關(guān)于慈善立法的幾點(diǎn)思考

摘 要 我國(guó)慈善事業(yè)快速發(fā)展卻問(wèn)題不斷，亟需一部《慈善法》為其護(hù)航保駕。筆者在本文將談到該法的立法宗旨、立法本位及立法框架，并呼吁建立政府、慈善組織、企業(yè)和公民良性互動(dòng)的慈善機(jī)制。

關(guān)鍵詞 慈善事業(yè) 慈善立法

慈善事業(yè)是私人或社會(huì)團(tuán)體基于慈悲、同情、救助等觀念，對(duì)災(zāi)民及其他生活困難者的幫扶、救助活動(dòng)的統(tǒng)稱(chēng)。慈善不是只有富人的活動(dòng)，而是一種人性的體現(xiàn)，是一個(gè)社會(huì)人社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)。自汶川地震后，慈善熱潮遍及各處，其后潛在的法律危機(jī)也隨之暴露出來(lái)。慈善立法亟需破冰，為我國(guó)的慈善事業(yè)保駕護(hù)航。

一、立法宗旨

《慈善法》的立法旨在以保護(hù)慈善事業(yè)、鼓勵(lì)慈善行為的角度出發(fā)，盡量為我國(guó)的慈善事業(yè)創(chuàng)造一個(gè)較為寬松的發(fā)展環(huán)境。該法應(yīng)考慮如下：第一，尊重慈善愿望，培育慈善意識(shí)。尊重、鼓勵(lì)慈善應(yīng)該是《慈善法》的根本目的與根本出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)該充分考慮利益保護(hù)機(jī)制和鼓勵(lì)機(jī)制。第二，要保障慈善機(jī)構(gòu)的公益性，提高慈善機(jī)構(gòu)的公信力。該法必須確定一套行之有效的對(duì)慈善機(jī)構(gòu)實(shí)施保護(hù)與監(jiān)管的措施，保護(hù)其慈善行為的順利實(shí)施，兼有監(jiān)督作用，以防止不法行為的發(fā)生。立法時(shí)要考慮如何保證慈善機(jī)構(gòu)行為的公開(kāi)化透明化，并充分尊重慈善機(jī)構(gòu)的自主性。第三，要明確政府在慈善事業(yè)發(fā)展中的地位。政府在慈善事業(yè)中的地位是多方面的可變的，輔助者與領(lǐng)導(dǎo)者的身份可應(yīng)時(shí)應(yīng)地進(jìn)行互換。不同層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)扮演的角色也會(huì)有所不同。關(guān)于這一點(diǎn)立法時(shí)應(yīng)該予以詳細(xì)的說(shuō)明，明晰各級(jí)政府所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，對(duì)推諉失職越權(quán)行為應(yīng)做出明確嚴(yán)格的處罰。

二、慈善法的立法本位

《慈善法》立法時(shí)必須明確以下幾點(diǎn)：首先，慈善靠民間，而不是靠政府。來(lái)自民間的慈善機(jī)構(gòu)和個(gè)人是慈善事業(yè)發(fā)展的主體，政府則是積極推動(dòng)者和重要參與者。只有更加堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)，更加宏大的社會(huì)力量的參與，我國(guó)慈善事業(yè)才能夠迎來(lái)蓬勃發(fā)展的春天。其次，慈善靠大眾，而不是靠大款。大款或者明星的參與的確能夠?yàn)榇壬剖聵I(yè)帶來(lái)大筆的資金注入以及相當(dāng)大的社會(huì)反響。但更多的民眾的參與才能夠保證慈善事業(yè)發(fā)展的持久性與穩(wěn)定性。據(jù)相關(guān)資料顯示，2002年中國(guó)大陸人均捐款為0.92元人民幣，總額約10億元人民幣；2003年美國(guó)私人捐款人均828.7美元，總額為2410億美元。中國(guó)有90%的公民沒(méi)有捐過(guò)款物，美國(guó)85%的捐款均來(lái)自民眾。可見(jiàn)，我國(guó)民間慈善還處于發(fā)展的早期階段，還需要更多的民間力量參與其中。最后，即慈善要舉事，更要育善人。慈善法需要作出相關(guān)的規(guī)定，將慈善精神帶進(jìn)中小學(xué)生課堂，將慈善行為帶到社會(huì)的每一個(gè)角落。慈善事業(yè)的發(fā)展需要先做到廣以予人，讓民眾普遍感覺(jué)到來(lái)自他人的溫暖，教導(dǎo)或引導(dǎo)民眾參與慈善，幫助別人，提升自己。

