而且一旦發(fā)生風險則會付出高昂的代價，因此，需要強化對國資公司治理風險和管理風險的預(yù)防和控制。

行政與經(jīng)濟結(jié)合型模式的對策措施。行政與經(jīng)濟結(jié)合型模式是國資公司在發(fā)展過程中，隨著產(chǎn)權(quán)和市場機制的逐步完善，受政府行政色彩影響逐步減少的公司發(fā)展階段。行政與經(jīng)濟結(jié)合型模式階段，國資公司的市場項目經(jīng)營由公司自行決策，相比行政型模式階段，與政府部門行政溝通協(xié)調(diào)在減少，受政府行政色彩影響逐步減弱，此階段需防止政府放權(quán)過大、過快，以避免國資公司的經(jīng)營壞賬，需建立完善的政府決策和管控新機制。

在行政與經(jīng)濟相結(jié)合模式中，國資公司內(nèi)部決策相對節(jié)約時間，且市場機制逐步完善，決策較為合理，所花費的時間代價相對較小，時間成本相對較低，因此，需健全市場機制和進一步提高效率；該模式下的國資公司具有更多的融資渠道和方式，使得國資公司可以選擇融資成本更低的方式進行融資，此時，國資公司與其他企業(yè)的戰(zhàn)略合作增多，因此，需注意降低與其他企業(yè)合作的交易費用，減少財務(wù)成本；內(nèi)部管理較為規(guī)范，內(nèi)部管理流程和管理制度比較完善，所投入的人力、物力、財力相對減少，具有較大的開放性，因此，需要關(guān)注員工獨立個性的塑造；雖然開始關(guān)注風險，并對風險做出了一定的預(yù)防，但一般并沒有建立起完善的風險管理機制，鑒于政府仍然較嚴重的影響著國資公司的運營，國資公司與政府間相互牽制，因此，要明確雙方權(quán)責，各行其是。

經(jīng)濟型模式的對策措施。經(jīng)濟型模式是國資公司經(jīng)過不斷發(fā)展，在產(chǎn)權(quán)和市場機制都較為完備、治理結(jié)構(gòu)完善條件下的治理模式。經(jīng)濟型模式階段，國資公司實施市場化運營，公司經(jīng)營發(fā)展目標也由公司自主決策，需要國資公司自我約束、自我強化，加強與政府溝通聯(lián)系，及時獲取信息，以降低公司運營風險；可充分發(fā)揮市場機制的作用，從目標的決策制定，到目標的組織實施和目標的實現(xiàn)，所需的時間大為縮短，在此治理模式下，國資公司內(nèi)部制度完善，決策體系科學，因此，時間成本很低。需要運用現(xiàn)代科技和管理手段，不斷提速以節(jié)約時間；融資渠道和方式更為多元化，除了常規(guī)的銀行貸款外，還包括發(fā)行債券以及上市等成本更低的方式，國資公司選擇性更多，財務(wù)成本因此最低。此時，需密切關(guān)注投資項目的產(chǎn)出和和投資者利益；經(jīng)濟型模式的國資公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，現(xiàn)代企業(yè)制度完善，公司能充分實現(xiàn)規(guī)范管理經(jīng)營，員工都能夠在各自崗位上發(fā)揮主觀能動性，在內(nèi)部管理上投入的人、財、物更少，管理效果優(yōu)良。公司員工更接近“社會人”，需進一步注重員工作為社會人的需求和團隊建設(shè)；已建立起完善的風險管理機制，能使得風險造成的損失減小到最小程度，但需特別重視建立企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)文化，提高文化約束力。

國資公司治理模式轉(zhuǎn)型方向。國資公司各個治理模式的特征不同，影響其發(fā)展壯大的因素也不盡相同，每種模式都與其存在的時間、地點相適宜，具有存在的合理性，且各有優(yōu)劣利弊。國資公司治理模式也都存在相應(yīng)的制約因素，行政型治理模式的制約主要來自于政府，行政與經(jīng)濟結(jié)合型治理模式的制約是政府與企業(yè)自身雙重作用，經(jīng)濟型治理模式的制約因素主要是宏觀經(jīng)濟市場的影響，總體上說，經(jīng)濟型治理模式的制約度最小，效能最大，國資公司應(yīng)加快從行政型治理向經(jīng)濟型治理模式轉(zhuǎn)型。

（作者單位：武漢理工大學、青島黃島發(fā)展（集團）有限公司）

【注釋】

①Gillan，S.L.Recent Developments in Corporate Governance：An Over view.Journal of Corporate Finance，2006，

2006，12（3）

②高闖：《公司治理：原理與前沿》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2009年，第281～284頁。

③李維安，郝臣：“中國公司治理轉(zhuǎn)型：從行政型到經(jīng)濟型”，《資本市場》，2009年第9期，第112～114頁。

④李維安，邱艾超：“國有企業(yè)公司治理的轉(zhuǎn)型路徑及量化體系研究”，《科學學與科學技術(shù)管理》，2010年第9期，第168～171頁。

⑤林琴，張文隆，陳素蓉：“國有企業(yè)公司治理模式演進研究—從行政型治理到經(jīng)濟型治理的視角”，《公司治理評論》，2010年第9期，第109～112頁。

責編 / 王坤娜