推進司法體制改革 提升司法公信力

摘要：公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。由于我國司法體制中存在著司法權力地方化、司法權力運行行政化和司法人員非專業(yè)化的傾向，嚴重地阻礙了司法公正的實現(xiàn)。必須推進司法體制改革，完善司法管理體制和司法權力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

關鍵詞：司法體制改革;司法公正;司法公信力

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則和主要任務，科學回答了在當今中國建設什么樣的社會主義法治國家、怎樣建設社會主義法治國家等一系列重大理論和實踐問題，是指導新形勢下全面推進依法治國的綱領性文件?！稕Q定》強調(diào)：公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

一、我國現(xiàn)行司法體制中影響司法公信力的主要問題

當前，在我國司法領域，司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風不正、辦案不廉，辦金錢案、關系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等。由于我國司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學等深層次原因，存在著司法權力地方化、司法權力運行行政化和司法人員非專業(yè)化的傾向，存在著立案難、審理難、勝訴難和執(zhí)行難等四大難題，嚴重地阻礙了司法公正的實現(xiàn)。

（一）司法權力地方化傾向

我國憲法規(guī)定人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使司法職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但在實踐中，省級以下的法院、檢察院按照行政區(qū)劃設置，司法機關的人財物受制于地方政府、地方權力機關和地方黨政委，由此導致了司法權的地方化，在一定程度上，地方司法機關喪失了作為國家司法機關應有的中立性。由于法院、檢察院的人權、財權牢牢地控制在政府手中，法檢兩院不能正常行使憲法法律賦予自己的職權，不得不受制于地方政府和黨委。在很多情況下，老百姓陷入一種告狀無門的兩難境地。而在法檢兩院聽命或受制于政府之后，行政權力就失去監(jiān)督制約，使政府腐敗，行政權力的濫用達到了一種失控的狀態(tài)。

（二）司法活動行政化傾向

在司法權力運行的過程中存在著非常強烈的行政化色彩，最典型的體現(xiàn)就是案件請求匯報制度，層層匯報，件件請示，甚至下一級法院主動就案件的判決向上一級法院請示匯報。雖然制度的設置初衷是為了減少錯案，但它嚴重地影響了司法獨立，上下級法院、檢察院的司法官的獨立司法權。另一個表現(xiàn)是“審者不判，判者不審”的怪現(xiàn)象。我國法律規(guī)定，合議庭和審判委員會都是審判組織。合議庭負責審理絕大部分案件，審判委員會則對合議庭審理的重大、復雜、疑難案件進行討論并作出決定。在審判實踐中，許多合議庭只是負責審查事實，提出適用法律意見，最終判決是由庭務會或?qū)徟形瘑T會討論決定。而審判委員會成員大多數(shù)不參與具體案件的審理，以致形成了審者不判、判者不審的局面，審理與判決嚴重脫鉤。其弊端是虛化了法官的權責關系，使法官對法律的服從關系扭曲成對庭長、院長的行政服從關系，使司法責任制通過“集體負責”而被置換成為誰也不負責，從而使司法公正失去了保障機制。

（三）司法人員非專業(yè)化傾向

司法隊伍專業(yè)化是司法公正的前提和基礎性要求。法律是一門科學，法官是一個職業(yè)，不是什么人都能當法官的，一支職業(yè)化的司法官隊伍，是司法機關完成憲法賦予的司法職責的前提，但目前，我國法官中有很多法官不是法律專業(yè)畢業(yè)的，正規(guī)法律院校畢業(yè)的更是鳳毛麟角。特別值得注意的是，近年來，我國正規(guī)高等教育畢業(yè)生，特別是碩士生、博士生難以進入高級以下的司法審判機關，已進入的高學歷人才也因各種因素難以久留。這對我國法官隊伍的專業(yè)化是非常不利的。因此，要實現(xiàn)司法公正，必須建立一個合理的、符合中國國情和法官職業(yè)特點的管理制度。

二、推進司法體制改革提升司法公信力的主要措施

黨的十八屆三中全會針對司法領域存在的突出問題進行了重點部署，司法體制和運行機制改革正在有序推進。黨的十八屆四中全會決定在黨的十八屆三中全會決定的基礎上對保障司法公正作出了更深入的部署。

（一）完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度

人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權，是憲法的明確規(guī)定，是國家法律統(tǒng)一正確實施的制度保障。第一，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分;造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。為領導干部插手干預司法案件規(guī)定了不得觸碰的“紅線”。這項規(guī)定與辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制相配合，一定會發(fā)揮無窮威力。第二，健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。第三，完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的法律規(guī)定，在全社會形成維護司法權威的良好氛圍。如修改后的行政訴訟法明確規(guī)定，“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”，拒不到庭的，“可以向監(jiān)察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議”。行政機關拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書，“社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留;情節(jié)嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第四，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。專門規(guī)定了司法人員履行法定職責的保護機制：非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者做出免職、降級等處分。從法律制度上為司法人員秉公司法撐起“保護傘”，解除他們的后顧之憂。