三、慈善法應(yīng)是一部什么法

立法之前，立法者需要給這部法一個(gè)明確的定位，這是一部什么樣的法律，它的主要功能是什么，需要作出哪些明確的規(guī)定以保證法律正確的生效與實(shí)施。首先，《慈善法》應(yīng)當(dāng)是一部基本法，是指導(dǎo)我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的最高法律。目前涉及慈善事業(yè)以及公益捐贈(zèng)的法律法規(guī)共有六部，包括《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《自然災(zāi)害救助條例》等，其內(nèi)有關(guān)慈善的條文條款需要符合《慈善法》的基本精神。《慈善法》可作為一個(gè)綱領(lǐng)性文件，指導(dǎo)關(guān)于慈善各個(gè)方面的相關(guān)法律措施的制定，如慈善機(jī)構(gòu)資金來(lái)源與去向的監(jiān)督、慈善機(jī)構(gòu)工作人員行為管理及報(bào)酬、民間個(gè)人如何開(kāi)展實(shí)施慈善行為等。其次，《慈善法》應(yīng)當(dāng)是一部慈善事業(yè)的促進(jìn)法，它需要明確規(guī)定國(guó)家促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的基本原則和具體增益、創(chuàng)新措施等，讓社會(huì)團(tuán)體在開(kāi)展工作時(shí)做到有法可依，有理可循。國(guó)家、各級(jí)政府和各式各樣的民間機(jī)構(gòu)可依根據(jù)該法律所確定的基本原則具體措施維持現(xiàn)有慈善機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作以及新的慈善機(jī)構(gòu)的建立。再次，《慈善法》是一部慈善機(jī)構(gòu)的組織法，或者可依根據(jù)其基本精神確定一部專(zhuān)門(mén)的慈善機(jī)構(gòu)組織法，具體規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)的認(rèn)證條件和認(rèn)證程序，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，日常辦事程序，內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，緊急事件發(fā)生時(shí)緊急啟動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，《慈善法》的這一部分內(nèi)容還應(yīng)該涉及到各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)慈善機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)在日常工作中如何相互配合，相互協(xié)調(diào)，尊重彼此的工作。最后，在面對(duì)全國(guó)性突發(fā)重大災(zāi)難事件，《慈善法》可以正確指導(dǎo)各種慈善機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府及時(shí)有效的動(dòng)員起來(lái)，積極開(kāi)展救災(zāi)幫扶工作。該法應(yīng)該有相應(yīng)的“綠色條文”，以迅速有效為宗旨，實(shí)現(xiàn)挽救生命，堅(jiān)守社會(huì)財(cái)產(chǎn)。

四、慈善法不應(yīng)當(dāng)是一部什么法

《慈善法》作為慈善事業(yè)的基本法，有著明確的目的與實(shí)際的意義，對(duì)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展肩負(fù)著規(guī)范指導(dǎo)促進(jìn)的重大責(zé)任。它不能是一部慈祥法，不能是一場(chǎng)“法制秀”，空有一副法律的無(wú)私鐵面，而不能解決任何的實(shí)際問(wèn)題。新的法律法規(guī)的出臺(tái)必將觸動(dòng)一部分人的利益，尤其像慈善法這樣開(kāi)辟一個(gè)全新領(lǐng)域的基本法。故立法者在此過(guò)程中要進(jìn)行全方位的調(diào)研，尤其是對(duì)現(xiàn)有的慈善機(jī)構(gòu)和相關(guān)政府部門(mén)的工作內(nèi)容和工作程序要有深入的認(rèn)識(shí)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)個(gè)方面意見(jiàn)。在制定條文條例的時(shí)候，要有勇氣使用明確的準(zhǔn)確的語(yǔ)言相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的權(quán)利與利益，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)不能用模凌兩可的語(yǔ)言進(jìn)行模糊化處理?！洞壬品ā芬膊皇且徊抠F人施舍法，它有著自己的權(quán)利與尊嚴(yán)，不能靠政府權(quán)力撐腰，不能靠國(guó)家支持行事，不能靠社會(huì)輿論說(shuō)話，不能靠大款施舍度日。它要弘揚(yáng)平等主體之間出于真愛(ài)和關(guān)懷做出的善舉，要制裁不法分子利用慈善名義獲取經(jīng)濟(jì)利益和沽名釣譽(yù)。慈善立法最關(guān)鍵的是把握好國(guó)家與慈善機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系。它不能是政府部門(mén)的“權(quán)利保障法”，它需要對(duì)政府在慈善事業(yè)發(fā)展過(guò)程中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)做出明確規(guī)定，對(duì)政府部門(mén)相關(guān)人員的瀆職濫用職權(quán)行為做出明文處罰。它也不能是慈善機(jī)構(gòu)的“利益促進(jìn)法”。慈善機(jī)構(gòu)是擁有大量人力物力資源的民間機(jī)構(gòu)，各個(gè)慈善機(jī)構(gòu)所掌握的的各種資源也有所不同，其主要的資金來(lái)源和去向也各異。慈善法需要建立一套完善的內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)保證各種資源都能得到充分合理的運(yùn)用，決不允許個(gè)人或機(jī)構(gòu)假借慈善名義牟取私利。

