行政允諾行為探析

摘 要 實踐中，行政機關(guān)常允諾在未來某一時間內(nèi)完成某些特定的行政行為。目前在我國行政法學(xué)界，對行政允諾法律問題的研究還比較少，特別是行政允諾是否有法律效力及效力大小。行政允諾具有一定的法律效力，行政相對人可以尋求法律途徑對不履行允諾的行政行為進行法律救濟。

關(guān)鍵詞 行政允諾 行政行為 法律效力

一、行政允諾的概念

行政允諾，又稱行政承諾，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，在其職權(quán)范圍內(nèi)作出答應(yīng)行政相對人或者公眾在一定期限內(nèi)作為或者不作為某一特定行政行為的意思表示。有些學(xué)者將其界定為行政機關(guān)的允諾制，體現(xiàn)行政機關(guān)的服務(wù)功能和態(tài)度。行政允諾是一種新型的的行政管理行為，它具有以下特征：（1）行政允諾的主體是行政機關(guān)，即行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)享有行政職權(quán)的組織。（2）行政允諾基于行政管理目的，并且在法律、法規(guī)和行政機關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)。如果行政允諾不在行政機關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，就不具有做出該行政允諾的資格。（3）行政允諾是單方的行政行為。它是基于行政相對人請求行政機關(guān)或行政機關(guān)基于行政管理職能而做出進行某一項行政管理的單方意思表示，不必征得行政相對人同意。（4）行政允諾的形式有決定、命令、通知、通告等書面或口頭方式。（5）行政允諾具有確定力、拘束力、公定力和公信力，行政相對人依照信賴保護原則信賴該允諾而行事。（6）行政機關(guān)作出的行政行為必須與允諾相一致，不能反悔，否則將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、行政允諾的性質(zhì)考察

對行政允諾性質(zhì)的爭議主要在于能否確定其行政行為屬性。關(guān)于這一點，在對行政行為有比較深入研究的德國也有不同的認(rèn)識。一種觀點以設(shè)立義務(wù)的特性為出發(fā)點，認(rèn)為允諾具有處理性，屬于行政行為；另一種觀點認(rèn)為，允諾沒有包含處理行為，而只是答應(yīng)實施處理行為，因而不是行政行為。筆者認(rèn)為，行政允諾具有以下法律性質(zhì)：

行政允諾是一種獨立的行政管理行為。行政允諾發(fā)生在行政領(lǐng)域，其作出是為了更好的履行憲法賦予的經(jīng)濟和社會管理職能，屬行政執(zhí)法的具體體現(xiàn)，從法律效果要素來講，允諾行為對相對人的權(quán)利義務(wù)造成了實質(zhì)影響，能夠直接產(chǎn)生法律效果而并非沒有處理性，因而性質(zhì)上屬行政行為當(dāng)無疑問。但屬于何種類型的行政行為，對此學(xué)界所持?jǐn)帱c迥異。最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》將行政合同、行政獎勵、行政允諾、行政給付等并列作為行政行為的種類，筆者認(rèn)為這明確表示了兩層意思：其一，明確肯定了行政允諾屬行政行為，從而排除認(rèn)定其作為民事行為的的可能性；其二，明確其是獨立于行政合同、行政獎勵、行政給付等類型的行政行為。行政允諾對的管理表現(xiàn)在為社會公益而設(shè)定允諾方面，也表現(xiàn)在確認(rèn)相對人是否完成指定行為方面。

行政允諾是一種公法上的義務(wù)而非私法之債。行政昨天通過意思表示為自身設(shè)定一定的負(fù)擔(dān)義務(wù)，既可能是公法上的義務(wù)，也可能是私法之債。但很顯然，行政允諾中的行政主體并不符合私法上的經(jīng)濟人假設(shè)前提，允諾的作出并非以實現(xiàn)自身利益最大化為目的，而旨在為社會公共利益履行行政職責(zé)。當(dāng)行政主體不履行或不適當(dāng)履行負(fù)擔(dān)義務(wù)時，法院若以民事案件受理，則相當(dāng)于承認(rèn)相對人請求權(quán)基礎(chǔ)為私法之債。而私法上的債，一類為基于法律行為而發(fā)生的意定之債，另一類為基于法律規(guī)定而發(fā)生的法定之債。顯然，行政主體的允諾義務(wù)不是法律直接規(guī)定，因而不屬于法定之債。但是，行政主體的允諾義務(wù)無需當(dāng)事人的意思配合，況且行政主體沒有包含訂立合同的意思表示。

行政允諾具有雙重性。行政允諾的雙重性是由行政允諾的自身特性決定的。一個行政允諾行為實質(zhì)上包含兩個行為，即作出允諾行為本身以及是否履行允諾義務(wù)的行為。前者主要指行政主體發(fā)布帶有允諾內(nèi)容的規(guī)范性文件或通告行為，而后者在行政允諾糾紛案件中通常表現(xiàn)為行政主體的不履行或不適當(dāng)履行允諾義務(wù)的行為。因此，法院在審理案件時，應(yīng)對同一允諾行為中的兩個行政行為作出適當(dāng)區(qū)分，并就其合理性、合法性問題作出判斷。

三、行政允諾的法律效力

行政允諾有其獨特的特點，那么行政允諾是否具有法律效力呢？有人認(rèn)為，行政允諾的這種單方意思表示決定了行政允諾僅對允諾者產(chǎn)生拘束力，因而缺失法律關(guān)系的相對方，故僅僅是一種自我約束，不能演變?yōu)樾姓ㄉ系膹娭屏Α９P者認(rèn)為，行政允諾是行使行政管理職權(quán)的表現(xiàn)，具有國家權(quán)力性質(zhì)，一旦作出允諾，即與行政相對人形成行政法律關(guān)系。行政允諾的對象是行政相對人或公眾，行政機關(guān)作出的允諾行為將直接影響行政相對人的權(quán)利、義務(wù)或者公眾的相關(guān)活動。行政允諾的內(nèi)容必須在法律、法規(guī)規(guī)定和行政管理的范圍之內(nèi)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)言行一致，不能為實現(xiàn)其允諾的內(nèi)容將承擔(dān)行政法律責(zé)任。行政允諾是代表國家作出的公權(quán)力行為，國家對行政機關(guān)沒有實現(xiàn)其允諾的行為承擔(dān)責(zé)任。

因此，給付性允諾、時效性允諾、獎勵懸賞性、服務(wù)性允諾等行政允諾行為都具有相應(yīng)的法律效力。行政允諾的目的是為了實現(xiàn)治理社會、促進經(jīng)濟發(fā)展、促進行政機關(guān)依法行政、提高管理效率、規(guī)范社會秩序等社會公共利益，具有宏觀性和行政調(diào)解的性質(zhì)。這樣不僅對行政相對人合法權(quán)利的保護具有重要的意義，更重要的是公眾對政府的信賴，如果失去了公眾的信賴，那么政府的威信將大打折扣。沒有法律效力的行政允諾無論對行政機關(guān)還是行政相對人來說，都是毫無意義的，行政允諾包含的價值就在于承諾、信賴和公平。

四、結(jié)語

行政允諾在實踐中的發(fā)展趨勢已凸顯出走在立法和理論之前的狀況，為防止各種隨意性允諾行為的可能發(fā)生，未來立法應(yīng)盡快將其納入規(guī)范，意義不僅規(guī)范行政主體依法行政，建立政府誠信和樹立政府權(quán)威，而且有助于此類糾紛的妥善解決，避免國家利益受損。

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（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）