我國(guó)戶籍制度改革的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

摘 要 黨的十八大報(bào)告明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。我國(guó)對(duì)戶籍制度的改革一直都沒有停止過?，F(xiàn)階段，戶籍制度改革再次成為社會(huì)關(guān)注的熱門話題。本文主要從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，在分析我國(guó)戶籍制度的變遷歷程、當(dāng)前我國(guó)戶籍制度改革面臨的困難的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出完善和改革戶籍制度的思考，旨在促進(jìn)我國(guó)戶籍制度向著良性方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞 戶籍制度改革 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué) 路徑依賴

一、我國(guó)戶籍制度的變遷歷程

戶籍制度是以人為對(duì)象，以戶為單位的人口管理方式，主要包括戶口登記、戶口遷移、居民身份證制度以及人口管理等內(nèi)容。它是維護(hù)社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，也是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)管理制度，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中起著十分重要的作用。我國(guó)戶籍制度的創(chuàng)立和發(fā)展，根據(jù)政府對(duì)人口遷移流動(dòng)限制的松緊程度，可分為三個(gè)階段。

第一階段，1949—1958年，是人口自由遷徙的階段。這一時(shí)期對(duì)戶籍的管理相對(duì)寬松，人口自由遷移比較容易，人口遷移大多是基于需要而非基于利益。這一時(shí)期戶籍制度設(shè)計(jì)的功能是最基本的社會(huì)管理，即人口登記和人口統(tǒng)計(jì)，雖然附帶著較濃厚的政治色彩，但對(duì)公民的居住和遷徙沒有提出任何限制，公民居住和遷徙相對(duì)自由。

第二階段，1958—1978年，是人口遷移控制階段。這一時(shí)期對(duì)戶籍的管理非常嚴(yán)格，公民的居住和遷徙受到限制。1958年我國(guó)第一部戶籍管理法規(guī)——《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)戶籍制度開始由自由遷徙轉(zhuǎn)向遷移流動(dòng)控制轉(zhuǎn)變。該條例明確規(guī)定，公民都應(yīng)當(dāng)依照條例的規(guī)定履行以戶為單位的戶口登記制度。該條例還對(duì)常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記以及法律責(zé)任等戶籍管理事項(xiàng)均作了詳細(xì)規(guī)定，將戶籍管理正式納入了法制軌道。該條例的通過，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度的正式建立。

第三階段，1978年至今，是人口遷移流動(dòng)限制逐步放寬的階段。這一時(shí)期伴隨著改革開放的推進(jìn)，戶籍限制逐步放開，各項(xiàng)改革進(jìn)一步深入，但仍存在很多問題。隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，戶籍制度嚴(yán)格限制人口遷移流動(dòng)的特征開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期戶籍制度改革重大的事件是1984年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》的頒布，文件規(guī)定，凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，有經(jīng)營(yíng)能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時(shí)辦理入戶手續(xù)，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口。這給了部分人以“遷徙自由”，農(nóng)民由此獲得了在城市合法生存的權(quán)利。

經(jīng)過幾十年的改革，我國(guó)現(xiàn)階段的戶籍制度與原有戶籍制度相比，發(fā)生了很大變化，如農(nóng)民進(jìn)入城市的門坎降低，戶籍制度的模式多樣化以及戶籍制度壁壘構(gòu)成與類別的多樣化等，但并沒有從根本上改革戶籍制度，城鄉(xiāng)二元對(duì)立、對(duì)人口自由流動(dòng)的制約等弊端依然存在。隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的深入展開，市場(chǎng)化浪潮對(duì)人才流動(dòng)的需求以及城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)戶籍制度的質(zhì)疑等，都迫切需要對(duì)其進(jìn)行改革。

二、當(dāng)前我國(guó)戶籍制度改革面臨的困難

近年來，我國(guó)的戶籍制度改革取得了一定的成績(jī)，如改革措施更加靈活、理性，多角度地為人才合理流動(dòng)和勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置創(chuàng)造了條件，為實(shí)現(xiàn)公民的就業(yè)、居住和遷徙自由奠定了良好基礎(chǔ)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。然而，戶籍制度改革也面臨一些困難，概括起來主要有以下三個(gè)方面。