五、立法框架

《慈善法》應(yīng)該是一部實(shí)用性、指導(dǎo)性很強(qiáng)的法律，它應(yīng)該涵蓋慈善活動(dòng)的方方面面。筆者認(rèn)為《慈善法》至少應(yīng)該從以下幾個(gè)方面做出明確的規(guī)定：（1）對(duì)慈善事業(yè)的基本概念及原則、組織機(jī)構(gòu)、管理運(yùn)行機(jī)制、工作經(jīng)費(fèi)等做出明確的法律規(guī)定，明確慈善機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位，并對(duì)其職能、任務(wù)及其管理、運(yùn)行等基本準(zhǔn)則作出規(guī)范，以培育和發(fā)展慈善組織，加強(qiáng)組織建設(shè)。（2）完善對(duì)各類(lèi)慈善組織和慈善活動(dòng)的監(jiān)管。（3）對(duì)開(kāi)展志愿服務(wù)的“義工”活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。例如，將志愿者服務(wù)單獨(dú)成章，明確規(guī)定有關(guān)志愿服務(wù)的原則、注冊(cè)制度及條件、注冊(cè)志愿者的權(quán)利和義務(wù)、志愿服務(wù)記錄和激勵(lì)機(jī)制等。（4）明確稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)慈善捐贈(zèng)行為。（5）規(guī)范社會(huì)募捐行為，完善社會(huì)捐贈(zèng)資金、物品的管理，健全社會(huì)公示制度，強(qiáng)化處罰措施。確保社會(huì)捐贈(zèng)款物使用安全有效，確保捐贈(zèng)人的意愿院得到有效落實(shí)。（6）調(diào)整政府與慈善組織的關(guān)系，改變目前我國(guó)慈善組織過(guò)分依附政府的傾向。各級(jí)政府從行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)經(jīng)濟(jì)、法律手段間接干預(yù)來(lái)監(jiān)控其活動(dòng)，建立政府與社會(huì)共同參與的管理體系，形成政府、慈善組織、企業(yè)和公民的良性互動(dòng)和協(xié)統(tǒng)機(jī)制。

我國(guó)的慈善事業(yè)還處在新興發(fā)展的初級(jí)階段，還需要更多的人力物力投入到慈善事業(yè)中來(lái)，將憐人以慈、愛(ài)人以善的慈愛(ài)之心傳遍社會(huì)的各個(gè)角落。《慈善法》作為我國(guó)慈善事業(yè)的基本，對(duì)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)和促進(jìn)意義。《慈善法》是促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展的重要力量，消除鰥寡孤獨(dú)，做到幼有所養(yǎng)老有所依。對(duì)法律工作者來(lái)說(shuō)，制定一部完善的具有實(shí)際意義的慈善法是國(guó)家社會(huì)和人民賦予我們的一項(xiàng)光榮而艱巨的使命。我們需要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從國(guó)家的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平和法制環(huán)境出發(fā)，從我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)前景出發(fā)，讓我們的《慈善法》既有一副慈愛(ài)的笑容溫暖的手心，也要有一副無(wú)私的鐵面錚錚的鐵骨。

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[3]劉英團(tuán).慈善立法“難產(chǎn)”，部門(mén)利益是最大障礙[N].檢查日?qǐng)?bào)，2013.7.24.

（作者單位：四川大學(xué)）