論我國高校辦學自主權(quán)

摘 要 高等學校辦學自主權(quán)是高等教育的內(nèi)在邏輯要求，是高等學校發(fā)展規(guī)律的必然要求，不但順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要，同時亦是世界高等教育改革的總體趨勢。從高校到政府到法律均達成共識，擴大和落實高校自主辦學權(quán)是我國高教體制改革的重要主題。到今天，我國高校辦學自主權(quán)的改革經(jīng)過三十年的努力，已經(jīng)取得一定的進展，然而若仔細考察其現(xiàn)在的發(fā)展狀態(tài)，卻仍存在很多問題，非常不樂觀。因此對這個問題進行進一步的分析和探討是十分必要的。

關(guān)鍵詞 高校 辦學自主權(quán) 改革

一、高校辦學自主權(quán)的概念

“高校辦學自主權(quán)”（University’s Independent Right of Running Itself）是我國高等教育理論工作者根據(jù)教育改革和發(fā)展要求提出的一個特有的學術(shù)名詞，高等學校辦學自主權(quán)是我國大陸高等教育界所特有的學術(shù)用語，針對的是我國大陸的公立高等學校，是西方“大學自治”（University Autonomy）精神的本土化演繹，它集中反映了高等學校作為一個組織與其外部因素（主要來自政府）的矛盾關(guān)系，是高校對他自身與政府之間關(guān)系的一種信念。豍高等學校管理者必須據(jù)此處理其與政府及其它外部因素之間的關(guān)系。

辦學自主權(quán)是一個相對的、有多層次涵義的概念。所謂相對的，包含兩層含義。首先是相對于政府的必要控制而言，政府是對全社會各方面的活動進行協(xié)調(diào)與控制的機構(gòu).作為社會活動的組成部分的高等教育，不可能完全擺脫政府的控制而追求絕對自主權(quán)。其次是雖然高等教育有其內(nèi)在的客觀規(guī)律，有其獨立的一面，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善。高等教育與社會各方面的聯(lián)系越來越密切.社會參與、影響高等教育辦學的因素也越來越多.從而形成對大學的“多元控制”。盡管如此，“多元控制”仍無法替代高等教育的自我控制。高等教育必須享有相應(yīng)的辦學自主權(quán)。所謂多層次涵義，是指辦學自主權(quán)可分為整個高等教育的辦學活動與政府控制之間的關(guān)系、一所高校的辦學與政府控制之間的關(guān)系和高校的整體辦學與校內(nèi)各組成部分及教職員工之間的關(guān)系三個不同層次。三個層次的劃分實質(zhì)上是享有辦學自主權(quán)的多主體性的反映。三個層次中最重要的是第二個層次.因為第二個層次的自主權(quán)不僅是第一個層次自主權(quán)的具體體現(xiàn).而且是第三個層次自主權(quán)的可靠保障。

如今高校辦學自主權(quán)的外延已經(jīng)有了法律的詮釋和保障，《高等教育法》從7個。方面做出明確規(guī)定：招生自主權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、教學自主權(quán)、科研自主權(quán)、對外交流權(quán)、人事自主權(quán)、財產(chǎn)自主權(quán)，這一點也已得到學者們的一致認同。

