試論我國(guó)稅收授權(quán)立法

摘 要 我國(guó)目前多數(shù)稅收法律規(guī)范都是國(guó)務(wù)院接受全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)立法，僅有四部全國(guó)人大及其常委所制定，我們所熟知的增值稅和營(yíng)業(yè)稅都是國(guó)務(wù)院制定的暫行條例。稅收授權(quán)立法建立健全了稅收法律規(guī)范體系，但也產(chǎn)生一些問(wèn)題，本文就此從稅收授權(quán)立法的依據(jù)、現(xiàn)狀及原因和建議方面進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 稅收 授權(quán)立法 轉(zhuǎn)授權(quán)

一、我國(guó)稅收授權(quán)立法的依據(jù)

稅收授權(quán)立法是指立法主體根據(jù)憲法或憲法性法律文件的規(guī)定，通過(guò)授權(quán)法或授權(quán)決定的形式，將稅收立法權(quán)授予同級(jí)或下級(jí)機(jī)關(guān)行使的法律制度。

在我國(guó)有關(guān)立法活動(dòng)有專門的《立法法》規(guī)范。根據(jù)《立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”，從中可以看出，《立法法》第八條法律保留是有例外的，這也就為稅收授權(quán)立法開了道口子。

在立法實(shí)踐中，具體是全國(guó)人大及其常務(wù)涉及稅收授權(quán)立法的兩個(gè)文件，第一個(gè)是1984年9月18日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)的 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，其中規(guī)定：“決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。國(guó)務(wù)院發(fā)布試行的以上稅收條例草案，不適用于中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外商企業(yè)”，不過(guò)該條款已經(jīng)失效（十一屆全國(guó)人大常委會(huì)在2009年6月廢止）。第二個(gè)是1985年4月10日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者有關(guān)條例的決定》，其中規(guī)定：“授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的問(wèn)題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)決議的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)由全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法律?！?根據(jù)兩個(gè)個(gè)文件，國(guó)務(wù)院可以就相關(guān)稅收問(wèn)題制定暫行條列，前提是法律沒(méi)有規(guī)定及與憲法法律不向違背。

二、我國(guó)稅收授權(quán)立法的問(wèn)題及分析

就我國(guó)目前的稅收法律規(guī)范體系來(lái)說(shuō)，只有四部是全國(guó)人大及其常委立法，分別是《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《車船稅法》，其中一部稅收程序法，另外三部分別規(guī)范企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和車船稅三個(gè)稅種。其他十幾個(gè)稅種都是人大授權(quán)立法，頒布的是暫行條例，可見在我國(guó)稅收授權(quán)立法十分普遍，除此之外還有大量國(guó)務(wù)院部委制定的相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

（一）稅收立法授權(quán)范圍界定不明

不論是《立法法》第九條還是上述兩個(gè)授權(quán)立法文件的規(guī)定，都沒(méi)有嚴(yán)格限定授權(quán)立法的范圍，也就是說(shuō)授權(quán)立法內(nèi)容不具體，甚至可以說(shuō)是模糊不清。

導(dǎo)致了授權(quán)立法沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)制。體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是全國(guó)人大及其常委對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行立法授權(quán)，沒(méi)有明確其范圍，如上文所述的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者有關(guān)條例的決定》，就存在立法上的邏輯漏洞，造成我國(guó)稅收法律規(guī)范體系混亂，納稅者和征稅者都無(wú)所適從；二是憲法和相關(guān)法律沒(méi)有對(duì)征稅權(quán)的內(nèi)容做出相應(yīng)的規(guī)定，從而使得國(guó)務(wù)院有隨意開征稅種之權(quán)，這不符合稅收法定原則，也不是現(xiàn)代法治國(guó)家原則。

（二）稅收立法授權(quán)主體轉(zhuǎn)授權(quán)現(xiàn)象

根據(jù)上述提及的兩個(gè)文件，國(guó)務(wù)院可就相關(guān)事項(xiàng)制定暫行的規(guī)定或者條例。但是現(xiàn)實(shí)情況是，國(guó)務(wù)院的稅收立法活動(dòng)，除簡(jiǎn)單地以條例、暫行條例形式頒行了除稅收法律以外的稅收實(shí)體法及稅收程序法外，還將條例中重要的條款部分轉(zhuǎn)授給國(guó)家稅務(wù)總局或財(cái)政部、各省市、自治區(qū)人民政府等行政機(jī)關(guān)，由國(guó)家稅務(wù)總局或財(cái)政部再根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)制定實(shí)施細(xì)則，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)財(cái)政部的授權(quán)頒行補(bǔ)充規(guī)定。《立法法》第十條規(guī)定“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”，國(guó)務(wù)院的授權(quán)行為明顯違反上述規(guī)定，屬于授權(quán)立法的轉(zhuǎn)授行為，實(shí)屬違法。其危害性是顯而易見的，可以說(shuō)是稅收法律規(guī)范體系混亂問(wèn)題的根源，稅法結(jié)構(gòu)復(fù)雜、零亂，造成納稅人無(wú)法適從，執(zhí)法者執(zhí)法困難的局面。

三、完善我國(guó)稅收授權(quán)立法的建議

（一）稅收立憲，明確稅收法定原則

我國(guó)憲法直接涉及稅收條款的僅有第56條所規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”。該條只是簡(jiǎn)單的以國(guó)家視角，確立公民的納稅義務(wù)。憲法，本應(yīng)強(qiáng)調(diào)限制國(guó)家公權(quán)力，保障公民基本權(quán)利。簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單規(guī)定公民納稅義務(wù)，卻沒(méi)有對(duì)政府征稅權(quán)有任何限制規(guī)定，實(shí)為不妥。權(quán)力必須被制衡，征稅權(quán)也一樣，其關(guān)系到公民最為基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是切身利益所在。完善稅收授權(quán)立法，最根本的就是規(guī)范征稅權(quán)，明確征稅權(quán)的主體、征稅權(quán)的范圍、征稅權(quán)的程序。憲法既然有公民納稅義務(wù)條款，更不能對(duì)征稅權(quán)置之不理。

（二）完善稅收授權(quán)立法監(jiān)督和控制

目前主要監(jiān)督程序有兩個(gè)：一是授權(quán)審查程序；二是備案程序。前者監(jiān)督被授權(quán)主體是否嚴(yán)格按照授權(quán)的目的和范圍行使稅收立法權(quán)。后者要求被授權(quán)主體在法定時(shí)限內(nèi)報(bào)授權(quán)決定的機(jī)關(guān)備案。完善稅收授權(quán)立法監(jiān)督和控制，從立法過(guò)程來(lái)看，就是立法前和立法后的監(jiān)督和控制。因稅收立法授權(quán)范圍很寬泛，所以必須明確確立授權(quán)立法的批準(zhǔn)和備案制度。而立法后監(jiān)督主要是兩個(gè)方面，一是主動(dòng)的，授權(quán)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督自主開展對(duì)稅收授權(quán)立法的審查監(jiān)督工作。二是被動(dòng)的，由納稅相關(guān)人啟動(dòng)，也就是從司法角度，將授權(quán)稅收法律規(guī)范納入行政訴訟受案范圍，如若相關(guān)稅收法律規(guī)范有與上位法相抵觸、或超越立法權(quán)限、或違反法定立法程序，切實(shí)保護(hù)相關(guān)納稅公民的利益。

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（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）