（一）戶籍制度改革存在盲目性、不徹底性

當(dāng)前我國(guó)戶籍制度改革存在盲目性，沒有明確的目標(biāo)。改革的目標(biāo)缺乏明晰性，容易造成人們認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，不利于我們更好的推進(jìn)戶籍制度改革。在戶籍制度改革進(jìn)程中，各地相繼推出的多項(xiàng)改革措施，雖然在一定程度上起到了應(yīng)急作用，解決了部分突出問題，但也存在一些不容忽視的問題，如在戶口遷移方面，出現(xiàn)了為追求城鎮(zhèn)規(guī)模和城鎮(zhèn)化速度而忽視當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，還有不分城市類別放寬落戶條件，不考慮城市綜合承載能力，甚至為實(shí)施戶籍改革而不惜突破國(guó)家政策規(guī)定，侵害公民切身利益。戶籍制度改革涉及到包括公安部、國(guó)家發(fā)展改革委、人力資源和社會(huì)保障部、教育部以及新組建的國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等多個(gè)部門，彼此之間的相互協(xié)調(diào)也直接影響戶籍制度改革的徹底性。另外，戶籍制度造成的福利差別如果不改變，也容易造成改革的不徹底性。

（二）既得利益集團(tuán)的阻礙

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，任何一項(xiàng)制度的建立，都會(huì)形成新的利益分配格局，并且產(chǎn)生既得利益集團(tuán)。我國(guó)的戶籍制度也不例外。戶籍制度的建立產(chǎn)生了其既得利益集團(tuán)，主要包括大部分城市居民和某些部門。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思（Douglass C. North）指出：“一種制度形成以后，會(huì)形成某種在現(xiàn)存體制中有既得利益的壓力集團(tuán)?；蛘哒f，他們對(duì)這種制度有著強(qiáng)烈的需求。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進(jìn)一步的發(fā)展，哪怕新的體制較之現(xiàn)存體制更有效率?！痹谖覈?guó)，戶籍制度改革之所以推進(jìn)不力，與城市居民較強(qiáng)的利益博弈能力具有直接的關(guān)系，而更為嚴(yán)重的是某些與戶籍制度相關(guān)的部門借此機(jī)會(huì)謀求部門利益，利用行政權(quán)力阻礙戶籍制度改革。另外，既得利益階層對(duì)戶籍制度的變遷起到了固化作用?，F(xiàn)行戶籍制度在長(zhǎng)期的變遷過程中已經(jīng)滲透到社會(huì)的各個(gè)層面，并擁有龐大而穩(wěn)定的既得利益階層。我國(guó)教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、住房、社會(huì)保障與社會(huì)福利等社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策長(zhǎng)期附著于戶籍制度這一現(xiàn)實(shí)，使得既得利益階層更傾向于原有戶籍制度的路徑并沿襲此路徑，況且制度設(shè)計(jì)和改革者也大多來自于此階層，這種現(xiàn)狀更是固化了戶籍制度對(duì)舊體制的依賴。

（三）戶籍制度改革存在強(qiáng)烈的路徑依賴

路徑依賴（path dependence）是指一個(gè)具有正反饋機(jī)制的體系，一旦在外部偶然事件的影響下被系統(tǒng)所采納，便會(huì)沿著一定的路徑發(fā)展演進(jìn)，而很難為其他潛在的甚至更好的體系所取代。新制度替代舊制度并非完全的破舊立新，而是一個(gè)繼承與發(fā)展的過程。因此，制度變遷具有強(qiáng)烈的路徑依賴性。正如諾思所言，制度向量的相互聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)會(huì)產(chǎn)生大量的遞增報(bào)酬，而遞增的報(bào)酬又使特定制度的軌跡保持下去，從而決定經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期運(yùn)行的軌跡。