二、中國落實高校辦學自主權(quán)進程中存在的問題

1、高校行政化嚴重。

在我看來，高校辦學自主權(quán)存在的諸多問題的關(guān)鍵問題之一就在于高校行政化過于嚴重，高等學校行政化的主要表征就是國家行政系統(tǒng)對高校廣泛深入的控制。國家層面有教育部，地方層面有各?。ㄊ小^(qū)）教育委員會或教育廳，除了這些專門的教育行政部門外，幾乎所有的黨政部門都可以約束和干預(yù)高校的內(nèi)部管理。高校主要領(lǐng)導由組織部門或上級黨政機關(guān)直接任命，享受相應(yīng)的行政級別，使得高校行政等級化趨勢明顯。目前，我國每所高校都隸屬某級政府機構(gòu)，如隸屬教育部等中央部委、隸署地方省市級政府所屬高校，高校處在政府巨大、復(fù)雜而細致的管控網(wǎng)絡(luò)之下，高校越來越像接受和執(zhí)行政府指令的辦事部門。加之高校內(nèi)部按行政機構(gòu)設(shè)置管理部門官員多，官氣重。學術(shù)管理行政化使高校行政機關(guān)儼然像政府機關(guān)，權(quán)力很大。這樣，從外到內(nèi)、從內(nèi)到外，大家全是“官”對“官”，說的都是大一統(tǒng)的“官話”，打的都是大一統(tǒng)的“官腔”，做的都是大一統(tǒng)的“官事”，辦的都是大一統(tǒng)的“官學”。行政和學術(shù)不分家，行政權(quán)力掌握著大學所有資源的分配，它不僅決定大學內(nèi)的行政事務(wù)，還決定大學的學術(shù)事務(wù)。由于高校的辦學權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)濟權(quán)和考評權(quán)集中在政府手里，導致政府行政權(quán)自我不斷膨脹，部門利益不斷擴大。政府機構(gòu)龐大，官員過多，這既增加了政府負擔，也增加了學校負擔。如今，官本位和急功近利在不少高等學校成為主導型的價值迫求。

2、黨委領(lǐng)導與校長負責之間的界限、職責和權(quán)限不明晰。

黨委領(lǐng)導與校長負責之間的界限、職責和權(quán)限不明晰是我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上存在的另一個重要問題。我國《高等教育法》明確規(guī)定高校內(nèi)部管理體制實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制。黨委會是高校的決策系統(tǒng)，決定決定著大學發(fā)展過程中的一切重大問題，而校長則是高校最高行政長官，領(lǐng)導學校行政管理體系，負責執(zhí)行黨委會的決議，但事實上大學的黨委會、書記和校長之間的關(guān)系處理很難協(xié)調(diào)。由于思維和慣性的作用，大學黨委書記有的容易自覺不自覺就以黨委會的名義發(fā)號施令，有的還越權(quán)管理本屬于校長管理的事務(wù)。同時還存在交叉事務(wù)，難以分清各主體的權(quán)力關(guān)系，通過對《高等教育法》中關(guān)于大學校長職權(quán)和黨委會職責的描述的比較，我們可以發(fā)現(xiàn)二者之間存在重合，（1）校長與黨委會都要主管德育工作，校長主持“組織教學活動、科學研究和思想品德教育’，黨委會“領(lǐng)導高校的思想政治工作和德育工作“。（2）都有進行高校內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置及負責人任免的權(quán)力，校長“擬訂內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置方案，推薦副校長人選，任免內(nèi)部組織機構(gòu)的負責人”，黨委會同時有“討論決定學校內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機構(gòu)負責人的人選”的權(quán)力。由此可見大學校長和高校黨委的職責分工并不明確，界限不清。

3、政策法規(guī)中相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體的解釋，可操作性差。

其實僅從法律規(guī)定來看.高校所享有的自主權(quán)還是比較充分的，但原則性強。可操作性不足。第一，《高等教育法》在規(guī)定高等學校自主權(quán)時.沒有區(qū)分不同辦學主體的自主權(quán)，針對性不強。第二，《教育法》對高校辦學自主權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體的解釋.可操作性較差。第三，《教育法》僅僅規(guī)定了高校的辦學自主權(quán)，卻沒有限定政府的權(quán)力范圍。第四，高校辦學自主權(quán)如何行使以及權(quán)利受到侵害如何救濟的問題不明晰。法法律僅僅規(guī)定高校享有哪些權(quán)利是不夠的。還應(yīng)當明確高校行使該項權(quán)利的法定形式、高校不應(yīng)當行使權(quán)利時的制裁方式和高校辦學自主權(quán)受到非法干預(yù)時的救濟途徑。這樣.才能既賦予高校應(yīng)有的辦學自主權(quán)。同時又對之進行合法的規(guī)范和有效的保障。