（二）優(yōu)化司法職權配置

按照司法規(guī)律配置司法職權，完善司法權力運行機制，著力解決民商事、行政生效裁判執(zhí)行難和刑事裁判執(zhí)行不規(guī)范的問題，是公正高效廉潔司法的體制機制保障。第一，要健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執(zhí)行權相互配合、相互制約的體制機制，從三機關變四機關，有利于完善和發(fā)展我國司法管理體制。第二，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點。審判權和執(zhí)行權分別由不同的機關或部門行使，符合這兩種權力的不同屬性，有利于維護司法公正，也是世界各國的通行做法。第三，完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。目前，我國刑罰執(zhí)行權由多個機關分別行使。刑罰執(zhí)行權過于分散，不利于統(tǒng)一刑罰執(zhí)行標準。在實踐在，也存在一些執(zhí)行不規(guī)范、不嚴格和腐敗的現(xiàn)象，如假立功、假計分。統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制有利于加強刑罰統(tǒng)一執(zhí)行的管理和監(jiān)督，更好地發(fā)揮刑罰教育人改造人的功能，保障罪犯合法權益，實現(xiàn)刑罰預防犯罪的目的。第四，改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離，推動建立符合我國國情的司法機關人財物管理體制。

（三）完善司法管轄制度

黨的十八屆三中全會提出探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，四中全會《決定》進一步提出了具體改革舉措，著力破解司法地方化和案件審理難等問題。第一，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。這樣做，有利于審判機關重心下移、更加公正和更加獨立地就地解決糾紛、方便當事人訴訟。第二，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。司法的地方化問題，實踐中突出表現(xiàn)為爭管轄，將案件控制在本地的司法機關手中，維護本地企業(yè)的利益。設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局，平等保護當事人合法權益，維護法律公正實施。第三、完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題?？梢酝ㄟ^提級管轄、集中管轄、指定管轄加以解決。如最近修改的行政訴訟法規(guī)定：經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

（四）完善司法權力運行機制

規(guī)范有序的司法權力運行機制，是司法機關依法獨立公正行使職權的重要保障。《決定》提出了多項重大舉措。第一，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。對人民法院依法應該受理的案件，做到依法有案必立、有訴必理，有利于有效化解群眾訴訟難，充分保障當事人訴權。第二，完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。這是我國刑事訴訟制度改革的重大舉措。在堅守司法公正的前提下，探索在刑事訴訟中對被告人自愿認罪、自愿接受處罰、積極退贓退賠的，及時簡化或終止訴訟的程序制度，落實認罪認罰從寬政策，以節(jié)約司法資源，提高司法效率。第三，完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威。進一步明晰了各審級功能定位，有利于發(fā)揮各個審級功能，提高司法效率。第四，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。全會決定提出，檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。

（五）推進以審判為中心的訴訟制度改革，發(fā)揮庭審的決定性作用

推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗，保證庭審在查明事實、認定證據(jù)、保護訴權、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。

推進以審判為中心的訴訟制度改革，就是要高度重視、切實發(fā)揮審判程序的職能作用，促使偵查程序和公訴程序始終圍繞審判程序的要求進行，確保偵查程序和公訴程序的辦案標準符合審判程序的法定定案標準，從源頭上防止事實不清、證據(jù)不足的案件或者違反法律程序的案件“帶病”進入審判程序，從而有效防范冤假錯案，提高辦案質(zhì)量，節(jié)約訴訟資源，確保偵查、起訴的案件經(jīng)得起法律的檢驗。

保證庭審發(fā)揮決定性作用，確保案件證據(jù)展示、質(zhì)證、認證在法庭，證人、鑒定人作證在法庭，案件事實調(diào)查、認定在法庭，訴辯和代理意見發(fā)表、辯論在法庭，直接言詞原則體現(xiàn)在法庭，當事人及其辯護、代理律師的訴訟權利行使在法庭，公正裁判決定在法庭。因此，確保庭審在實現(xiàn)案件裁判的實體公正和程序公正，有力打擊犯罪和有效保障人權，有效防范冤假錯案發(fā)生等方面發(fā)揮決定性作用，是嚴格、公正司法的必然要求。

（六）加強對司法活動的監(jiān)督

加強對司法活動的監(jiān)督，是防止司法權濫用的重要舉措。要健全司法機關內(nèi)部監(jiān)督制約機制，讓司法權在制度的籠子里規(guī)范運行。第一，完善檢察機關行使監(jiān)督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督。發(fā)揮好檢察機關在訴訟活動中的法律監(jiān)督職能作用，維護和促進司法公正。第二，完善人民陪審員和人民監(jiān)督員制度，確保人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權益。第三，依法規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為，堅決懲治司法掮客行為，促進司法公正廉潔。嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業(yè)務等違法違紀行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送。第四，對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷職業(yè)證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業(yè)。

（七）建設一支高素質(zhì)的法治專門隊伍

全面推進依法治國，建設一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍至關重要。建設高素質(zhì)法治專門隊伍，推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。第一，完善法律職業(yè)準入制度，健全國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓制度。第二，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。第三，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制。針對政法專業(yè)畢業(yè)生的問題，國家在法學教育中投入了大量人力和物力，但基于制度障礙，使得相當一部分法學專業(yè)學生無法進入政法隊伍，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制可有效解決這一問題。第四，建立法官、檢察官逐級遴選制度。初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。第五，加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務序列及工資制度。

參考文獻：

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

[2]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》

[3]《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報》

[4]習近平 《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》

作者簡介：

辛加平，1970年出生，男，安徽太湖人，安徽省宣城市委黨校綜合教研室副主任、副教授，研究生學歷、法學士，研究方向為法學。