我國(guó)對(duì)戶籍制度的改革從未停止過，也不斷推出、試行新的戶籍體制，但是，當(dāng)新舊體制并存時(shí)，新體制對(duì)舊體制的路徑依賴使新舊體制在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)并存。新戶籍制度沿襲城鄉(xiāng)二元戶籍制度的路徑成本最小，加強(qiáng)了這種路徑依賴。路徑依賴的最大特點(diǎn)是漸進(jìn)性，同時(shí)又具有保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的持續(xù)性的最大優(yōu)點(diǎn)。成本最小化原則使剛出臺(tái)的新制度在與眾多的舊制度并存時(shí)，自覺或不自覺地適應(yīng)舊制度，甚至沿襲舊制度的某些因素。因此，路徑依賴使新制度在促進(jìn)舊體制改革的同時(shí)，有可能在一定程度上偏離了新體制的總體目標(biāo)，從而增大制度改革的總成本。我國(guó)的戶籍制度改革正是如此。

三、進(jìn)一步完善和改革戶籍制度的思考

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，深化戶籍、社會(huì)保障等制度改革的呼聲越來越高，戶籍制度改革關(guān)系到人民群眾的切身利益，與經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展及社會(huì)和諧穩(wěn)定密切相關(guān)。因此，進(jìn)一步完善和改革戶籍制度十分必要。

第一，破除戶籍壁壘，逐步改變二元戶口結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度。要不分地區(qū)、不分戶口性質(zhì)，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的界限，真正實(shí)現(xiàn)一元化制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀需要和社會(huì)的綜合承受能力，最終實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙目標(biāo)。截止2008年底，全國(guó)已有13個(gè)省市相繼取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一實(shí)行城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為“居民戶口”，實(shí)現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等。必須把推進(jìn)城鎮(zhèn)化、建立全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)和促進(jìn)人才合理有序流動(dòng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。國(guó)家每一個(gè)具體新制度的實(shí)施都有利于實(shí)現(xiàn)建立、健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總目標(biāo)，包括建立全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，推進(jìn)國(guó)家工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)等。

第二，逐步剝離附著在現(xiàn)行戶籍制度上的各種社會(huì)福利和其它社會(huì)功能。戶籍制度改革和創(chuàng)新路徑的尋找和探索，不只是對(duì)原有路徑的廢除或弱化，而是在分解舊路徑的基礎(chǔ)上構(gòu)建新路徑的過程。在這個(gè)過程中，不僅僅是戶籍制度本身的突破，對(duì)相關(guān)配套制度如教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等也需要改革。換言之，就是要逐步剝離附著于現(xiàn)行戶籍制度上的社會(huì)福利和其它社會(huì)功能，讓戶籍制度恢復(fù)本來面目，真正實(shí)現(xiàn)人們自由遷移的權(quán)利，消除城鄉(xiāng)之間的差別，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。此外，在戶籍制度改革過程中，不僅僅是戶籍制度本身的突破，還需在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，實(shí)施如教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等相關(guān)制度的配套改革，這樣才會(huì)有效地作用于現(xiàn)實(shí)。

第三，盡快完善戶籍管理制度的立法工作。戶籍管理制度，作為國(guó)家的一項(xiàng)重要管理制度，要盡快納入法治的軌道，制定符合中國(guó)特色的《中華人民共和國(guó)戶籍法》。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，要與國(guó)內(nèi)保護(hù)公民基本權(quán)利的憲法、法律相一致，借鑒國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定出一部科學(xué)的、完備的戶籍法典。要包含調(diào)整和規(guī)范居民的戶口遷移行為，規(guī)范行政主管部門辦理戶口遷移的活動(dòng)等內(nèi)容。從而，還原戶籍制度管理真面目，將附加在戶籍制度上的各種不合理功能進(jìn)行剝離，從法律上保障城鄉(xiāng)居民享有同等待遇，消除對(duì)外來人口的各種不合理限制和制約，保障公民自由遷徙的權(quán)利。

總之，戶籍制度改革應(yīng)該依法、全面、理性，與時(shí)俱進(jìn)，以保障人民基本權(quán)利為基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，加快推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。

基金項(xiàng)目：重慶市重點(diǎn)人文社科基地——重慶理工大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)與人力資源研究中心資助。

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（作者單位：重慶理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院）