三、落實我國高校辦學自主權(quán)的基本對策

1、正確認識和把握高校黨政關(guān)系的科學內(nèi)涵。

針對高校內(nèi)部黨的領(lǐng)導與校長自主辦學之間的權(quán)責模糊的現(xiàn)象，要科學界定并細化校黨委和校長的職權(quán)范圍，制定出貫徹落實《高等教育法》和《條例》有關(guān)黨政職權(quán)范圍的規(guī)定的更具針對性、操作性的具體規(guī)定，并在不違背《高等教育法》和《條例》精神的前提下對學校改革發(fā)展中遇到的新情況、新問題作出明確的規(guī)定。同時，完善校黨委和校行政的組織形式、工作機構(gòu)和工作規(guī)程，尤其是對校黨委領(lǐng)導學校工作的途徑、方式、方法等作出明確具體的規(guī)定，保證校黨委領(lǐng)導學校工作的方式、程序有章可循。

2、強化監(jiān)督制約機制，真正使辦學自主權(quán)落到實處。

政府有沒有履行好職責，學校有沒有行使好權(quán)力，僅有法律的規(guī)定遠遠不夠.還需要有履行法律的機制。因此.在政府與學校之間建立一個監(jiān)督制約機制就顯得十分迫切和重要。這個機制既對政府履行職能和學校行使權(quán)力進行監(jiān)督和制約.又對雙方之間的矛盾和問題進行評估和仲裁。這個監(jiān)督制約機制不是一個擺設(shè)性的機構(gòu).而是具有一定職能和權(quán)力的組織。它既不具體干預(yù)政府和學校的具體事務(wù)，又與政府、學校密不可分。監(jiān)督和制約政府、學校依法治校的具體過程，保障依法治校的嚴肅性和權(quán)威性。通過在政府與高校之間設(shè)立中介評估機構(gòu)來具體負責高校辦學水平和教育質(zhì)量的評估。這樣，政府既可以騰出時間和精力來制定規(guī)則。又不被具體事務(wù)耗費過多的時間和精力。還可以在對高校實施評估的過程中當好裁判。評估機構(gòu)則可以根據(jù)政府授予的權(quán)力和相應(yīng)的規(guī)則集中精力進行評估.避免政府既當裁判員又當運動員，不斷提高辦學水平和效率。高校則既可以依法辦事。遵章行事，又能夠獲得更為自主的發(fā)展空間。

3、加大依法治校的力度.真正返權(quán)于高校。

依法治教是行政合法性原則在教育領(lǐng)域中的具體表現(xiàn)。行政合理性原則是指政府行政權(quán)力的存在、運用必須依據(jù)法律，符合法規(guī)。而根據(jù)我國目前的實際，建立健全和完善高等教育法規(guī)體系是當務(wù)之急。政府應(yīng)通過自己特有的立法權(quán)，制訂相關(guān)法律法規(guī)，明確在高等教育管理體制中政府、學校、社會三者各自的定位和責、權(quán)、利關(guān)系，尤其是高校與政府的權(quán)責關(guān)系及權(quán)、責范圍。明確界定各自行使權(quán)利的形式，界定高校權(quán)利受到侵犯時的救濟途徑等，以保證高校辦學自主權(quán)能以法定的形式和內(nèi)容得以真正落實。同時我們要充分認識到落實高校辦學自主權(quán)是深化高等教育改革，加快高等教育發(fā)展，全面適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)對高素質(zhì)人才培養(yǎng)的需要。落實辦學自主權(quán)。不是對高校放任自流，也不是政府無所作為，而是更加有效地發(fā)揮政府職能，從而增強學校的自主辦學能力。把高等教育辦得更好。政府的主要職責是加強政府導向。重點是高等教育的布局，資源的配置，資金的投向；加強監(jiān)管力度，重點是對高校的辦學水平、教育質(zhì)量的監(jiān)督和評估。要不斷增強依法治校的意識。認真學習有關(guān)法規(guī)，切實轉(zhuǎn)變政府職能。進一步清理和廢止與法律相抵觸和不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的規(guī)章制度，真正按照《高等教育法》的有關(guān)規(guī)定，切實返權(quán)于高校。

注釋：

豍蔡克勇.大學辦學自主權(quán)的相關(guān)因素分析[N].中國教育報，1997—5—31（3）.